共享經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)制的理念變革

薛志遠(yuǎn)

(中國(guó)政法大學(xué) 互聯(lián)網(wǎng)與法律規(guī)制研究中心，北京，100088)

共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的迅速發(fā)展已然打破了依托于包括交通運(yùn)輸業(yè)、房主租賃業(yè)、飲食業(yè)在內(nèi)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)構(gòu)筑而成的法律規(guī)范體系的原有平衡。過(guò)時(shí)的規(guī)制體系一方面將導(dǎo)致新業(yè)態(tài)陷入舊有規(guī)制體系的窠臼中難以自拔；另一方面，亦將損害市場(chǎng)主體的創(chuàng)新熱情，無(wú)益于激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)新活力、營(yíng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益等規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了更好地迎接共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)對(duì)傳統(tǒng)規(guī)制體系帶來(lái)的挑戰(zhàn)，抓住危機(jī)中蘊(yùn)藏的機(jī)遇，國(guó)家法律制度與監(jiān)管體系層面應(yīng)有更多實(shí)質(zhì)性變化，“在審慎監(jiān)管的原則下，改革現(xiàn)行以政府為中心的規(guī)制體系，創(chuàng)新監(jiān)管方式，重構(gòu)監(jiān)管體系?！盵1]

一、轉(zhuǎn)變行政法規(guī)制理念的四個(gè)基本問(wèn)題

規(guī)制者的理念能否適應(yīng)正在變化著和已經(jīng)變化了的實(shí)際，進(jìn)而在理念更新的基礎(chǔ)上，針對(duì)共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的特點(diǎn)，提升規(guī)制品格，對(duì)于共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)能否與時(shí)俱進(jìn)、健康發(fā)展有著重要的意義。墨守成規(guī)，固守傳統(tǒng)規(guī)制路徑，表面看來(lái)是在堅(jiān)持依法行政的基本原則，嚴(yán)格依法執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)范。但實(shí)際上也可能因僵化套用舊有規(guī)范而對(duì)新業(yè)態(tài)的發(fā)展造成制度性障礙，限縮乃至窒息相關(guān)市場(chǎng)的創(chuàng)新空間。規(guī)制者對(duì)共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)進(jìn)行規(guī)范，不是為了管理而管理，而是為了通過(guò)對(duì)新業(yè)態(tài)的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)保障消費(fèi)者的合法權(quán)益、促進(jìn)新業(yè)態(tài)的健康發(fā)展以及維護(hù)相關(guān)市場(chǎng)秩序等目的。規(guī)制方案的設(shè)計(jì)若無(wú)法契合新業(yè)態(tài)的內(nèi)在特征與發(fā)展規(guī)律，將導(dǎo)致規(guī)制效果驟降，甚至事倍功半、適得其反。在行政法規(guī)制理念的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，尤其應(yīng)注意增強(qiáng)協(xié)同治理的意識(shí)與能力，更加重視技術(shù)治理能力的提升。

(一)規(guī)制理念的變革應(yīng)立足于共享經(jīng)濟(jì)的特征

面對(duì)共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，規(guī)制者應(yīng)當(dāng)主動(dòng)求變，以因應(yīng)新業(yè)態(tài)不同于傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的相關(guān)特征，及時(shí)更新規(guī)制理念。在理念更新的基礎(chǔ)上，合理選用與適時(shí)創(chuàng)新規(guī)制方式與規(guī)制工具，進(jìn)而為新業(yè)態(tài)的發(fā)展提供良性運(yùn)行的制度保障。以網(wǎng)約車(chē)新業(yè)態(tài)的行政法規(guī)制為例，規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)避免簡(jiǎn)單套用在規(guī)制傳統(tǒng)巡游車(chē)時(shí)所慣用的特許經(jīng)營(yíng)許可準(zhǔn)入制度。盡管不論是網(wǎng)約車(chē)還是巡游車(chē)，在核心功能上均能夠?yàn)橄M(fèi)者的出行提供便利，但是二者的特點(diǎn)及市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)理念卻有很大的不同。傳統(tǒng)的巡游車(chē)業(yè)，出租車(chē)公司更多地是通過(guò)限制出租車(chē)牌照的發(fā)放來(lái)進(jìn)行區(qū)域性壟斷經(jīng)營(yíng)，并通過(guò)向司機(jī)收取份子錢(qián)等方式實(shí)現(xiàn)盈利。而網(wǎng)約車(chē)業(yè)，其基本的運(yùn)營(yíng)理念是通過(guò)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)強(qiáng)大的信息聚合能力，整合閑置的私家車(chē)資源與駕駛員資源，通過(guò)媒合交易的方式，為消費(fèi)者的出行提供精準(zhǔn)定位的、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的接送服務(wù)。網(wǎng)約車(chē)業(yè)的一個(gè)顯著的特點(diǎn)在于能夠有效媒合司乘雙方的交易需求，提高私家車(chē)資源的利用率，降低座位空置率，更好地解決消費(fèi)者過(guò)去出行所時(shí)常面臨的打車(chē)難、打車(chē)貴等問(wèn)題。網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)企業(yè)為了吸引更多的消費(fèi)者和私家車(chē)接入平臺(tái)，實(shí)質(zhì)上是具有內(nèi)生動(dòng)力來(lái)提升其服務(wù)品質(zhì)及運(yùn)營(yíng)安全程度的。但一些城市出臺(tái)的網(wǎng)約車(chē)新政通過(guò)設(shè)定嚴(yán)苛的準(zhǔn)入條件來(lái)限制網(wǎng)約車(chē)數(shù)量及市場(chǎng)規(guī)模的方式，這違背了共享經(jīng)濟(jì)最大限度地提升閑置資源利用率的本質(zhì)特征，同時(shí)也不利于新業(yè)態(tài)形成規(guī)模效應(yīng)。

傳統(tǒng)的規(guī)制理念尤其注重對(duì)事前準(zhǔn)入的規(guī)制，而相對(duì)忽視過(guò)程型規(guī)制的重要性。規(guī)制者往往認(rèn)為只要管好入口，就不怕市場(chǎng)主體“亂來(lái)”，就能夠游刃有余地對(duì)相關(guān)業(yè)態(tài)進(jìn)行管理。的確，規(guī)制者通過(guò)提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻、嚴(yán)格限定相關(guān)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的行政許可范圍等方式，能夠收到實(shí)實(shí)在在的管理“成效”——將市場(chǎng)規(guī)模、市場(chǎng)活動(dòng)嚴(yán)格限制在規(guī)制者為之劃定的“一畝三分地”內(nèi)。但，這種規(guī)制理念指導(dǎo)下的“重事前許可”的規(guī)制方式，也可能導(dǎo)致嚴(yán)重的負(fù)面效果——市場(chǎng)被政府“一管就死”。網(wǎng)約車(chē)新政實(shí)施以來(lái)的實(shí)踐已再次驗(yàn)證了這一點(diǎn)。受網(wǎng)約車(chē)新政影響，符合準(zhǔn)入條件的駕駛員和私家車(chē)數(shù)量驟減，網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)供給量下降、消費(fèi)者打車(chē)體驗(yàn)受到影響。車(chē)輛規(guī)模削減一定程度上導(dǎo)致市場(chǎng)網(wǎng)約車(chē)供不應(yīng)求，車(chē)價(jià)上漲、打車(chē)難、打車(chē)貴、黑車(chē)增多等問(wèn)題卷土重來(lái)。

(二)規(guī)制理念應(yīng)從單向度管理向多主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)向

規(guī)制機(jī)構(gòu)之所以應(yīng)注重與共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)企業(yè)等主體開(kāi)展合作治理，一方面，與社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜多元的情況下，規(guī)制機(jī)構(gòu)信息獲取及人力、技術(shù)等資源的優(yōu)勢(shì)逐漸喪失有關(guān)；另一方面，也與規(guī)制機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)的決策模式過(guò)于僵化，難以適應(yīng)具體狀況的需要，導(dǎo)致行政成本過(guò)高有關(guān)。[2]我國(guó)的共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)雖尚處于起步階段，但發(fā)展迅猛，勢(shì)頭強(qiáng)勁，極大地沖擊了既有的規(guī)制理論體系與規(guī)制實(shí)踐格局。行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)時(shí)，亟待引入合作規(guī)制等方式為其規(guī)制決策的科學(xué)性、合理性與有效性提供保障。共享經(jīng)濟(jì)依托平臺(tái)企業(yè)的發(fā)展模式，打破了傳統(tǒng)的公私二元對(duì)立的簡(jiǎn)單理論預(yù)設(shè)。實(shí)踐中大量的行政規(guī)制事項(xiàng)實(shí)質(zhì)上是由共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)企業(yè)這一私主體行使，而事項(xiàng)本身如事前準(zhǔn)入條件的審查等卻又具有傳統(tǒng)的“公”屬性。公私界線的模糊，還表現(xiàn)在政府這一傳統(tǒng)意義上的公共產(chǎn)品(如立法、執(zhí)法、爭(zhēng)議解決等相關(guān)制度)的供給者開(kāi)始“力不從心”，面對(duì)海量的供給者與需求者，不得不轉(zhuǎn)而依賴(lài)共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)企業(yè)來(lái)提供部分“公共產(chǎn)品”，以建造并維護(hù)共享經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。這就從實(shí)踐層面反推出傳統(tǒng)行政法理論、原則、主體、行為、救濟(jì)等制度面臨著有待調(diào)整與變革的壓力。

從單向度管理向多元主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)型，要求規(guī)制者從理念上明確，共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的行政法規(guī)范，從制定到實(shí)施與執(zhí)行，均不能單純倚靠政府一方來(lái)完成。強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理，正是看到了除政府之外的其他治理主體(尤其是共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái))在規(guī)范共享經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所扮演的重要角色。當(dāng)今社會(huì)，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迭代更新，正在重塑整個(gè)世界的面貌和國(guó)家治理的理念。新時(shí)代呼喚的是全社會(huì)主體的協(xié)同共治，而非政府“一枝獨(dú)秀”。在全球由行政管理向公共治理轉(zhuǎn)型的大背景下，新的社會(huì)治理的責(zé)任配置方案與制約機(jī)制中，私人主體承擔(dān)公法責(zé)任的趨勢(shì)正在不斷發(fā)展。[3]以網(wǎng)約車(chē)為例，目前學(xué)界與實(shí)務(wù)界基本上已形成了“政府管平臺(tái)，平臺(tái)管車(chē)和人”的規(guī)制網(wǎng)約車(chē)業(yè)的策略共識(shí)。更多地將監(jiān)管職責(zé)下放給網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)，已成為規(guī)制新業(yè)態(tài)的重要方式。這既是政府轉(zhuǎn)變規(guī)制理念與創(chuàng)新規(guī)制方式的表現(xiàn)形式，同時(shí)也意味著傳統(tǒng)行政法學(xué)理論上所著力構(gòu)建的“公私對(duì)立”的高權(quán)行政正在逐步向新行政法學(xué)所著力倡導(dǎo)的“公私協(xié)力”轉(zhuǎn)型。

(三)規(guī)制理念應(yīng)從注重依法律治理向法律與技術(shù)并重式治理轉(zhuǎn)向

政府及其規(guī)制機(jī)構(gòu)過(guò)去對(duì)于傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的規(guī)制，往往更加注重事前的準(zhǔn)入許可及事后的處罰懲戒式的依法律治理。如今，面對(duì)依托于各類(lèi)迭代更新頻仍的新技術(shù)發(fā)展起來(lái)的共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，若要對(duì)之進(jìn)行科學(xué)、有效的規(guī)制，則必須轉(zhuǎn)變規(guī)制理念，從注重單一的依法律治理向“法律與技術(shù)”并重式治理轉(zhuǎn)向。新技術(shù)的應(yīng)用，一方面極大地提高了共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)媒合供求雙方需求的效率，對(duì)于保障交易安全、簡(jiǎn)化交易流程等均具有重要的功效；但另一方面，新技術(shù)的應(yīng)用也在一定程度上增加了政府部門(mén)對(duì)具體交易行為的規(guī)制難度。共享經(jīng)濟(jì)模式下的交易行為往往更加難以被追蹤。為了更好地保障接入平臺(tái)的服務(wù)供應(yīng)者與消費(fèi)者的合法權(quán)益，規(guī)制機(jī)構(gòu)同樣需要提升運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等高新技術(shù)的理念與能力，依靠共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)的協(xié)助，通過(guò)數(shù)據(jù)與信息共享等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)交易行為更好的規(guī)制。

在轉(zhuǎn)變規(guī)制理念，由法律治理向技術(shù)與法律治理并重轉(zhuǎn)向的過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)注意在規(guī)制決策中應(yīng)恪守決策民主程序，通過(guò)體制機(jī)制設(shè)計(jì)，保障規(guī)制決策的科學(xué)性與民主性。以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定為例，在規(guī)制決策中應(yīng)注意防范以下情形：政府未能成為公共利益的代表，反而因規(guī)制俘獲等原因而選擇代表產(chǎn)業(yè)界之利益；企業(yè)作為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際受用者與信息來(lái)源，可能會(huì)著力于通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的壟斷以取得市場(chǎng)上的優(yōu)勢(shì)地位；專(zhuān)家或許無(wú)法就技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題提供正確的答案，專(zhuān)家間的分歧可能也難以達(dá)成共識(shí)；消費(fèi)者因發(fā)聲渠道受限，其真實(shí)訴求往往難以在標(biāo)準(zhǔn)制訂過(guò)程中被代表與加總，其對(duì)于專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題可能也存在理解偏差。[4]

(四)規(guī)制理念應(yīng)從過(guò)度注重事前許可向過(guò)程型規(guī)制轉(zhuǎn)向

面對(duì)共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，規(guī)制者在規(guī)制工具的選擇上，應(yīng)注意避免過(guò)于依賴(lài)于事前準(zhǔn)入許可。改革開(kāi)放后，我國(guó)雖然從“大包大攬”“統(tǒng)管一切”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但這一轉(zhuǎn)變尚處于不斷探索的初級(jí)階段。規(guī)制者不論從理念上還是從實(shí)踐上，更習(xí)慣也更擅長(zhǎng)的是自上而下的高壓“管制”，而非上下良性互動(dòng)的合作治理。對(duì)于規(guī)制者來(lái)說(shuō)，嚴(yán)格事前準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，可以有效地控制共享經(jīng)濟(jì)的業(yè)態(tài)規(guī)模，特別是從業(yè)者的人數(shù)，以方便管理。但是由于政府與市場(chǎng)的關(guān)系始終未能有一個(gè)清晰明確的厘定，政府“看得見(jiàn)的手”常常伸的比較長(zhǎng)，而市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”又常常被政府不當(dāng)干預(yù)與限制，二者始終不能建立一種良性互動(dòng)。

若仍舊采取重事前準(zhǔn)入，輕事中監(jiān)管的規(guī)制方式，一方面將可能因許可標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的不科學(xué)而導(dǎo)致一抓就死(標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán))、一放就亂(標(biāo)準(zhǔn)過(guò)寬) 、一亂就收、一收就死的惡性循環(huán)；另一方面還可能為規(guī)制者在許可審批環(huán)節(jié)(包括事后處罰環(huán)節(jié))“尋租創(chuàng)收”提供腐敗空間。更為重要的是，過(guò)于注重事前許可這種規(guī)制范式，與共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)表現(xiàn)出的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特征相悖離，往往難以有效地發(fā)揮共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)企業(yè)自身在資質(zhì)審核等方面的優(yōu)勢(shì)作用。為更好地規(guī)制共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，政府應(yīng)對(duì)規(guī)制重心進(jìn)行重新調(diào)整與設(shè)定，從事前準(zhǔn)入向事中監(jiān)管轉(zhuǎn)移。放寬事前準(zhǔn)入許可，在入口端更多交由市場(chǎng)來(lái)發(fā)揮資源配置的決定性作用。同類(lèi)業(yè)態(tài)相關(guān)從業(yè)者的競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)主要交由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身的動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制去調(diào)節(jié)，政府不宜提前介入。

二、政府、市場(chǎng)與社會(huì)的協(xié)力

共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)已有的閑置資源進(jìn)行激活、利用，“使用而非占有”將逐漸成為一種新的消費(fèi)邏輯。政府及其規(guī)制機(jī)構(gòu)在面對(duì)平臺(tái)企業(yè)式運(yùn)營(yíng)這樣一個(gè)不同于傳統(tǒng)工廠式、公司式運(yùn)營(yíng)管理的新商業(yè)模式時(shí)，必須要及時(shí)適應(yīng)新業(yè)態(tài)的新特點(diǎn)，盡快轉(zhuǎn)變規(guī)制理念，合理選用、優(yōu)化配置乃至創(chuàng)新規(guī)制工具。在轉(zhuǎn)變理念的過(guò)程中，除應(yīng)高度重視前所論及的四個(gè)基本問(wèn)題之外，還應(yīng)重新調(diào)整關(guān)于政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間關(guān)系的認(rèn)知。

(一)在法治框架內(nèi)科學(xué)厘清政府、市場(chǎng)及社會(huì)的邊界

數(shù)字時(shí)代，從移動(dòng)互聯(lián)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈到物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)，均從根本上改變了傳統(tǒng)的信息數(shù)據(jù)收集和處理模式。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)與共享經(jīng)濟(jì)的快速崛起，各類(lèi)新業(yè)態(tài)的持續(xù)發(fā)展，使得當(dāng)今社會(huì)愈發(fā)表現(xiàn)出企業(yè)規(guī)模越來(lái)越大，計(jì)劃能力愈發(fā)變強(qiáng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，企業(yè)繁榮的壽命越來(lái)越短等新趨勢(shì)。[5]技術(shù)與市場(chǎng)的結(jié)合將最大限度地實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。在法治框架內(nèi)科學(xué)厘清政府、市場(chǎng)及社會(huì)的邊界，應(yīng)注意以下幾個(gè)基本問(wèn)題。

一是，政府與社會(huì)，尤其是社會(huì)上有代表性的共享經(jīng)濟(jì)大型平臺(tái)企業(yè)，均應(yīng)提升自身的知法、守法、用法、護(hù)法的法治意識(shí)與能力。尊重現(xiàn)有法律規(guī)范、尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律以及共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基本準(zhǔn)則。

二是，政府的“規(guī)制之手”究竟應(yīng)該伸到哪里，在何時(shí)何地以何種力度“出手”，政府的外部規(guī)制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律、各類(lèi)社會(huì)組織及共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)企業(yè)的自我規(guī)制的界線該如何厘定等問(wèn)題亟待通過(guò)科學(xué)合理的權(quán)力(利)界分方法予以回答。為了實(shí)現(xiàn)科學(xué)限權(quán)的目標(biāo)，應(yīng)以“壯士斷腕”之勇氣，加大力度推行“放管服”改革(簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù))，從政府自身著力，做好權(quán)力的“瘦身”和“減法”，厘定行政權(quán)力的行使邊界?！胺o(wú)授權(quán)不可為”和“法定職責(zé)必須為”應(yīng)成為政府及其規(guī)制機(jī)構(gòu)工作的“鐵律”。在這個(gè)前提之下，應(yīng)及時(shí)地、有針對(duì)性地對(duì)不符合市場(chǎng)發(fā)展、不能適應(yīng)業(yè)態(tài)需求的政策法律規(guī)范進(jìn)行立改廢釋等工作，進(jìn)一步完善相關(guān)配套政策法規(guī)。

三是，在政府、市場(chǎng)及社會(huì)的權(quán)力(利)邊界厘定問(wèn)題上，關(guān)鍵是如何處理好三者在共享經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)制體系中的關(guān)系與定位。政府與市場(chǎng)邊界不清、關(guān)系模糊的原因和表現(xiàn)形式主要包括政府過(guò)度壓制市場(chǎng)、政府失靈、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育不健全、市場(chǎng)微觀主體素質(zhì)不高等。[6]而政府與社會(huì)的邊界不清則與政府權(quán)力過(guò)大、管的過(guò)寬、擠壓社會(huì)主體特別是行業(yè)組織等的活動(dòng)空間、國(guó)內(nèi)社會(huì)組織的發(fā)展先天不足且后天畸形相關(guān)。由于政府的簡(jiǎn)政放權(quán)改革觸碰了多重復(fù)雜的利益關(guān)系，必然會(huì)遭致一部分既得利益集團(tuán)及其成員的反抗。這也使得科學(xué)厘定政府權(quán)力，準(zhǔn)確劃定其與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界難度加大。政府應(yīng)帶頭通過(guò)強(qiáng)有力的制度性安排，推進(jìn)改革向縱深方向發(fā)展，確保政府、市場(chǎng)、社會(huì)能夠各安其位、各得其所、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)力?！胺矊偈袌?chǎng)能解決的，政府要簡(jiǎn)政放權(quán)、松綁支持，不要干預(yù)；凡屬市場(chǎng)不能有效解決的，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)補(bǔ)位，該管的要堅(jiān)決管、管到位、管出水平，避免出問(wèn)題?！盵7]同時(shí)，政府還應(yīng)注意，為社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)企業(yè)的自我規(guī)制留足空間，避免不當(dāng)干預(yù)社會(huì)力量作用的有效發(fā)揮。

四是，應(yīng)注意政府、市場(chǎng)及社會(huì)邊界的確定要“動(dòng)靜結(jié)合”，避免對(duì)已有邊界的僵化固守。在法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的當(dāng)下，法治化要求重大改革應(yīng)于法有據(jù)，改革的成果應(yīng)以法律法規(guī)等文本的形式予以確認(rèn)。這背后所反映出的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的“動(dòng)態(tài)”與法治所自有的“靜態(tài)”間存在著的博弈與張力。為降低規(guī)制決策錯(cuò)誤所造成的損害程度，政府、市場(chǎng)及社會(huì)的邊界劃分應(yīng)注重容錯(cuò)機(jī)制的提前設(shè)定，在法治之“靜”與改革之“動(dòng)”之間尋求衡平。以法治思維與法治方式確保改革依法推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)及社會(huì)邊界的法治化。此外，還應(yīng)注意對(duì)激勵(lì)性規(guī)制、實(shí)驗(yàn)性規(guī)制、公私合作式規(guī)制等方式的綜合運(yùn)用。

(二)限制行政許可設(shè)定權(quán)

在共享經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)制全過(guò)程中，市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的規(guī)制是一個(gè)重要問(wèn)題。而市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)否由政府來(lái)進(jìn)行設(shè)置以及設(shè)置的科學(xué)合理與否等問(wèn)題的實(shí)質(zhì)則在于：在行政許可問(wèn)題上，如何劃清政府與市場(chǎng)二者間的邊界?！缎姓S可法》制定于2003年，實(shí)施于2004年，期間未曾修訂過(guò)。該法在行政許可問(wèn)題上，對(duì)如何劃清政府與市場(chǎng)二者間的邊界，提供了法律依據(jù)，對(duì)行政許可制度的發(fā)展功不可沒(méi)。隨著“放管服”改革，尤其是行政審批制度改革的深入推進(jìn)，該法因法律的滯后性、立法技術(shù)的限制等原因，逐漸落后于正在變革的實(shí)踐。行政許可的前置條件過(guò)多，錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致許可制度改革難、許可數(shù)量削減難、許可種類(lèi)過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題仍舊存在。

從根源上講，行政許可是政府對(duì)一般禁止性事項(xiàng)的官方解禁。是否需要為共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的市場(chǎng)準(zhǔn)入設(shè)定許可，標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、事項(xiàng)的劃分如何保證科學(xué)性等問(wèn)題，應(yīng)更多地交給市場(chǎng)。在規(guī)范網(wǎng)約車(chē)等共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)時(shí)，政府應(yīng)注意嚴(yán)格依法行使權(quán)力，嚴(yán)禁違法創(chuàng)設(shè)許可類(lèi)型、增設(shè)許可條件。在充分尊重市場(chǎng)自身運(yùn)行規(guī)律、共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)發(fā)展自有特點(diǎn)的前提下，加緊修繕《行政許可法》，完善行政許可各項(xiàng)法律制度，以保障改革在法治框架內(nèi)推行，實(shí)現(xiàn)行政審批領(lǐng)域的重大改革于法有據(jù)。[8]具體而言，可從以下幾個(gè)方面來(lái)明確政府與市場(chǎng)的權(quán)力邊界，完善行政許可制度。一是，針對(duì)實(shí)踐中大量非許可審批事項(xiàng)泛濫成災(zāi)，游離于法律之外的問(wèn)題，重新界定行政許可之范圍，將非行政許可審批事項(xiàng)全部納入《行政許可法》中進(jìn)行規(guī)范。二是，細(xì)化“可以不設(shè)許可的事項(xiàng)范圍”。《行政許可法》第13條目前為可不設(shè)許可的事項(xiàng)所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)且抽象，建議具體化相關(guān)內(nèi)容，使之最大限度地規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)定新的許可審批事項(xiàng)的權(quán)限范圍。三是，在《行政許可法》中增加公眾參與的規(guī)定。對(duì)于沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)而設(shè)定的許可，應(yīng)賦予公眾申請(qǐng)行政復(fù)議與提起行政訴訟的權(quán)利。四是，應(yīng)明確規(guī)章以下規(guī)范性文件設(shè)定的行政許可一律無(wú)效，不得執(zhí)行。五是，考慮到“412 號(hào)令”所存在的法律缺陷，為避免其成為行政機(jī)關(guān)規(guī)避法律的手段，將之徹底廢除。[9]

(三)科學(xué)配置共享經(jīng)濟(jì)治理權(quán)

“治理”(governance)即“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程”。[10]共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的發(fā)展與逐步成熟，既離不開(kāi)共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)企業(yè)強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力、平臺(tái)治理能力、交易協(xié)調(diào)與安全保障能力，亦離不開(kāi)規(guī)制機(jī)構(gòu)為防止市場(chǎng)失靈、維護(hù)公共利益而打造的配套規(guī)制與治理體系。對(duì)于傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的規(guī)制，規(guī)制機(jī)構(gòu)往往習(xí)慣于“大權(quán)獨(dú)攬”，充當(dāng)管理權(quán)力的執(zhí)掌者、業(yè)態(tài)監(jiān)管的懲戒者、業(yè)態(tài)安全的守夜人。然而隨著共享經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興業(yè)態(tài)的興起，如今若再固守傳統(tǒng)的單向度的“高權(quán)”管制模式，已難以及時(shí)因應(yīng)新業(yè)態(tài)對(duì)規(guī)制理念與規(guī)制工具革新的新需求。政府應(yīng)逐步學(xué)習(xí)如何“簡(jiǎn)政放權(quán)”、如何與被規(guī)制者協(xié)同治理，共同行使共享經(jīng)濟(jì)治理權(quán)，最大限度地優(yōu)化規(guī)制治理權(quán)，而非固守高權(quán)行政思維，拒絕與市場(chǎng)主體及社會(huì)其他力量合作治理。

因在規(guī)制共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)時(shí)所秉持“鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容審慎”的監(jiān)管原則，我國(guó)在世界范圍內(nèi)成為較為開(kāi)放地“擁抱”共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的國(guó)度。這從我國(guó)出臺(tái)的系列規(guī)范共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的政策文件中亦能看出。例如《關(guān)于促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性意見(jiàn)》即明確指出， “創(chuàng)新監(jiān)管模式，推進(jìn)協(xié)同治理”。在國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人就該文件答記者問(wèn)時(shí)亦強(qiáng)調(diào)：推動(dòng)管理創(chuàng)新是保障共享經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的關(guān)鍵，應(yīng)積極探索構(gòu)建涵蓋各級(jí)政府、平臺(tái)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、資源提供者及消費(fèi)者在內(nèi)的多方合作治理體系，實(shí)現(xiàn)共享共治。[11]

科學(xué)配置共享經(jīng)濟(jì)治理權(quán)同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。作為規(guī)制共享經(jīng)濟(jì)的思路之一，盤(pán)活閑置于社會(huì)的各種治理資源具有重要的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。不同主體對(duì)于促進(jìn)共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)均有著不同的功效與作用。政府及其規(guī)制機(jī)構(gòu)由于擁有強(qiáng)大的行政資源，可以通過(guò)開(kāi)展實(shí)踐調(diào)研、賦權(quán)地方先行先試等方式來(lái)探索規(guī)制共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的良方。而共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)企業(yè)自身由于處于平臺(tái)治理的“一線”，為了更好地發(fā)展自己，增加市場(chǎng)份額、提高經(jīng)濟(jì)效益等商業(yè)利益，同樣有內(nèi)生動(dòng)力來(lái)管理好、治理好平臺(tái)生態(tài)。作為消費(fèi)者的普通民眾，對(duì)于各類(lèi)平臺(tái)的體驗(yàn)、感知與評(píng)價(jià)，既有助于促進(jìn)平臺(tái)企業(yè)提升服務(wù)質(zhì)量，又能夠?yàn)橐?guī)制機(jī)構(gòu)提供立法參考與執(zhí)法線索。此外，各行各業(yè)的從業(yè)者、專(zhuān)家學(xué)者、行業(yè)協(xié)會(huì)等均具有貢獻(xiàn)治理智識(shí)，參與協(xié)同治理的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)與積極作用。最大限度地調(diào)動(dòng)上述主體參與協(xié)同治理的積極性、暢通其參與渠道，無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)科學(xué)配置共享經(jīng)濟(jì)治理權(quán)的基礎(chǔ)與關(guān)鍵一環(huán)。

三、余論：面向未來(lái)的共享經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)制研究

共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展對(duì)于盤(pán)活社會(huì)閑置資源，提升資源利用率，降低生活成本，增加就業(yè)崗位，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義和作用。由于共享出行、共享住宿、共享餐飲等共享經(jīng)濟(jì)細(xì)分領(lǐng)域整體上尚處于發(fā)展的初期，對(duì)于究竟應(yīng)采用何種規(guī)制路徑，選用何種規(guī)制工具對(duì)之加以規(guī)范和引導(dǎo)，各國(guó)仍在不斷探索與實(shí)驗(yàn)階段。對(duì)于這樣一個(gè)借助于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)迅速興起的新業(yè)態(tài)，應(yīng)進(jìn)行跨學(xué)科研究，僅依靠傳統(tǒng)的行政法理論知識(shí)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，至少還需要扎實(shí)的規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)以及行政管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科的知識(shí)作支撐。筆者通過(guò)從行政法學(xué)的角度對(duì)共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的規(guī)制問(wèn)題進(jìn)行審視和分析，初步得出如下研究結(jié)論。

一是，國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，要求政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間應(yīng)形成一套暢通高效的信息數(shù)據(jù)交互共享系統(tǒng)。為減少規(guī)制者、從業(yè)者、消費(fèi)者等不同主體之間存在的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，提升治理能力與治理效率，促進(jìn)交易流程簡(jiǎn)化、交易成本降低，為更好地應(yīng)對(duì)共享經(jīng)濟(jì)各細(xì)分業(yè)態(tài)對(duì)業(yè)已存在的傳統(tǒng)規(guī)制體系提出的挑戰(zhàn)，政府及其規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)以“鼓勵(lì)創(chuàng)新，包容審慎”的態(tài)度迎難而上，實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)危為機(jī)”，積極與共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)及其他主體開(kāi)展合作式規(guī)制，建構(gòu)系統(tǒng)完備的共享經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)制治理體系，提升治理能力。

二是，政府及其規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)加快轉(zhuǎn)變規(guī)制理念，逐步轉(zhuǎn)移規(guī)制重心，注重公私合作規(guī)制。政府規(guī)制理念應(yīng)從單向度管理向多元主體合作共治轉(zhuǎn)型，以充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公眾、專(zhuān)家、媒體、平臺(tái)企業(yè)及行業(yè)協(xié)會(huì)等不同主體的制度功效；規(guī)制重心應(yīng)從過(guò)度倚重事前準(zhǔn)入許可向更加注重事中檢查監(jiān)督等過(guò)程型規(guī)制轉(zhuǎn)移。同時(shí)為提高規(guī)制效能，減少規(guī)制成本，應(yīng)重視“政府管平臺(tái)，平臺(tái)管接入其上的供求方”的分層規(guī)制模式。

三是，政府及其規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)注意提升運(yùn)用信息規(guī)制(信息披露、留存、共享等)、信用規(guī)制(違法事實(shí)公布、不良行為記錄名單制度等)、激勵(lì)性規(guī)制、實(shí)驗(yàn)性規(guī)制等新型規(guī)制工具的意識(shí)與能力。政府內(nèi)部應(yīng)通過(guò)機(jī)構(gòu)改革、職能調(diào)整等方式，進(jìn)一步優(yōu)化行政權(quán)力配置體系，相對(duì)集中行政權(quán)。政府外部可通過(guò)與共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)簽訂合作協(xié)議等方式加緊構(gòu)建信息信用共享平臺(tái)，并充分發(fā)揮共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)的自我規(guī)制作用。

四是，共享經(jīng)濟(jì)各細(xì)分業(yè)態(tài)具有各自的特征，政府及其規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)樹(shù)立分類(lèi)規(guī)制的理念，提升規(guī)制方案與規(guī)制工具的針對(duì)性和實(shí)效性。例如，共享交通領(lǐng)域，規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)逐步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮平臺(tái)企業(yè)在信息審核與動(dòng)態(tài)調(diào)控運(yùn)力等方面的優(yōu)勢(shì)，避免僵化套用數(shù)量管制等傳統(tǒng)手段規(guī)制網(wǎng)約車(chē)等新業(yè)態(tài)。共享住宿領(lǐng)域，規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)注意通過(guò)強(qiáng)制共享房東登記信息等方式，加強(qiáng)與平臺(tái)企業(yè)的合作，共同抵制與懲處職業(yè)出租商等破壞共享住宿生態(tài)平衡的違法者。共享餐飲領(lǐng)域，規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)適度減輕對(duì)私廚共享平臺(tái)設(shè)置的過(guò)重的信息審核與食品安全監(jiān)管義務(wù)及責(zé)任，設(shè)置符合家庭廚房特點(diǎn)的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，切勿“一刀切”地對(duì)相關(guān)業(yè)態(tài)關(guān)停了之。

五是，在對(duì)共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)進(jìn)行規(guī)制時(shí)，除注重合理選用并為各類(lèi)規(guī)制工具的適用預(yù)留一定的彈性空間外，還應(yīng)注意通過(guò)政府引導(dǎo)、企業(yè)互動(dòng)等方式，緩解乃至消弭共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)從業(yè)者間的思維隔閡與利益沖突?？梢詮囊韵聨追矫嬷郑菏紫龋没ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)盤(pán)活傳統(tǒng)業(yè)態(tài)閑置的資源，通過(guò)將閑置資源與潛在的需求者對(duì)接于共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)之上的方式，提高資源利用率，提升企業(yè)盈利能力。其次，傳統(tǒng)業(yè)態(tài)企業(yè)管理層可通過(guò)資金參股等方式投資有發(fā)展?jié)摿Φ墓蚕斫?jīng)濟(jì)企業(yè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合作共贏。最后，傳統(tǒng)業(yè)態(tài)與共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)還可以通過(guò)其他方式(如傳統(tǒng)出租企業(yè)與約車(chē)軟件平臺(tái)、傳統(tǒng)餐飲企業(yè)與現(xiàn)代共享物流企業(yè))開(kāi)展業(yè)務(wù)合作。