國家公園體制改革背景下保護(hù)地役權(quán)的立法選擇

馬識途

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

一、國家公園體制改革背景下保護(hù)地役權(quán)的立法需求與爭議

(一)國家公園體制改革過程中土地管理面臨的困境

國家公園是世界各國所共同認(rèn)同的可以用一定的面積為大眾提供一個(gè)可以進(jìn)行科研、娛樂、旅游等的場所，同時(shí)又能保護(hù)動植物和自然景觀的保護(hù)模式。[1]建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是黨的十九大提出的重大改革任務(wù)，是建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措。其對于加強(qiáng)環(huán)境與自然資源的保護(hù)，促進(jìn)人與自然的和諧共生，具有重要意義。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》的要求，國家公園理念是生態(tài)保護(hù)第一，全民所有的自然資源應(yīng)占主體地位。但問題在于，土地屬于國家公園中最為核心的自然資源，而我國大量需要保護(hù)的自然區(qū)域的土地為集體所有，也有很多國有土地被集體承包。[2]由于土地是農(nóng)民生活的基礎(chǔ)，作為生產(chǎn)資料的一部分，這部分土地的用途可能并不與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)甚至是沖突的。因此，通過何種手段合法合理地限制這些國家公園內(nèi)土地的用途以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)之目的就成了亟須解決的問題。

依據(jù)現(xiàn)有制度，國家可以通過征收、租賃和贖買來獲取土地的所有權(quán)或使用權(quán)來限制土地利用方式，但以上方式都存在一定的缺陷。第一，征收盡管效率最高，但容易造成當(dāng)事人的抵觸情緒，并且因征收產(chǎn)生的補(bǔ)償金為國家財(cái)政難以負(fù)擔(dān)。第二，租賃依據(jù)民事合同法，具有極強(qiáng)的流轉(zhuǎn)性，難以制止當(dāng)事人將土地轉(zhuǎn)讓給其他人而導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)目的落空。第三，贖買和征收一樣，存在著成本過高的缺陷。由于以上原因，學(xué)者們開始探索其他路徑。在域外得到廣泛適用的保護(hù)地役權(quán)由于可以在不觸動土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上限制土地用途，從而低成本、高效率地實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目的，并且不影響土地權(quán)利人的積極性，因而進(jìn)入了學(xué)者們的視野。

(二)作為因應(yīng)措施的保護(hù)地役權(quán)

保護(hù)地役權(quán)是公共地役權(quán)的下位概念。對于公共地役權(quán)理論，美國和法國分別是英美法系和大陸法系的典型。

在美國，與公共地役權(quán)相對應(yīng)的概念是“保存地役權(quán)”(conservation easement)，是指基于特定的公共利益需要，國家或者公眾享有的要求不動產(chǎn)所有者或使用權(quán)人容忍某種不利益的權(quán)利。其理論基礎(chǔ)是公共信托理論(public trust doctrine)，即政府為了全體人民的利益持有公共信托土地、水和資源，而公眾基于公共用途和目的可以充分利用他們。

在法國，與公共地役權(quán)對應(yīng)的概念是“法定役權(quán)”或“行政役權(quán)”(servitude administrative)?！斗▏穹ǖ洹返?49條對行政役權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，“法律規(guī)定的役權(quán)，得為公共的或地方的便宜，亦得為私人的便宜而設(shè)立?！薄斗▏穹ǖ洹返?50條進(jìn)一步明確了役權(quán)的設(shè)立客體與目的，同時(shí)強(qiáng)調(diào)這些役權(quán)的設(shè)立須由“特別法令規(guī)定”。[3]其理論基礎(chǔ)是大陸法系國家的公物理論。公物指的是或者服務(wù)于行政活動，或者是行政主體支配下的，為實(shí)現(xiàn)公共利益，可以供公眾無須許可或特定許可直接使用的物品。公物所有權(quán)兼具公權(quán)屬性與私權(quán)屬性，其中公法屬性權(quán)利被稱之為公共地役權(quán)或公共役權(quán), 服務(wù)于特定公共利益, 由作為公法物主的行政主體或公眾行使。[4]

他山之石，可以攻玉?；谒麌?jīng)驗(yàn)，可以將公共地役權(quán)定義為，為了公益事業(yè)、公共利益和公眾便利，使有關(guān)不動產(chǎn)所有權(quán)人或使用權(quán)人容忍某種不利益或承受某種消極不作為的負(fù)擔(dān)的權(quán)利。其調(diào)整的是國家或者不特定公眾與不動產(chǎn)所有人或使用人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即公共利益與私人利益之間的關(guān)系。公共地役權(quán)可以適用于與公共生產(chǎn)、生活和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、文物古跡保護(hù)工作以及生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)事業(yè)之中。其中，用于環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域之中的公共地役權(quán)，便是保護(hù)地役權(quán)。

(三)保護(hù)地役權(quán)立法進(jìn)路之爭議

但由于保護(hù)地役權(quán)在我國法律上暫無規(guī)定，實(shí)踐中對保護(hù)地役權(quán)的探索面臨于法無據(jù)的困境。為解決這一問題，學(xué)者們提出了不同的意見：有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)在民法典中對保護(hù)地役權(quán)進(jìn)行規(guī)定，[5]有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)在《國家公園法》中進(jìn)行規(guī)定，[6]也有學(xué)者認(rèn)為目前應(yīng)在《國家公園法》中進(jìn)行規(guī)定，在制度成熟后再通過民法典的“綠色原則”將保護(hù)地役權(quán)銜接至民法典。[7]

簡而言之，學(xué)者們認(rèn)為保護(hù)地役權(quán)的立法進(jìn)路包括兩條，即《民法典》和《國家公園法》。那么，究竟如何安排，才能構(gòu)建出符合生態(tài)文明要求的保護(hù)地役權(quán)制度，順利推進(jìn)國家公園體制的改革？

二、保護(hù)地役權(quán)立法的民法進(jìn)路之否定

(一)保護(hù)地役權(quán)與我國民法上地役權(quán)的差異

保護(hù)地役權(quán)是公共地役權(quán)的下位概念，與我國民法上規(guī)定的地役權(quán)相比，公共地役權(quán)具有以下特點(diǎn)。

1.公益性。傳統(tǒng)地役權(quán)的設(shè)立是為了土地的使用便利以及使土地發(fā)生更多的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，其獲利主體往往是特定的人。而公共地役權(quán)產(chǎn)生的目的在于保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)公眾享有權(quán)益的最大化，側(cè)重點(diǎn)并不在于追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，其獲利主體是與公共利益有關(guān)的不特定的多數(shù)人。

2.可轉(zhuǎn)讓性不同。由于公共地役權(quán)設(shè)立的目的在于滿足公共利益的需要, 因而行政機(jī)關(guān)或者公共事業(yè)企業(yè)不得在法律規(guī)定情形之外對其任意放棄或轉(zhuǎn)讓,公共地役權(quán)也不能成為法院強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的。[4]

3.其成立不以需役地的存在為要件。例如，政府將行政區(qū)劃內(nèi)的某建筑物設(shè)為城市的地標(biāo)，禁止他人對其進(jìn)行改建，或者根據(jù)行政規(guī)劃在私人不動產(chǎn)的范圍內(nèi)架設(shè)電力輸送線路，都是在該不動產(chǎn)上設(shè)置了一個(gè)公共地役權(quán)，并且不需要需役地的存在。

4.受到損害后救濟(jì)的特殊性。我國民法上的地役權(quán)合同為民事合同，因合同受到損害的人可以向法院提起民事訴訟獲得救濟(jì)。而因公共地役權(quán)受到損害的，往往需要向法院提起行政訴訟。

簡而言之，保護(hù)地役權(quán)與我國民法上規(guī)定的地役權(quán)只有同是對土地權(quán)利人權(quán)利的限制這一點(diǎn)相同，其他方面則大相徑庭。設(shè)立保護(hù)地役權(quán)也難以參照適用民法上對地役權(quán)的有關(guān)規(guī)定。

(二)保護(hù)地役權(quán)與民法在性質(zhì)上的齟齬

盡管“在資本主義自由競爭發(fā)展到壟斷以后，國家干預(yù)的增加直接影響到了公法和私法的劃分及其理論基礎(chǔ)，這種理論出現(xiàn)了很大的危機(jī)?！钡强偟膩碚f，公法與私法兩大部門的劃分依然有其重要性，兩者之間的界限仍然比較清楚，大量的具體問題仍然可以毫不費(fèi)力地被歸入公法或私法的范疇中去。[8]私法滲入公法有其限度，我國法律體系中私法與公法之間的界限更是比較明顯，在關(guān)系、主體和利益方面無法用其他方法予以調(diào)和。[9]如果將保護(hù)地役權(quán)劃分為公權(quán)，則以公共利益為依歸，側(cè)重國家強(qiáng)制的調(diào)整方法；如果將其劃分為私權(quán)，則以個(gè)人利益為本位，將私法自治作為主要調(diào)整機(jī)制。

在學(xué)理上，我國大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為公共地役權(quán)屬于公權(quán)，如王利明教授認(rèn)為公共地役權(quán)名義上的行使者是行政機(jī)關(guān)，但實(shí)際的收益者為不特定之公眾，這種關(guān)系與是民法上特定當(dāng)事人之間的地役權(quán)利用關(guān)系相差甚遠(yuǎn)，更多地體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)基于公共利益對于私人土地所有權(quán)的一種限制。依公私法分立原則，運(yùn)種法律關(guān)系的產(chǎn)生、創(chuàng)設(shè)亦需依據(jù)行政法，而不是參照民法的規(guī)定。[10]肖澤晟教授也認(rèn)為公共地役權(quán)與民法地役權(quán)相區(qū)分，在性質(zhì)上屬于公權(quán)力或公權(quán)利。[4]即便是強(qiáng)烈要求將公共地役權(quán)規(guī)定在民法典中的民法學(xué)者,也未否定公共地役權(quán)的公法性。如張力教授認(rèn)為：公共地役權(quán)與普通地役權(quán)的區(qū)分是實(shí)質(zhì)性的。在公法上，系統(tǒng)規(guī)定公共地役權(quán)的設(shè)立、權(quán)利內(nèi)容、行使主體范圍、行使方式、消滅，以及向因負(fù)擔(dān)公共地役權(quán)而遭受損失的人提供補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與程序，是符合公共地役權(quán)的根本制度目的的。[11]

綜觀保護(hù)地役權(quán)之制度架構(gòu)，無論是效仿美國，采國家機(jī)關(guān)代表公民行使自然資源產(chǎn)權(quán)的“公共信托”理論，還是仿效法國的“公物理論”，其背后始終體現(xiàn)著公共利益與私人私益的沖突，包含著國家權(quán)力的要素。而民法是典型的私法，立足于“市民社會”，以“私法自治”為基本理念，調(diào)整平等主體間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系。[12]因此，支持將保護(hù)地役權(quán)納入民法的學(xué)者被“地役權(quán)”的稱謂模糊了雙目，未能明確識別公私法之間的界限，令民法典承擔(dān)不合其自身性質(zhì)的公法之功能只是一種奢望。

在設(shè)立方式上，域外設(shè)立保護(hù)地役權(quán)也多采公法方式，更具體地說是行政手段。根據(jù)域外經(jīng)驗(yàn)，目前保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立有三種模式：(1)強(qiáng)制命令模式：指為了實(shí)現(xiàn)公益目的，政府依其職權(quán)通過對特定區(qū)域的土地進(jìn)行登記、公告、指令等形式，對私人土地或集體土地的用途進(jìn)行強(qiáng)制性的限制或禁止。(2)行政協(xié)議①模式：指為了實(shí)現(xiàn)公益目的，由政府通過與不動產(chǎn)所有人進(jìn)行協(xié)商，由政府購買公共地役權(quán)以限制不動產(chǎn)所有人或使用人在對該不動產(chǎn)進(jìn)行的與公益目的不相符的行為。[4](3)捐贈模式：是指政府以稅收補(bǔ)償?shù)姆绞焦膭?lì)土地所有權(quán)人或使用權(quán)人捐贈其財(cái)產(chǎn)上的保護(hù)地役權(quán)。[13]

綜上所述，公共地役權(quán)的公權(quán)屬性得以明確。保護(hù)地役權(quán)在此基礎(chǔ)上更為鮮明的特點(diǎn)是對環(huán)境資源保護(hù)目標(biāo)的追求，這是其公益性在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的細(xì)化。實(shí)際上，保護(hù)地役權(quán)是援引了私法上地役權(quán)的某些技術(shù)構(gòu)造，屬于為了生態(tài)環(huán)境利益的實(shí)現(xiàn)而運(yùn)用國家權(quán)力對私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行限制的一種行政手段，設(shè)立保護(hù)地役權(quán)的行為本質(zhì)上屬于行政權(quán)的行使。行政權(quán)的行使要遵循依法行政原則，所依之法為行政法。由于行使行政權(quán)導(dǎo)致的對私人權(quán)益的侵害也難以依照民法和民事訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)。《民法典》不對公共地役權(quán)進(jìn)行規(guī)定實(shí)際上是由于公共地役權(quán)并非私法規(guī)范的任務(wù)，是立法者基于私法規(guī)范的目的而有意留出的“缺漏”。行文至此，可以否定民法作為保護(hù)地役權(quán)之立法進(jìn)路的正當(dāng)性。

三、保護(hù)地役權(quán)立法的環(huán)境法進(jìn)路

(一)僅在《國家公園法》中規(guī)定保護(hù)地役權(quán)對其制度功能的限制

否定了保護(hù)地役權(quán)立法的民法進(jìn)路之后，在現(xiàn)有學(xué)說中的可選項(xiàng)就只剩下了《國家公園法》。理論上，《國家公園法》應(yīng)是基于國家公園的特殊性對其作出全方位、系統(tǒng)性規(guī)定的“管理法”，是規(guī)定在國家公園領(lǐng)域如何進(jìn)行行政管理，行政權(quán)如何行使的法，在性質(zhì)上與保護(hù)地役權(quán)并無沖突。在《國家公園法》中對保護(hù)地役權(quán)進(jìn)行規(guī)定也有助于化解土地利用難題，因此在其中進(jìn)行規(guī)定并無不妥。

但應(yīng)注意的是，保護(hù)地役權(quán)是為應(yīng)對現(xiàn)有制度存在的問題而進(jìn)入學(xué)者的視野的，具有鮮明的問題導(dǎo)向性。但自然保護(hù)地并非只包括國家公園，實(shí)踐中也并非只有國家規(guī)劃的自然保護(hù)地需要設(shè)立保護(hù)地役權(quán)，而應(yīng)根據(jù)具體情況靈活適用。根據(jù)環(huán)境法第2條的規(guī)定，國家公園顯然也在環(huán)境法的調(diào)整范圍之內(nèi)，②《國家公園法》是環(huán)境法基于調(diào)整對象的特殊性，在國家公園領(lǐng)域的具體表達(dá)。若只在《國家公園法》中對保護(hù)地役權(quán)進(jìn)行規(guī)定，可能影響到保護(hù)地役權(quán)在其他方面的適用，既難以充分發(fā)揮保護(hù)地役權(quán)的制度功能，也難以與其所屬的環(huán)境法體系相銜接。因此，還應(yīng)探求保護(hù)地役權(quán)在環(huán)境法體系中進(jìn)行構(gòu)建的正當(dāng)性。

(二)在環(huán)境法中規(guī)定保護(hù)地役權(quán)的正當(dāng)性

1.保護(hù)地役權(quán)與環(huán)境法的立法目的相契合

一方面，保護(hù)地役權(quán)設(shè)立的目的在于限制土地上的開發(fā)利用行為，增進(jìn)生態(tài)環(huán)境效益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。其與我國環(huán)境法的立法目的“保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害”不謀而合。

另一方面，環(huán)境法實(shí)現(xiàn)其立法目的時(shí)應(yīng)符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)原則，在堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的立場上，兼顧環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一，而這正是保護(hù)地役權(quán)制度所具備的實(shí)益。學(xué)界將目光轉(zhuǎn)向保護(hù)地役權(quán)的原因就在于現(xiàn)有的強(qiáng)制性征收制度和與合意性土地流轉(zhuǎn)方式存在一定的缺陷，難以滿足國家公園體制改革的需求。而保護(hù)地役權(quán)正可以彌補(bǔ)現(xiàn)有制度的缺陷，其以保護(hù)環(huán)境為首要目的，既可通過尊重當(dāng)事人雙方的合意通過行政協(xié)議設(shè)立，避免激化社會矛盾，提高權(quán)利人積極性，又可以降低國家征收補(bǔ)償?shù)呢?cái)政成本，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的共同發(fā)展。

2.保護(hù)地役權(quán)與環(huán)境法的性質(zhì)相契合

有關(guān)環(huán)境法的性質(zhì)在我國有諸多爭議，目前比較典型的有以下幾個(gè)：

(1)“經(jīng)濟(jì)法說”：經(jīng)濟(jì)法說認(rèn)為環(huán)境法屬于經(jīng)濟(jì)法。這種觀點(diǎn)主要為部分經(jīng)濟(jì)法學(xué)界的學(xué)者所堅(jiān)持，其認(rèn)為環(huán)境法的調(diào)整對象包含在經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對象之中，環(huán)保就是一種經(jīng)濟(jì)活動，環(huán)保法就是經(jīng)濟(jì)法。[14]

(2)“行政法說”：其認(rèn)為環(huán)境法屬于行政法的一個(gè)分支。[15]

(3)“社會法說”：呂忠梅教授認(rèn)為：“社會法所關(guān)注和規(guī)范的是社會公共利益和保障基本人權(quán)。正是在這個(gè)層面上，我們說環(huán)境法是社會法?！盵16]

(4)“社會法與公法的共治”：“盡管環(huán)境法的基色是社會法，卻并不意味著環(huán)境法就是單一的社會法。環(huán)境法應(yīng)是社會法與公法的共治，主要基于國家環(huán)境公權(quán)力的公法屬性，而非社會法屬性?！盵17]

縱觀以上學(xué)說，其都無法擺脫公權(quán)力的桎梏。經(jīng)濟(jì)法中的國家干預(yù)依賴于公權(quán)力的行使，市場失靈必須通過政府這只有形之手加以調(diào)控。而無論廣義上的社會法還是狹義上的社會法即社會保障法，也都必須依賴國家公權(quán)力才能得以實(shí)施。對公權(quán)力的依賴是環(huán)境法公法性的體現(xiàn)之一。

其次，除去私法上的環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任外，環(huán)境法律關(guān)系的主體必然有一方是國家機(jī)關(guān)，環(huán)境保護(hù)的職責(zé)由國家承擔(dān)。這是因?yàn)榄h(huán)境是一種公共物品，為避免“公地悲劇”的產(chǎn)生，必須由政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，才能給公眾提供一個(gè)良好的生活環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境。我國憲法第二十六條也規(guī)定，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，即表明這一責(zé)任由國家承擔(dān)。

最后。環(huán)境法保護(hù)的環(huán)境利益是一種公共利益。環(huán)境法既通過規(guī)范公民的行為，調(diào)節(jié)私人利益與公共利益的沖突，又通過對國家政策的影響調(diào)節(jié)環(huán)境公共利益與經(jīng)濟(jì)利益等其他公共利益的沖突。

3.保護(hù)地役權(quán)與環(huán)境法的規(guī)制手段相契合

一方面，保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立在非必要時(shí)大多通過行政協(xié)議方式設(shè)立，以充分考慮當(dāng)事人的意志和利益。行政協(xié)議是公私合作治理模式中最常用的工具。在我國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期的行政實(shí)踐中，已經(jīng)呈現(xiàn)出了 “全景式” 的公私合作治理新動向。[18]而在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，我國也正經(jīng)歷著從 “命令——控制”型轉(zhuǎn)向 “協(xié)商——合作”型治理模式的過程，注重契約工具的運(yùn)用，重視當(dāng)事人的意愿，以盡可能達(dá)成公益與私益的均衡，提高當(dāng)事人的積極性，這與保護(hù)地役權(quán)的制度目的相契合。

另一方面，合作治理在環(huán)境法上最直接的體現(xiàn)就是公眾參與原則，環(huán)境保護(hù)和自然資源開發(fā)利用必須依靠社會公眾的廣泛參與，公眾有權(quán)參與解決環(huán)境問題的決策過程，參與環(huán)境管理，并對環(huán)境管理部門以及單位、個(gè)人與環(huán)境有關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督。在我國并不存在私有土地，在集體土地上生活居民的建議也應(yīng)充分被吸納入決策當(dāng)中。簽訂保護(hù)地役權(quán)合同不可能只吸收供役地人的意見，同是生活在其上的居民，即使不對供役地享有所有權(quán)和使用權(quán)，其在供役地上的生活依然可能因保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立而受到影響，因此也應(yīng)參與到保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立程序之中，提出自己的意見。這可以使得有關(guān)的利益關(guān)系人有法定的渠道得以表達(dá)利益訴求，通過充分的溝通、討論，保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)，從而大大壓縮行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的空間。在保護(hù)地役權(quán)設(shè)立之后，除負(fù)有管理義務(wù)的供役地人和行政機(jī)關(guān)工作人員之外，當(dāng)?shù)鼐用竦姆e極參與也是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要保障，對破壞環(huán)境的行為要堅(jiān)決抵制，及時(shí)舉報(bào)污染行為，同時(shí)，還可以監(jiān)督執(zhí)法過程，提出環(huán)境保護(hù)的意見和建議，積極協(xié)助管理人員和科研人員開展調(diào)查和日常管理。

綜上所述，可證成保護(hù)地役權(quán)在環(huán)境法中進(jìn)行構(gòu)建的正當(dāng)性。

四、保護(hù)地役權(quán)制度的構(gòu)建

證成保護(hù)地役權(quán)制度在環(huán)境法體系中構(gòu)建的正當(dāng)性后，應(yīng)考慮如何對具體制度進(jìn)行構(gòu)建。

(一)保護(hù)地役權(quán)的主體、客體和內(nèi)容

保護(hù)地役權(quán)的主體包括需役地人和供役地人，需役地人應(yīng)為地方政府環(huán)境保護(hù)主管部門或承擔(dān)具體環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，供役地人為集體土地的所有人、承包人和經(jīng)營人。不論是通過強(qiáng)制命令、行政協(xié)議還是配套建立經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，都離不開政府的參與。保護(hù)地役權(quán)設(shè)立的最主要目的就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源，憲法和《環(huán)境保護(hù)法》都已經(jīng)將這一職責(zé)委任給了地方各級政府，保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立職責(zé)自然當(dāng)仁不讓，應(yīng)由政府承擔(dān)。而集體土地所有權(quán)人和承包經(jīng)營權(quán)人，應(yīng)履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，協(xié)助政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)。

保護(hù)地役權(quán)的客體是所有具有環(huán)境保護(hù)需求的供役地及其上附帶的所有物理要素。我國土地只有國有土地和集體土地之分，只有在集體土地上才有設(shè)立公共地役權(quán)的必要，因此保護(hù)地役權(quán)的客體限于集體土地。

保護(hù)地役權(quán)的內(nèi)容以保護(hù)供役地及其周邊環(huán)境為限。政府應(yīng)承擔(dān)對自然資源的管理職責(zé)，維護(hù)、修建環(huán)境保護(hù)設(shè)施。原集體土地所有權(quán)人、承包經(jīng)營權(quán)人協(xié)助政府進(jìn)行管理，并對破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督。

(二)《環(huán)境保護(hù)法》中保護(hù)地役權(quán)規(guī)定之?dāng)M制

在 《環(huán)境保護(hù)法》第五章“信息公開和公眾參與”中規(guī)定“縣級、鄉(xiāng)級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對非全民所有自然資源可以實(shí)行協(xié)議管理，采用合作方式與公民、法人、其他組織共同保護(hù)環(huán)境?！薄董h(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，其中多為原則性規(guī)定，在其中規(guī)定具體規(guī)則并不合適，因此對保護(hù)地役權(quán)也宜采用原則性規(guī)定。在第五章中規(guī)定保護(hù)地役權(quán)的原因其一在于政府在簽訂合同以及后續(xù)管理時(shí)，必須將所掌握的環(huán)境信息公開，這是政府的義務(wù)，也是公眾的權(quán)利，也有利于合同簽訂的公平；其二在于保護(hù)地役權(quán)強(qiáng)調(diào)政府與公眾的合作，公眾參與原則與保護(hù)地役權(quán)制度高度契合。保護(hù)地役權(quán)根據(jù)各地區(qū)的差異和特殊性，設(shè)立方式和內(nèi)容也會有所變化，因此以原則性規(guī)定賦予保護(hù)地役權(quán)以合理性和合法性，具體內(nèi)容則由各行政合同來確定更為合適。

(三)《國家公園法》中保護(hù)地役權(quán)規(guī)定之?dāng)M制

在國家公園體制改革的背景之下，之前的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等可能會合并成為國家公園。如錢江源國家公園的試點(diǎn)區(qū)就包括古田山國家級自然保護(hù)區(qū)、錢江源國家級森林公園、錢江源省級風(fēng)景名勝區(qū)等范圍。針對不同地區(qū)環(huán)境保護(hù)的不同要求，保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立模式也不同。

首先，對于原先屬于風(fēng)景名勝區(qū)的部分，由于可以適當(dāng)進(jìn)行開發(fā)③，在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的交通、服務(wù)等項(xiàng)目本身就是由風(fēng)景名勝區(qū)與經(jīng)營者簽訂合同，合作管理，該制度在當(dāng)?shù)匾惨褜?shí)施多年，且效果良好，采取行政協(xié)議模式設(shè)立保護(hù)地役權(quán)，本質(zhì)上仍是采取合同的形式，不會引起當(dāng)?shù)鼐用竦牟贿m應(yīng)感。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》指出“非全民所有自然資源資產(chǎn)實(shí)行協(xié)議管理?！薄皩澣敫黝愖匀槐Ｗo(hù)地內(nèi)的集體所有土地及其附屬資源，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索通過租賃、置換、贖買、合作等方式維護(hù)產(chǎn)權(quán)人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)多元化保護(hù)?！薄皡f(xié)議”“合作”二字在表明了對合意性土地管理模式的認(rèn)可，也給通過行政協(xié)議在集體土地上設(shè)立保護(hù)地役權(quán)提供了一定的政策基礎(chǔ)。

其次，對于原先屬于自然保護(hù)區(qū)和森林公園核心區(qū)域的部分，由于區(qū)域的特殊性，環(huán)境保護(hù)要求更為嚴(yán)格④，對于實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的需求更為迫切，通過行政協(xié)議模式設(shè)立保護(hù)地役權(quán)并不適宜。原因在于，合同的訂立需要雙方當(dāng)事人的合意，而保護(hù)地役權(quán)的公益目的可能使各方的需求難以平衡，這在對環(huán)境保護(hù)要求更高的區(qū)域更為明顯，從而阻礙雙方合意的達(dá)成。因此不如直接采取強(qiáng)制命令模式。在確需設(shè)立保護(hù)地役權(quán)時(shí)，強(qiáng)制命令也可以作為合同難以達(dá)成時(shí)的補(bǔ)救手段。應(yīng)注意的是，強(qiáng)制命令模式由于侵犯了當(dāng)事人的私益，因此應(yīng)給予一定的補(bǔ)償。

最后，捐贈獎(jiǎng)勵(lì)模式可以被加以改造用以輔助前兩種模式的順利實(shí)施。自愿在集體土地上設(shè)立保護(hù)地役權(quán)可以獲得稅收減免、金錢獎(jiǎng)勵(lì)等，以此激發(fā)農(nóng)民簽訂保護(hù)地役權(quán)合同的積極性。

綜上所述，在《國家公園法》中對保護(hù)地役權(quán)進(jìn)行規(guī)定，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃歷史和國家公園的功能分區(qū)進(jìn)行。參照2018年國家林業(yè)局頒布的《國家公園功能分區(qū)規(guī)范》，可以將國家公園內(nèi)的區(qū)域劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)和科技游憩區(qū)，對于嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)，應(yīng)通過強(qiáng)制命令方式設(shè)定保護(hù)地役權(quán)，并給予當(dāng)事人一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；而在傳統(tǒng)利用區(qū)和科技游憩區(qū)，應(yīng)盡可能通過行政協(xié)議方式設(shè)定保護(hù)地役權(quán)；自愿設(shè)立保護(hù)地役權(quán)的，國家應(yīng)給予稅收優(yōu)惠。

五、結(jié)語

保護(hù)地役權(quán)是對我國環(huán)境治理手段的補(bǔ)充，是推動國家公園體制改革的絕佳幫手。環(huán)境法以其生態(tài)環(huán)境保護(hù)之目的以及公法性為保護(hù)地役權(quán)提供容身之所，二者合力，共同彌補(bǔ)我國土地利用方式的不足，推動地役權(quán)理論與實(shí)踐的進(jìn)步，助力中國特色國家公園體系的順利建成。

注釋：

①學(xué)界過去對行政協(xié)議的稱謂并不統(tǒng)一，但目前最高法已經(jīng)頒布了司法解釋，將稱謂統(tǒng)一為行政協(xié)議，部分文獻(xiàn)由于出版時(shí)間問題將其稱為行政合同，但實(shí)際上二者的含義是一致的。

②《環(huán)境保護(hù)法》第二條：本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。雖然由于修訂時(shí)間的原因，《環(huán)境保護(hù)法》在字面意義上未包括國家公園，但國家公園適用與嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)一樣的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，國家公園內(nèi)所含的大氣、水、土地、森林、草原、濕地等資源也屬于《環(huán)境保護(hù)法》的調(diào)整范圍，因此應(yīng)將國家公園確定為環(huán)境法的調(diào)整對象之一。

③根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，在風(fēng)景游覽區(qū)內(nèi)，可以進(jìn)行適度的資源利用行為，適宜安排各種游覽欣賞項(xiàng)目。應(yīng)分級限制機(jī)動交通及旅游設(shè)施的配置，并分級限制居民活動進(jìn)入。在發(fā)展控制區(qū)內(nèi)，可以準(zhǔn)許原有土地利用方式與形態(tài)，可以安排同風(fēng)景區(qū)性質(zhì)與容量相一致的各項(xiàng)旅游設(shè)施及基地，可以安排有序的生產(chǎn)、經(jīng)營管理等設(shè)施，應(yīng)分別控制各項(xiàng)設(shè)施的規(guī)模與內(nèi)容。二級保護(hù)區(qū)內(nèi)可以安排少量旅宿設(shè)施，但必須限制與風(fēng)景游賞無關(guān)的建設(shè)，應(yīng)限制機(jī)動交通工具進(jìn)入本區(qū)。在三級保護(hù)區(qū)內(nèi)，應(yīng)有序控制各項(xiàng)建設(shè)與設(shè)施，并應(yīng)與風(fēng)景環(huán)境相協(xié)調(diào)。

④根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》，自然保護(hù)區(qū)的的核心區(qū)不允許人類活動進(jìn)入，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。緩沖區(qū)，禁止開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動。在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)不得建設(shè)任何污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施。根據(jù)《森林公園管理辦法》，在珍貴景物、重要景點(diǎn)和核心景區(qū)，除必要的保護(hù)和附屬設(shè)施外，不得建設(shè)賓館、招待所、療養(yǎng)院和其他工程設(shè)施。