數(shù)據(jù)法治安全與發(fā)展價(jià)值的衡平路徑
——以《數(shù)據(jù)安全法(草案)》的突破與困境為視角

徐玖玖

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720)

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)不斷推動(dòng)數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)的普及和革新，數(shù)據(jù)的集中涌現(xiàn)催生了大數(shù)據(jù)時(shí)代。大數(shù)據(jù)時(shí)代出現(xiàn)之后，數(shù)字經(jīng)濟(jì)也得到飛速發(fā)展。在新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)中，數(shù)據(jù)成為改變市場(chǎng)、組織機(jī)構(gòu)甚至政府和公民關(guān)系的重要因素。近年來(lái)，各國(guó)加快推進(jìn)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的立法活動(dòng)，以期通過(guò)制度競(jìng)爭(zhēng)獲得數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)監(jiān)管技術(shù)、數(shù)據(jù)規(guī)則話語(yǔ)權(quán)的博弈優(yōu)勢(shì)。國(guó)際領(lǐng)域的數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)進(jìn)入白熱化的狀態(tài)，數(shù)據(jù)安全問(wèn)題也成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重要因素。我國(guó)同樣高度重視數(shù)據(jù)活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，黨的十九屆四中全會(huì)首次將數(shù)據(jù)作為獨(dú)立的生產(chǎn)要素提出，要求“健全勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制”。2020年4月9日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，明確提出“加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”，包括推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，提升社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)。2020年5月11日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》，進(jìn)一步提出，“建立數(shù)據(jù)資源清單管理機(jī)制，完善數(shù)據(jù)權(quán)屬界定、開(kāi)放共享、交易流通等標(biāo)準(zhǔn)和措施，發(fā)揮社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值?！笨梢哉f(shuō)，互聯(lián)網(wǎng)場(chǎng)景中，數(shù)據(jù)不再是一座孤島，數(shù)據(jù)開(kāi)始借助云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)集群開(kāi)始流動(dòng)，成為新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的驅(qū)動(dòng)力量。但是這一新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系具有兩面性，產(chǎn)生了許多新的社會(huì)問(wèn)題和倫理問(wèn)題，呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性、綜合性、整體性、風(fēng)險(xiǎn)的高度或然性和無(wú)序性等特點(diǎn)。[1]在此背景下，數(shù)據(jù)倫理(data ethics)和數(shù)據(jù)治理(data governance)成為法治社會(huì)需要面臨和解決的新命題。法的價(jià)值取決于其滿足社會(huì)生活參加者在一定歷史時(shí)期中客觀的、不斷變化的需要的實(shí)際意義。[2]因此，如何從制度層面實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全與發(fā)展一體兩面的價(jià)值衡平，不能僅停留于文本層面的宣示性表達(dá)，還需要深刻評(píng)估和檢視制度的科學(xué)性、合理性和有效性。

一、嘗試與新探：《數(shù)據(jù)安全法(草案)》的求破與求變

(一)《數(shù)據(jù)安全法(草案)》法律激勵(lì)的呈現(xiàn)

制度層面數(shù)據(jù)應(yīng)用的治理缺失與數(shù)據(jù)保護(hù)的規(guī)制失靈，已經(jīng)使通訊信息、銀行信息等個(gè)人隱私數(shù)據(jù)出現(xiàn)大規(guī)模泄露，數(shù)據(jù)黑市交易、個(gè)人信息非法使用等問(wèn)題所導(dǎo)致的社會(huì)矛盾也日益尖銳。2020年6月28日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議初次審議《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱“《草案》”)。《草案》在這一語(yǔ)境中孕育而生，必然同時(shí)承載著數(shù)據(jù)安全與發(fā)展利用的雙重任務(wù)。從文本上來(lái)看，《草案》也表現(xiàn)出對(duì)于數(shù)據(jù)活動(dòng)中安全與發(fā)展雙重法律價(jià)值高度重視的立法態(tài)度。顯然，立法者希望在這部以“安全”為名的法案中，通過(guò)立法目的的設(shè)定、法律原則的確定以及重要制度的建立，達(dá)到兼顧安全與發(fā)展兩種不同質(zhì)法律價(jià)值的制度目標(biāo)。

第一，從立法體系上突出數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的導(dǎo)向?！恫莅浮饭灿?1條，在數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用方面包含有“促進(jìn)”“發(fā)展”“鼓勵(lì)”等激勵(lì)性意蘊(yùn)的條款有9條，占比高達(dá)17.6%。從《草案》的章節(jié)分布來(lái)看，《草案》第二章在標(biāo)題中明確提出了“數(shù)據(jù)安全與發(fā)展”，是在專章中突出數(shù)據(jù)發(fā)展的重要性，表明該法并不僅僅將定位局限于數(shù)據(jù)活動(dòng)的絕對(duì)性安全，而是要謀求數(shù)據(jù)安全與發(fā)展的平衡關(guān)系。

第二，將促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展明確為法律原則。首先，《草案》在第一條立法目的中，就將“促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用”作為該法的立法目的之一。其次，在第二章“數(shù)據(jù)安全與發(fā)展”中，也開(kāi)章提出了數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的基本原則，“國(guó)家堅(jiān)持維護(hù)數(shù)據(jù)安全和促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用并重，以數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)數(shù)據(jù)安全，以數(shù)據(jù)安全保障數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。該條款將數(shù)據(jù)安全和促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用定位為“并重”，將促進(jìn)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用確立為一項(xiàng)重要的法律原則。雖然該條原則位于第二章而非總則部分，但是根據(jù)體系解釋，該條與第一章總則的第一條立法目的是可以結(jié)合理解的?；诖?，該條促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的原則應(yīng)當(dāng)被解讀為一項(xiàng)貫穿《草案》各項(xiàng)制度的基本原則。

第三，通過(guò)大量原則性規(guī)定倡導(dǎo)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用?！恫莅浮芬?guī)定了許多以促進(jìn)為導(dǎo)向的原則性條款，例如，在第一章“總則”第五條中提出“國(guó)家保護(hù)公民、組織與數(shù)據(jù)有關(guān)的權(quán)益，鼓勵(lì)數(shù)據(jù)依法合理有效利用，保障數(shù)據(jù)依法有序自由流動(dòng)，促進(jìn)以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增進(jìn)人民福祉”；第二章“數(shù)據(jù)安全與發(fā)展”第十五條規(guī)定“國(guó)家推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用技術(shù)和數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)”；第二章第十七條規(guī)定“國(guó)家建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度，規(guī)范數(shù)據(jù)交易行為，培育數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)”。從另一方面來(lái)看，《草案》對(duì)于數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)并不進(jìn)行絕對(duì)或極端的判定，更多強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)信息的收集、監(jiān)測(cè)與預(yù)警，對(duì)于在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)“數(shù)據(jù)活動(dòng)存在較大安全風(fēng)險(xiǎn)的”，有權(quán)采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，并未呈現(xiàn)出“唯恐風(fēng)險(xiǎn)”的立法姿態(tài)。因此，從正向和反向的對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，立法者更希望對(duì)數(shù)據(jù)安全保障和數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用之間形成一種制度博弈的新思考，以數(shù)據(jù)安全為基礎(chǔ)，同時(shí)以數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素促進(jìn)開(kāi)發(fā)利用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第四，為促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用提供具體的制度保障?！恫莅浮穱L試為鼓勵(lì)和促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用確立具體的制度以予以落實(shí)。例如，第九條規(guī)定了“政府、行業(yè)組織、企業(yè)、個(gè)人的協(xié)同治理”；第十三條規(guī)定了“實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”；第十七條規(guī)定了“培育數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)”；第十八條規(guī)定了“加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，支持技術(shù)推廣和商業(yè)創(chuàng)新，培育、發(fā)展相關(guān)產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)體系”；第三十九條規(guī)定了“推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放利用，提升運(yùn)用數(shù)據(jù)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力”等。

(二)數(shù)據(jù)安全立法法律激勵(lì)實(shí)現(xiàn)的約束因素

可以發(fā)現(xiàn)，《草案》在促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用方面著墨頗多，使《數(shù)據(jù)安全法》名為“安全法”，但是蒙上了一層實(shí)為“安全與促進(jìn)法”的色彩。這種力求全面兼顧的立法意圖由于兩者不可直接兼容，在立法條文的表述上，不得不多采用原則性、宣示性的泛化規(guī)定方式模糊處理。這種方式由于無(wú)法進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)到具體的配套規(guī)定，又明顯帶有搖擺不定的曖昧姿態(tài)?？梢哉f(shuō)，目前《草案》似乎仍然沒(méi)有解決“總體國(guó)家安全觀”視角下“安全與發(fā)展”這一命題，究其根本，其中存在著三個(gè)方面的約束因素。

第一，路徑依賴帶來(lái)的范式差異。從發(fā)展的歷時(shí)性角度考察，無(wú)論是《國(guó)家安全法》還是《網(wǎng)絡(luò)安全法》等以“安全”為導(dǎo)向的立法活動(dòng)，整體上都沿襲著“自上而下”的強(qiáng)制性制度變遷路徑，而與之相對(duì)的是，數(shù)據(jù)治理卻往往因循著私法治理的路徑。[3]事實(shí)上，促進(jìn)型立法的興起與限禁型立法的差異也從側(cè)面反映出立法范式之間的不同。促進(jìn)型立法是以“促進(jìn)”為立法理念，更加追求法律功能定位上的誘致性，引導(dǎo)、鼓勵(lì)、指導(dǎo)市場(chǎng)主體為或不為一定的行為，從而達(dá)到法律制度的期望。數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的定位是數(shù)據(jù)法治中嘗試促進(jìn)型立法的邏輯起點(diǎn)，其法律激勵(lì)需要從根源上激活數(shù)據(jù)市場(chǎng)本身的自我張力，通過(guò)“自下而上”的誘導(dǎo)性制度變遷路徑。因此，如果數(shù)據(jù)安全立法要在一個(gè)法律文本中同時(shí)呈現(xiàn)安全管理與發(fā)展促進(jìn)兩種不同的價(jià)值目標(biāo)，就需要從范式層面尋求制度的銜接與調(diào)和。

第二，法律價(jià)值目標(biāo)的不同質(zhì)性。《草案》在文本中試圖解答的“安全與發(fā)展”命題，本質(zhì)仍然是尋求不同質(zhì)法律價(jià)值目標(biāo)的博弈均衡。安全與發(fā)展是《草案》的兩大核心價(jià)值，對(duì)于安全價(jià)值的追求并不要求考慮成本與收益的影響因素，而是以達(dá)到降低風(fēng)險(xiǎn)、確保安全為唯一目標(biāo)；對(duì)于發(fā)展價(jià)值的追求則更多需要圍繞利益的均衡考量，特別是在市場(chǎng)化的語(yǔ)境中，利益才是激勵(lì)理性經(jīng)濟(jì)人的關(guān)鍵因素。出于這一層面的考慮，法律需要在必要情況下?tīng)奚徊糠职踩珒r(jià)值以滿足發(fā)展價(jià)值的要求。因此，不同質(zhì)法律價(jià)值目標(biāo)之間的沖突存在客觀性和必然性，這種矛盾是內(nèi)在的，并不能通過(guò)文本的簡(jiǎn)單宣示就實(shí)現(xiàn)兼容，還需要更加科學(xué)、精細(xì)和可行的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行落地實(shí)現(xiàn)。

第三，基礎(chǔ)制度體系的不確定性。法律價(jià)值的踐行始終要落實(shí)到具體的機(jī)構(gòu)和部門(mén)，因此，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置是任何法律規(guī)則的基礎(chǔ)性制度。從目前《草案》的安排來(lái)看，《草案》并未對(duì)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確的規(guī)定，在體系上仍然保留了“九龍治水”的框架，甚至在重要數(shù)據(jù)保護(hù)目錄的確定中將權(quán)力賦予“各地區(qū)、各部門(mén)”，實(shí)際上是在橫向多部門(mén)監(jiān)管的基礎(chǔ)上增加了縱向維度的監(jiān)管層級(jí)。分部門(mén)監(jiān)管的初衷在于充分挖掘各個(gè)具體監(jiān)管部門(mén)的專業(yè)性，促進(jìn)彼此之間的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。然而，分部門(mén)監(jiān)管也面臨著一定的約束因素，對(duì)于多部門(mén)的組織體系而言，組織有效性的一個(gè)重要影響因素就是部門(mén)之間的協(xié)調(diào)合作問(wèn)題。在數(shù)據(jù)安全監(jiān)管基礎(chǔ)制度體系尚不清晰的情況下，需要在部門(mén)之間、部門(mén)與地方之間協(xié)調(diào)和落實(shí)安全與發(fā)展兩種不同的法律價(jià)值，從客觀上而言，必然要面臨極高的難度。

綜合而言，《草案》對(duì)于數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用表現(xiàn)了高度的重視，雖然學(xué)界對(duì)于兩者的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是以安全為主、發(fā)展為輔，還是安全與發(fā)展協(xié)調(diào)均衡的立法取向，(1)部分學(xué)者從“安全與自由”的價(jià)值層面展開(kāi)探討，與安全與發(fā)展的價(jià)值二分實(shí)質(zhì)相同。仍然存在一定的爭(zhēng)議。[4]但是，這些問(wèn)題都需要回歸到一個(gè)根本性的問(wèn)題——“發(fā)展如何可能”，即如何在《數(shù)據(jù)安全法》中科學(xué)合理地呈現(xiàn)法律激勵(lì)制度。

二、現(xiàn)實(shí)與困境：法律激勵(lì)理論維度的制度評(píng)估

(一)法律激勵(lì)維度分析范式的引入

法律激勵(lì)理論認(rèn)為，激勵(lì)功能是法律的重要功能，社會(huì)秩序的維系不能僅依賴于法律的強(qiáng)制性，法治社會(huì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮規(guī)則的誘致能力。從“成本-收益”角度考慮，任何對(duì)法律強(qiáng)制能力的突破都是社會(huì)成本的浪費(fèi)，誘導(dǎo)而非強(qiáng)迫主體選擇社會(huì)希望的行為是激勵(lì)性法治的理想狀態(tài)。法律通過(guò)規(guī)則的設(shè)定鼓勵(lì)個(gè)體實(shí)施符合法律希冀的合法行為，滿足法律預(yù)定的要求和期望，最終實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)觀點(diǎn)所認(rèn)為的法律的獨(dú)特作用——強(qiáng)制性和確定性。但是從法律發(fā)展的歷史實(shí)踐來(lái)看，法律的制裁性功能逐漸式微，指導(dǎo)性和激勵(lì)性功能逐漸增強(qiáng)。[5]“成本-收益”是法律激勵(lì)理論的重要進(jìn)路，[6]從法學(xué)角度而言，法學(xué)中的權(quán)利與義務(wù)概念正如經(jīng)濟(jì)學(xué)中的收益與成本概念，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要法律對(duì)權(quán)利主體相關(guān)權(quán)益的正當(dāng)性予以確認(rèn)，通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力約束義務(wù)主體的履行。

數(shù)據(jù)法治必然需要兼顧數(shù)據(jù)紅利與數(shù)據(jù)安全。[7]立法擬達(dá)到的法律激勵(lì)效果，是指通過(guò)提倡主體的某種行為，鼓勵(lì)主體的某種活動(dòng)，同時(shí)借助獎(jiǎng)勵(lì)加以監(jiān)督和執(zhí)行。從這一角度來(lái)看，數(shù)據(jù)安全法在法律激勵(lì)維度可以因循促進(jìn)型立法的進(jìn)路，通過(guò)法定的鼓勵(lì)性手段促進(jìn)數(shù)據(jù)活動(dòng)和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。促進(jìn)型數(shù)據(jù)安全法相較于限禁型數(shù)據(jù)安全法，前者以鼓勵(lì)和促進(jìn)為規(guī)制目標(biāo)，后者以限制和禁止為主要手段。數(shù)據(jù)安全立法中促進(jìn)目標(biāo)的制度設(shè)計(jì)也需要引入“成本-收益”為模型的法律激勵(lì)維度的評(píng)估與分析，可以通過(guò)對(duì)《草案》的規(guī)定和制度進(jìn)行分解和結(jié)構(gòu)性分析，可以更加直觀、精準(zhǔn)和深入地審視和評(píng)價(jià)安全與發(fā)展價(jià)值目標(biāo)的兼容效果。

(二)《草案》法律激勵(lì)效果的評(píng)估與檢視

第一，激勵(lì)落腳點(diǎn)存在偏差。目前《草案》中最受關(guān)注的制度是數(shù)據(jù)分級(jí)分類管理制度，立法者希望通過(guò)區(qū)分管理尋求安全與發(fā)展的平衡。一方面為重要數(shù)據(jù)的安全保障奠定基礎(chǔ)，強(qiáng)化對(duì)于重要數(shù)據(jù)的管理；另一方面為其他數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)和利用留足空間，在此基礎(chǔ)上衍生數(shù)據(jù)交易等制度激勵(lì)市場(chǎng)發(fā)展。從這一角度而言，數(shù)據(jù)分級(jí)分類管理制度應(yīng)當(dāng)是最能體現(xiàn)立法者價(jià)值導(dǎo)向和智慧的基礎(chǔ)性制度。然而，基礎(chǔ)性制度不能僅依靠模糊的原則性規(guī)定“開(kāi)路”，還需要落腳于細(xì)化、全面的基本規(guī)則，包括具體規(guī)則原則、實(shí)施主體、實(shí)施機(jī)制以及相應(yīng)的法律責(zé)任，以形成扎實(shí)、成熟的全盤(pán)性制度。在數(shù)據(jù)分級(jí)分類管理制度中，最需要明確回答的問(wèn)題就是，能否形成科學(xué)可行、合理合法、完善周延的數(shù)據(jù)分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)，這應(yīng)當(dāng)是《草案》中發(fā)展促進(jìn)維度夯基架梁的著力點(diǎn)?！恫莅浮冯m然基本建立了普通數(shù)據(jù)、個(gè)人信息以及重要數(shù)據(jù)分類的基本標(biāo)準(zhǔn)，但是未進(jìn)行延伸細(xì)化；《草案》第十七條雖然提出建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度，但是相關(guān)規(guī)定同樣過(guò)于原則，沒(méi)有呈現(xiàn)出具體的制度內(nèi)容。

第二，激勵(lì)責(zé)任主體不清晰?！恫莅浮穼?duì)于激勵(lì)責(zé)任主體的用語(yǔ)，也在一定程度上表現(xiàn)出立法者希望通過(guò)泛化規(guī)定進(jìn)行模糊處理，為后續(xù)立法和配套規(guī)定留存空間的意圖?！恫莅浮穼?duì)于安全與發(fā)展命題相關(guān)具體制度的設(shè)計(jì)中，在數(shù)據(jù)安全管理責(zé)任方面設(shè)有明確的責(zé)任主體，而在數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的激勵(lì)機(jī)制中則通常以“國(guó)家”概念指代，也沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任體系，這樣可能會(huì)導(dǎo)致法律激勵(lì)從規(guī)則到落地時(shí)出現(xiàn)“懸浮”現(xiàn)象。行政部門(mén)無(wú)法擺脫理性經(jīng)濟(jì)人約束條件的影響，因此當(dāng)某項(xiàng)數(shù)據(jù)活動(dòng)缺乏相應(yīng)的明確規(guī)則時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得不在安全與發(fā)展之間進(jìn)行利益考量。此時(shí)，數(shù)據(jù)安全管理職責(zé)存在明確的責(zé)任主體及其責(zé)任要求，而數(shù)據(jù)發(fā)展方面缺乏相應(yīng)的責(zé)任要求，無(wú)論是出于法定的履責(zé)要求還是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的目的，當(dāng)法律制度沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的主管或牽頭部門(mén)時(shí)，數(shù)據(jù)發(fā)展促進(jìn)的價(jià)值取向顯然更易被舍棄。

第三，激勵(lì)內(nèi)容缺乏體系性。對(duì)于市場(chǎng)主體而言，法律激勵(lì)的實(shí)現(xiàn)需要考慮從兩個(gè)維度展開(kāi)，一是增加收益，二是降低成本，從而在同一部法律之內(nèi)、不同法律之間形成體系性的思考，使監(jiān)管工具與激勵(lì)工具之間達(dá)成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。例如，從合規(guī)成本上來(lái)看，《草案》中并沒(méi)有提出明確的數(shù)據(jù)安全管理體制，未確定統(tǒng)一的主管部門(mén)或監(jiān)督機(jī)構(gòu)，仍然延續(xù)“縱橫交錯(cuò)”的多部門(mén)、多地區(qū)“九龍治水”的管理體制。這種分部門(mén)監(jiān)管可能會(huì)使不同法律法規(guī)之間產(chǎn)生監(jiān)管沖突，進(jìn)一步增加企業(yè)在數(shù)據(jù)安全管理方面的合規(guī)成本。又如，為了加強(qiáng)數(shù)據(jù)跨境的安全管理，《草案》第三十三條規(guī)定，境外執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求調(diào)取存儲(chǔ)于中華人民共和國(guó)境內(nèi)數(shù)據(jù)的，有關(guān)組織、個(gè)人，應(yīng)該向有關(guān)主管機(jī)關(guān)報(bào)告，獲得批準(zhǔn)后方可提供。該條規(guī)定僅捕捉了“存儲(chǔ)于境內(nèi)”這一個(gè)連接點(diǎn)，可能在一定程度上忽略了跨國(guó)數(shù)據(jù)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的成本與風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于該類企業(yè)課以過(guò)重的、無(wú)差別的安全成本。

綜合而言，數(shù)據(jù)安全立法需要考慮我國(guó)特殊的社會(huì)發(fā)展情況、技術(shù)發(fā)展階段、法律文化傳統(tǒng)等因素，充分考量本國(guó)數(shù)據(jù)市場(chǎng)的體量、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的豐富程度、數(shù)據(jù)監(jiān)管制度的完善程度等基礎(chǔ)性條件。數(shù)據(jù)安全立法的重點(diǎn)聚焦于安全管理，對(duì)于開(kāi)發(fā)利用層面法律價(jià)值的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)安全管理制度的合理化、規(guī)范化、體系化，降低企業(yè)不合理的合規(guī)成本，優(yōu)化數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境等方式達(dá)到法律激勵(lì)的目的。目前《草案》擬通過(guò)大量原則性、宣示性的泛化規(guī)定達(dá)到促進(jìn)開(kāi)發(fā)利用的法律激勵(lì)目的，但在安全管理方面設(shè)置了一些不合理的規(guī)則障礙，反而模糊了立法重點(diǎn)，這在一定程度上產(chǎn)生了失焦現(xiàn)象。

三、去程與方向：《數(shù)據(jù)安全法(草案)》未來(lái)的規(guī)范進(jìn)路

數(shù)據(jù)安全立法是國(guó)家安全立法體系的重要組成部分，對(duì)于實(shí)現(xiàn)總體國(guó)家安全觀、維護(hù)國(guó)家主權(quán)和根本利益，具有重要的政治意義與現(xiàn)實(shí)意義。早在2014年，習(xí)近平總書(shū)記就在中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，網(wǎng)絡(luò)安全和信息化對(duì)一個(gè)國(guó)家很多領(lǐng)域都是牽一發(fā)而動(dòng)全身的。因此，數(shù)據(jù)安全本身就是新時(shí)代數(shù)據(jù)立法的核心內(nèi)容。然而隨著信息社會(huì)的發(fā)展，大數(shù)據(jù)時(shí)代語(yǔ)境中的數(shù)據(jù)活動(dòng)承載了發(fā)展層面的意義，平衡數(shù)據(jù)立法中的安全與發(fā)展成為新時(shí)代數(shù)據(jù)市場(chǎng)發(fā)展的客觀需要。立法者顯然希望在《數(shù)據(jù)安全法》中回應(yīng)這一制度需求，用相當(dāng)數(shù)量和篇幅的條款、原則、制度來(lái)強(qiáng)化這一立法目的，使這部法律名為“安全法”，實(shí)際承擔(dān)起“安全與促進(jìn)法”的雙重任務(wù)。然而從前文的分析可以發(fā)現(xiàn)，《草案》作為數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的基本法，對(duì)于法律激勵(lì)理念的呈現(xiàn)并沒(méi)有體現(xiàn)于條文之中，也沒(méi)體現(xiàn)在條文之間精細(xì)的銜接之上。事實(shí)上，數(shù)據(jù)安全立法中的法律激勵(lì)能否落地實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵并不在于通過(guò)反復(fù)強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)”“鼓勵(lì)”“激勵(lì)”等，而在于法律制度在權(quán)利上是否賦予合理、可期的收益，在義務(wù)上是否課以額外、過(guò)重的成本，通過(guò)科學(xué)立法降低制度成本、提高收益才應(yīng)是法律激勵(lì)的合理呈現(xiàn)。

(一)提高收益，激活數(shù)據(jù)市場(chǎng)的活力與張力

第一，厘清基本概念和基本權(quán)利，為市場(chǎng)主體建立可信預(yù)期。一方面，明確重要數(shù)據(jù)的概念，為數(shù)據(jù)分級(jí)分類管理以及相應(yīng)的數(shù)據(jù)交易制度提供基礎(chǔ)性規(guī)則。作為數(shù)據(jù)分級(jí)分類管理制度的核心概念，科學(xué)合理地界定“重要數(shù)據(jù)”才能為其他數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)和利用留足創(chuàng)新空間。《草案》全文有三個(gè)條款對(duì)“重要數(shù)據(jù)”作出規(guī)定，對(duì)“重要數(shù)據(jù)”的界定較為籠統(tǒng)，僅規(guī)定“國(guó)家根據(jù)數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要程度，以及一旦遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用，對(duì)國(guó)家安全、公共利益或者公民、組織合法權(quán)益造成的危害程度，對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)行分級(jí)分類保護(hù)”。未來(lái)數(shù)據(jù)安全立法可以參考《網(wǎng)絡(luò)安全法》對(duì)于關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)定方式，[8]通過(guò)列舉式立法或者專章進(jìn)一步明確哪類或者哪些數(shù)據(jù)是“重要數(shù)據(jù)”，釋明“重要數(shù)據(jù)”在什么意義或程度上屬于“重要”，并且融入場(chǎng)景式的認(rèn)定因素，以提高標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用的靈活性。另一方面，明確數(shù)據(jù)權(quán)利的正當(dāng)性。對(duì)于市場(chǎng)主體而言，產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不明晰會(huì)直接影響主體之間的利益關(guān)系，清晰的產(chǎn)權(quán)是提高收益、降低成本的首要因素。因此，企業(yè)在哪些數(shù)據(jù)之上可以享受哪些權(quán)利，這些權(quán)利的邊界范圍如何，都是直接影響數(shù)據(jù)企業(yè)可預(yù)期收益的重要變量。數(shù)據(jù)安全立法要通過(guò)政府、企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人形成不同層面和緯度的共治，不能僅僅依靠對(duì)企業(yè)課以治理義務(wù)并規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任的功能主義進(jìn)路。對(duì)于理性經(jīng)濟(jì)人而言，只有其對(duì)數(shù)據(jù)享有可預(yù)期的正當(dāng)權(quán)利時(shí)，才能真正激活其參與市場(chǎng)、創(chuàng)新發(fā)展、安全管理的內(nèi)在張力。

第二，細(xì)化發(fā)展促進(jìn)制度，將促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用落到實(shí)地。明確數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)責(zé)任主體，將激勵(lì)功能作為政府履責(zé)重要的法定考量因素，避免用泛化的“國(guó)家”概念進(jìn)行簡(jiǎn)單的原則性規(guī)定。同時(shí)，細(xì)化數(shù)據(jù)安全立法中蘊(yùn)含發(fā)展法律價(jià)值的配套制度，將規(guī)則落實(shí)到位，既要確保數(shù)據(jù)的安全管理，也要真正保障合理的數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)。對(duì)于重要數(shù)據(jù)嚴(yán)格落實(shí)安全管理責(zé)任，對(duì)于一般數(shù)據(jù)不宜為了全面捕捉數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)信息而直接課以法定的共享義務(wù)，可以考慮通過(guò)豐富的激勵(lì)工具鼓勵(lì)共享數(shù)據(jù)安全信息，以便在國(guó)家層面形成更大范圍的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)性評(píng)估。同時(shí)，增加對(duì)小微數(shù)據(jù)企業(yè)的幫扶，通過(guò)稅收減免、補(bǔ)貼補(bǔ)助、金融支持、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、稅收優(yōu)惠、基金支持、綠色通道、人才技術(shù)、項(xiàng)目用地、專項(xiàng)資金等方式，不斷優(yōu)化數(shù)據(jù)市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境和產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

第三，明確數(shù)據(jù)交易制度，用規(guī)范激活市場(chǎng)發(fā)展。數(shù)據(jù)交易是信息社會(huì)中數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于數(shù)據(jù)資產(chǎn)流動(dòng)、數(shù)據(jù)價(jià)值釋放、數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)都具有非常重要的作用?？梢哉f(shuō)，數(shù)據(jù)交易制度是數(shù)據(jù)立法中最能體現(xiàn)市場(chǎng)資源配置決定性因素的制度，也是根植于市場(chǎng)本身的激勵(lì)性制度。數(shù)據(jù)交易制度是發(fā)展促進(jìn)維度的制度體現(xiàn)，理想情況下呈現(xiàn)為與其他數(shù)據(jù)管理制度相銜接與協(xié)調(diào)，共同構(gòu)建數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的基本市場(chǎng)規(guī)則?！恫莅浮芬呀?jīng)在數(shù)據(jù)交易制度上邁出了第一步，未來(lái)可以在第十七條規(guī)定“國(guó)家建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度，規(guī)范數(shù)據(jù)交易行為，培育數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)”的基礎(chǔ)上，細(xì)化數(shù)據(jù)交易中主體、標(biāo)的、基本權(quán)利義務(wù)等基礎(chǔ)性規(guī)范，為過(guò)渡階段的數(shù)據(jù)交易活動(dòng)提供基本框架，避免市場(chǎng)主體出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的目的不敢從事數(shù)據(jù)交易活動(dòng)，而將具體規(guī)范留待時(shí)機(jī)和條件成熟時(shí)通過(guò)法律、法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行明確。

(二)降低成本，減少不合理的管理制度障礙

第一，明確監(jiān)管體制，降低合規(guī)成本。制度最重要的功能在于降低不確定性，目前數(shù)據(jù)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)“九龍治水”的局面為市場(chǎng)主體增加了許多不合理的合規(guī)成本。對(duì)此，未來(lái)數(shù)據(jù)安全立法需要盡可能明確數(shù)據(jù)安全監(jiān)管體制，明晰部門(mén)之間、部門(mén)與地方之間的管理權(quán)限和范圍，建立縱向垂直的管理體制可以成為更具效率的模式之選。與此同時(shí)，為了提高監(jiān)管的協(xié)調(diào)性，降低監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白的情況，可以加強(qiáng)國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)家網(wǎng)信辦在數(shù)據(jù)安全管理方面的統(tǒng)籌性，盡可能簡(jiǎn)約數(shù)據(jù)安全管理責(zé)任在縱向?qū)用娴膶蛹?jí)劃分，降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)難度。

第二，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，激活市場(chǎng)活力。數(shù)據(jù)活動(dòng)具有復(fù)雜性，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)所涉及的市場(chǎng)類型也具有多樣性，需要形成多層次的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度?！恫莅浮返谑鶙l提出鼓勵(lì)促進(jìn)發(fā)展數(shù)據(jù)安全檢測(cè)、認(rèn)證市場(chǎng)，一方面需要考慮目前該類市場(chǎng)已經(jīng)出現(xiàn)數(shù)據(jù)作假、誤導(dǎo)輿情等亂象，需要通過(guò)設(shè)立市場(chǎng)準(zhǔn)入條件進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范，避免劣幣驅(qū)逐良幣，反而形成負(fù)激勵(lì)。另一方面，對(duì)于可以市場(chǎng)化的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步降低門(mén)檻，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，允許政府部門(mén)之外的社會(huì)主體參與數(shù)據(jù)安全檢測(cè)、認(rèn)證市場(chǎng)，促進(jìn)數(shù)據(jù)安全檢測(cè)評(píng)估、認(rèn)證等社會(huì)化服務(wù)的發(fā)展。

第三，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)外視角，優(yōu)化國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)成本。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的管理是國(guó)際通行的立法模式，許多國(guó)家和地區(qū)都對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)采取了不同程度和形式的規(guī)制。[9]事實(shí)上，我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》已經(jīng)在這方面有所規(guī)范和嘗試，比較好地做到了消費(fèi)者利益、產(chǎn)業(yè)利益和國(guó)家安全利益的平衡。[10]未來(lái)《數(shù)據(jù)安全法》在立法中不但要考慮法律在境內(nèi)產(chǎn)生的影響，還需要將其放在國(guó)際視野中進(jìn)行審視，通過(guò)不斷細(xì)化、科學(xué)化和合理化分類管理制度，盡可能避免或降低對(duì)跨國(guó)企業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中帶來(lái)的制度障礙。例如，對(duì)于《草案》第三十三條境外執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求調(diào)取境內(nèi)存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的報(bào)告批準(zhǔn)程序，通過(guò)增加“存儲(chǔ)在中國(guó)境內(nèi)”以外的其他要件具化該項(xiàng)規(guī)定的適用范圍，盡可能限縮該條規(guī)定可能影響跨國(guó)數(shù)據(jù)企業(yè)的范圍。與之相似的，對(duì)于涉外企業(yè)的信息共享、監(jiān)測(cè)預(yù)警等義務(wù)，都應(yīng)當(dāng)盡可能細(xì)化和明確適用范圍、條件和程序，降低涉外數(shù)據(jù)企業(yè)在國(guó)際業(yè)務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)成本。

法律激勵(lì)需要在科學(xué)立法的引導(dǎo)下進(jìn)行，充分考量具體制度所承載的利益均衡條件，而不能機(jī)械、簡(jiǎn)單地塑造成一種僅有表象意義上的景觀。可以說(shuō)，《數(shù)據(jù)安全法》在未來(lái)立法中需要解決的并非是“籮筐”中有幾根“大棒”、幾根“胡蘿卜”的數(shù)量問(wèn)題，而是應(yīng)當(dāng)考慮如何設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的監(jiān)管“大棒”，將剩下的“籮筐”空間留給市場(chǎng)，讓市場(chǎng)提供合適的配給，給出需要的答案。數(shù)據(jù)安全立法要在未來(lái)真正實(shí)現(xiàn)安全與發(fā)展的價(jià)值融合，還需要不斷探索、砥礪前行。