監(jiān)察工作信息公開的雙重屬性及其法治路徑

許 柯

(西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院，重慶 401120)

《中華人民共和國監(jiān)察法》的頒布施行標(biāo)志著集中統(tǒng)一、權(quán)威高效[1]155的監(jiān)察體制改革進(jìn)入監(jiān)察法治建設(shè)新階段。在傳統(tǒng)的反腐領(lǐng)域，信息公開主要由《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》中的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)信息公開、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察工作信息公開、《最高人民檢察院關(guān)于實行職務(wù)犯罪偵查工作八項公開的規(guī)定》和《最高人民法院關(guān)于司法公開的六項規(guī)定》規(guī)定的信息公開等構(gòu)成，呈現(xiàn)出各反腐主體各自為戰(zhàn)的局面。在監(jiān)察體制改革的背景下，傳統(tǒng)行政監(jiān)察體制下的信息公開統(tǒng)一為監(jiān)察工作信息公開，監(jiān)察委員會同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，反腐領(lǐng)域的信息公開體系由此形成紀(jì)檢工作信息與監(jiān)察工作信息共存的局面。然而由于本著宜粗不宜細(xì)的立法指導(dǎo)思想，監(jiān)察法是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律[1]156，未能對監(jiān)察工作信息公開進(jìn)行體系化設(shè)計。同時，關(guān)于監(jiān)察工作信息公開的理論研究不多，只有少量研究成果散見于學(xué)者們對監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督路徑的闡釋之中。有學(xué)者在對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督進(jìn)行路徑設(shè)計時探討了監(jiān)察工作信息公開[2]；有學(xué)者在研究監(jiān)察體制的配套權(quán)利建構(gòu)時對監(jiān)察工作信息公開進(jìn)行了探討[3]；有學(xué)者在設(shè)計外部監(jiān)督制約時提出建立重大案件通報制度，適時公開相關(guān)信息[4]。目前雖然也有對監(jiān)察工作信息公開進(jìn)行專門討論的研究成果問世，但數(shù)量不多，如有學(xué)者分析了監(jiān)察信息公開的范圍以及立法案例[5]，還有學(xué)者專門論述了監(jiān)察信息公開的正當(dāng)程序及救濟(jì)機(jī)制[6]。相關(guān)探討對監(jiān)察工作信息公開的論述不夠深入和全面，沒有觸及公開主體、內(nèi)容、方式、監(jiān)督等具體事項，無法完整解答相關(guān)問題。因此，如何將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，以監(jiān)察工作信息公開為突破口，激活民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，完善對監(jiān)督者的再監(jiān)督體系，儼然已經(jīng)成為監(jiān)察體制改革由“賦權(quán)”過渡到“限權(quán)”階段不可回避的話題。

一、如何擺脫“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的制度困境

一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗[7]。監(jiān)察體制改革樹立了監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)，隨著實踐的發(fā)展和理論探索的進(jìn)步，如何對監(jiān)察委員會以及監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行再監(jiān)督是實現(xiàn)這一目標(biāo)無法回避的話題。長期以來，囿于行政監(jiān)察體制下監(jiān)察權(quán)能的分散行使，無法形成監(jiān)督合力，同體監(jiān)督也飽受詬病。基于此，監(jiān)察體制改革實現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效行使，實現(xiàn)了向異體監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，但監(jiān)察委員會工作人員也屬于行使公權(quán)力的公職人員，對這部分公職人員的監(jiān)督仍屬于同體監(jiān)督。同體監(jiān)督的癥結(jié)在于多種權(quán)力合為一體，唯有權(quán)力分解才能實現(xiàn)制衡，唯有權(quán)力制衡才能實現(xiàn)有效監(jiān)督和制約[8]。縱觀憲法和監(jiān)察法的制度設(shè)計，給出的方案有三種：一是基于人民代表大會的根本政治制度而實行的人大監(jiān)督；二是以監(jiān)察工作信息公開為核心的民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督；三是監(jiān)察委員會對自身的監(jiān)督。

總體來看，憲法和監(jiān)察法的制度設(shè)計導(dǎo)致對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督剛性不足而柔性有余。根據(jù)監(jiān)察法，人大監(jiān)督的方式有聽取和審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查、提出詢問或者質(zhì)詢等。然而自監(jiān)察法2018年通過以后，近三年的時間里全國人大只聽取了一次國家監(jiān)察委員會的工作報告，人大監(jiān)督由于監(jiān)督手段有限而無法充分發(fā)揮其監(jiān)督效能。在監(jiān)察體制改革探索期，圍繞“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”等問題所形成的觀點(diǎn)是：統(tǒng)一由監(jiān)察委員會對其內(nèi)部公職人員進(jìn)行監(jiān)督[9]。但這樣做不符合監(jiān)察法治的改革要求。因此，除了內(nèi)部監(jiān)督，我們還需要從外部監(jiān)督與制約機(jī)制的完善等方面來建構(gòu)對監(jiān)督權(quán)進(jìn)行再監(jiān)督的制度體系，推動以監(jiān)察工作信息公開為核心的民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督落地。同時，監(jiān)察工作信息公開也是對憲法關(guān)于公民管理國家事務(wù)的權(quán)利、批評權(quán)、建議權(quán)和申訴、控告、檢舉權(quán)的貫徹落實。

由此可見，監(jiān)察工作信息公開無論是依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定還是從法理上分析，都有力地表明其是對監(jiān)督權(quán)進(jìn)行再監(jiān)督的重要方式，但關(guān)鍵在于如何在法治軌道上推動監(jiān)察工作信息公開有效運(yùn)行，以保證監(jiān)督的實效性。主要涉及以下問題：對監(jiān)察工作信息公開應(yīng)采用何種立法模式？如何確定監(jiān)察工作信息公開的主體、范圍、程序？如何對監(jiān)察工作信息公開進(jìn)行監(jiān)督、評價？如何平衡公民權(quán)利與監(jiān)察權(quán)力之間的張力以保障公民在受到監(jiān)察機(jī)關(guān)有關(guān)信息公開職權(quán)行為的侵犯時可以采取有效的救濟(jì)方法？有鑒于此，筆者以監(jiān)察工作信息公開的雙重屬性為導(dǎo)引，試圖探索其有效運(yùn)行的法治路徑，從而達(dá)到以權(quán)利制約權(quán)力的異體監(jiān)督效果，完善對監(jiān)督權(quán)進(jìn)行再監(jiān)督的制度框架。

二、監(jiān)察工作信息公開的雙重屬性

監(jiān)察工作信息公開首先要置于具體的情景之中去考量，不得脫離中國的政治土壤。國家監(jiān)察體制改革之所以是事關(guān)全局的重大政治體制改革，其原因就在于通過監(jiān)察委員會實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的貫通，從而加強(qiáng)黨對反腐工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。因此，監(jiān)察工作信息公開是對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的有效方式，是實現(xiàn)反腐全覆蓋的重要途徑，即政治屬性必然是其重要屬性。

沒有公開則無所謂正義[10]。監(jiān)察工作信息公開并不是無源之水、無本之木，它是黨在監(jiān)察體制改革背景下作出的重大決策，是對政務(wù)公開、黨務(wù)公開的一脈相承和發(fā)展。公開透明一方面落實了社會公眾對于監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的知情權(quán)，另一方面也在一定程度上對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行約束，對其工作的規(guī)范化、法治化提出了更高的要求。通過信息公開，公民可以充分了解監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作動態(tài)，通過行使批評、建議等權(quán)利，加強(qiáng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。因此，信息公開的本質(zhì)決定了監(jiān)察工作信息公開天然具有監(jiān)督功能，是公民的法定權(quán)利，并且在構(gòu)建立體化的法治監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中起著關(guān)鍵作用。

(一)政治屬性：基于功能定位、制度載體及監(jiān)察規(guī)范的分析

關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，《人民日報》發(fā)表文章明確指出監(jiān)察委員會實質(zhì)上是政治機(jī)關(guān)[11]，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》也刊文明確監(jiān)察委員會作為政治機(jī)關(guān)從事的是政治活動，執(zhí)行的是政治任務(wù)[12]。但在中國特色社會主義制度背景下，所有國家機(jī)構(gòu)都接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，都是廣義上的政治機(jī)關(guān)。因此有學(xué)者指出，政治機(jī)關(guān)不能體現(xiàn)出監(jiān)察機(jī)關(guān)的質(zhì)的特點(diǎn)[13]。

縱觀監(jiān)察體制改革的背景和目標(biāo)，其政治屬性多源于改革者的制度建構(gòu)意圖及監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊性，體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.從功能定位來看，監(jiān)察工作信息公開是實現(xiàn)強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督這一目標(biāo)的重要途徑，是全面從嚴(yán)治黨背景下完善黨和國家自我監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，是對信息公開工作的有力探索。一方面，監(jiān)察工作信息公開可以進(jìn)一步推動監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職能公開化、透明化，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督；另一方面，通過健全和完善監(jiān)察工作信息公開制度，建立權(quán)力運(yùn)行的反饋機(jī)制，聽取民眾的批評、建議，可以使監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作不再神秘化，從而發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)。

2.從制度載體看，紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公塑造了監(jiān)察工作信息公開的政治屬性，監(jiān)察體制改革必須體現(xiàn)和堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立成為加強(qiáng)和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要抓手，這也是監(jiān)察機(jī)關(guān)在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)方面區(qū)別于其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)鍵。一方面，各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)要按照黨務(wù)公開的相關(guān)要求，以規(guī)定的程序和方式公開相關(guān)內(nèi)容，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督；另一方面，各級監(jiān)察委員會要按照監(jiān)察法的相關(guān)規(guī)定，公開監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職權(quán)的相關(guān)信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，強(qiáng)化國家監(jiān)察。由此，以合署辦公為載體，監(jiān)察委員會事實上履行著黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察兩項職能，通過監(jiān)察委員會貫通黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察，紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)在更大程度上和更大范圍內(nèi)向國家監(jiān)察權(quán)延伸。這種由紀(jì)檢工作信息公開和監(jiān)察工作信息公開共存的制度設(shè)計，是對傳統(tǒng)行政監(jiān)察體制下監(jiān)察工作信息公開的重要改革。將以往分散的信息公開統(tǒng)合為黨領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)一的監(jiān)察工作信息公開，其更深層次的意蘊(yùn)是打破以往各主體單一信息公開的局限，轉(zhuǎn)變?yōu)樵邳h的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)紀(jì)檢信息公開和監(jiān)察信息公開的共存，以契合監(jiān)察體制改革集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的預(yù)期目標(biāo)，既實現(xiàn)反腐領(lǐng)域信息資源的歸口統(tǒng)一，又強(qiáng)化了監(jiān)察工作信息公開的政治屬性。

3.從監(jiān)察規(guī)范看，監(jiān)察工作信息公開呈現(xiàn)出黨規(guī)與國法共治的規(guī)制格局。在以往的行政監(jiān)察體制下，各主體分散行使反腐領(lǐng)域的信息公開職能。由于監(jiān)察法未能對監(jiān)察工作信息公開進(jìn)行體系化設(shè)計，合署辦公使得紀(jì)檢信息和監(jiān)察信息有時融為一體，很難細(xì)分，監(jiān)察機(jī)關(guān)不得不頻繁求助于蘊(yùn)含政治屬性的黨規(guī)黨法來為監(jiān)察權(quán)的順利運(yùn)行輸送規(guī)則[14]。誠然，在監(jiān)察法對監(jiān)察工作信息公開規(guī)制不足的現(xiàn)實情況下，可以參照紀(jì)檢工作信息公開相關(guān)規(guī)定為監(jiān)察工作信息公開提供依據(jù)。但這也會使具有強(qiáng)烈政治屬性的黨務(wù)公開延伸到監(jiān)察工作信息公開領(lǐng)域，在公開范圍與公開程序等方面趨同，難以充分體現(xiàn)監(jiān)察工作信息公開的自身特點(diǎn)與法治優(yōu)勢。

(二)法律屬性：基于公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的探討

有學(xué)者從法理角度提出，信息是一種權(quán)利形態(tài)[15]。公共信息一般特指公權(quán)力運(yùn)行中以一定方式記錄和保存的信息，公共信息權(quán)可以分為信息所有權(quán)和信息使用權(quán)。在我國，公共信息屬于公共物品，是被當(dāng)作公共資源共享共用的，所以公共信息所有權(quán)屬于全體人民，而公權(quán)力機(jī)構(gòu)只是基于權(quán)力被委托者的身份擔(dān)當(dāng)管理員。同理，監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于公權(quán)力機(jī)關(guān)，其所產(chǎn)生的監(jiān)察工作信息也屬于公共資源。因此，立法者和權(quán)力行使者應(yīng)當(dāng)最大限度地保持監(jiān)察工作信息的公開透明。

與權(quán)利相對應(yīng)的是義務(wù)，公權(quán)力機(jī)關(guān)有義務(wù)將其持有或者保管的信息在不影響公共利益的前提下以一定方式公之于眾，使人民知悉其權(quán)力運(yùn)作的過程與結(jié)果，以便監(jiān)督公權(quán)力的運(yùn)作，這也正是實現(xiàn)公民知情權(quán)的關(guān)鍵。公民的知情權(quán)是一種復(fù)合型的權(quán)利，從權(quán)利的應(yīng)然狀態(tài)看，公民有權(quán)獲取各種公共信息，國家機(jī)關(guān)、社會組織不得阻礙。從權(quán)利的實然狀態(tài)看，公民單純享有信息的了解權(quán)不足以監(jiān)督公權(quán)力機(jī)關(guān)，只有享有批評、建議、檢舉等權(quán)利，才能有效監(jiān)督公權(quán)力機(jī)關(guān)。從這種意義上說，知情權(quán)是批評、建議、檢舉權(quán)的基礎(chǔ)，而批評、建議、檢舉權(quán)又是知情權(quán)的保障。同時知情權(quán)還是一種請求權(quán)，即公民有權(quán)請求公權(quán)力機(jī)關(guān)公開相關(guān)信息。知情權(quán)的復(fù)合性決定了其具有法律保障的基礎(chǔ)和必要。憲法賦予人民管理國家事務(wù)以及批評、建議、申訴、控告和檢舉的權(quán)利，監(jiān)察工作屬于國家事務(wù)，監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于國家機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)中的公職人員也屬于國家工作人員，公民行使申訴、控告或者檢舉權(quán)利的前提是知情，否則就沒有發(fā)言權(quán)。因此，落實監(jiān)察工作信息公開制度，確保公民知情權(quán)的實現(xiàn)，也是憲法精神的體現(xiàn)。

(三)雙重屬性：關(guān)于監(jiān)察工作信息公開性質(zhì)分析的結(jié)論

基于以上論述可以得出這樣一個結(jié)論：監(jiān)察工作信息公開是公民知情權(quán)在監(jiān)察領(lǐng)域的保障，是當(dāng)代監(jiān)察法治發(fā)展的一個基本品格、基本趨向和基本原則，也是防治腐敗的一項重要舉措。因此，監(jiān)察工作信息公開天然具有法律屬性?？偠灾?，以強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督為目標(biāo)，以紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公為載體，以黨紀(jì)法規(guī)規(guī)制為行使依據(jù)，以公民知情權(quán)的保障為法理內(nèi)核的監(jiān)察工作信息公開兼具政治屬性(監(jiān)察常態(tài)化)與法律屬性(監(jiān)察全覆蓋)，實際上打造了權(quán)力監(jiān)督的閉環(huán)，是以“權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”對“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的有效回應(yīng)。但是政治屬性具有巨大的彈性和張力，具有不確定性與模糊性。在監(jiān)察工作信息公開的建立、完善過程中，要防止政治屬性同化法律屬性，甚至以政治屬性替代法律屬性，造成其角色錯位、功能喪失。而平衡監(jiān)察工作信息公開的政治屬性與法律屬性的唯一路徑便是監(jiān)察法治化，這也是監(jiān)察體制改革進(jìn)入深水區(qū)后突破瓶頸的不二法門。

三、監(jiān)察工作信息公開的規(guī)制路徑

監(jiān)察工作信息公開的政治屬性內(nèi)涵豐富，可以推動監(jiān)察工作信息公開有效實施，加強(qiáng)黨對監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾的有效參與。如何在監(jiān)察工作信息公開的政治屬性吸納法律屬性的趨勢下保持其法律屬性的獨(dú)立性和實效性，是必須回應(yīng)的現(xiàn)實難題，而其中最基本的便是立法權(quán)的保障。因此，必須在監(jiān)察法治原則的指引下進(jìn)行規(guī)制，這就需要明確其邏輯起點(diǎn)和規(guī)制路徑。

(一)邏輯起點(diǎn)：反腐的民主化與法治化

隨著民主與法治的發(fā)展，秘密主義和權(quán)威政治已不再是監(jiān)察機(jī)關(guān)保持權(quán)威高效的利器，反而會影響其監(jiān)察實效和社會評價。相反，監(jiān)察工作的可視化與公眾的參與可以實實在在地提升監(jiān)察機(jī)關(guān)的公信力。目前，我國以集中統(tǒng)一、權(quán)威高效為建構(gòu)目標(biāo)的監(jiān)察體制進(jìn)入改革的深水區(qū)和制度完善的新階段，而民主化反腐為監(jiān)察體制改革提供了價值引領(lǐng)，法治化反腐建構(gòu)了監(jiān)察體制改革的憲制秩序。在此基礎(chǔ)上，可以明確監(jiān)察工作信息公開的運(yùn)行邏輯是：基于民主反腐的要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)時，對權(quán)力運(yùn)作過程中的各種信息在不侵犯公共利益的前提下最大程度地公開，保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)?；诜ㄖ畏锤囊?，要將監(jiān)察工作信息公開進(jìn)行制度化設(shè)計、法治化規(guī)制，保障公民有效、有序行使對監(jiān)察機(jī)關(guān)的批評、建議、檢舉等權(quán)利，充分發(fā)揮民主反腐和法治反腐的效能優(yōu)勢。因此，反腐的民主化與法治化是監(jiān)察工作信息公開的邏輯起點(diǎn)，其主要目的是使常態(tài)化的監(jiān)察工作信息公開充分發(fā)揮制度效能，其中既內(nèi)在地包含民主的價值基礎(chǔ)，也具有法治的規(guī)則意蘊(yùn)。

(二)何以規(guī)制：黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共治下的三種路徑選擇

在進(jìn)行監(jiān)察權(quán)屬性的探討時，有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察權(quán)屬于一種執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)與國家機(jī)構(gòu)的國家治理權(quán)相混合的產(chǎn)物[16]?；诖?，要認(rèn)識到單一的國家法律或者黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)制監(jiān)察機(jī)關(guān)方面的不足，在監(jiān)察體制改革過程中要深刻認(rèn)識到二者同時規(guī)制監(jiān)察權(quán)的重要性。在實踐中也不乏二者合二為一的例證。如在政務(wù)處分法正式出臺以前，由中央紀(jì)委和國家監(jiān)委發(fā)布的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》對公職人員的政務(wù)處分進(jìn)行規(guī)定，其實便已符合黨內(nèi)法規(guī)的形成要件[17]。同時，隨著監(jiān)察委員會獲得了監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，由此可以清晰得出對監(jiān)察工作信息公開進(jìn)行規(guī)制的三種路徑。

第一種路徑是由中央紀(jì)委和國家監(jiān)委聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)制。黨內(nèi)法規(guī)也是中國特色法治體系的重要組成部分[18]，執(zhí)政黨權(quán)力和國家權(quán)力具有目標(biāo)上的一致性，由于監(jiān)察立法進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實踐探索，各項監(jiān)察制度的順利運(yùn)行不得不頻繁求助于政治屬性強(qiáng)的黨內(nèi)法規(guī)或者黨內(nèi)其他規(guī)范性文件。基于實踐和理論的雙重分析，由中央紀(jì)委和國家監(jiān)委聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)對監(jiān)察工作信息公開予以規(guī)制便成為可能。

第二種路徑是由全國人民代表大會或其常務(wù)委員會制定法律予以規(guī)制。全國人民代表大會是我國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使國家立法權(quán)，有權(quán)制定和修改國家法律。鑒于監(jiān)察工作信息公開在完善再監(jiān)督體系中的重要地位，由全國人民代表大會或其常務(wù)委員會制定監(jiān)察工作信息公開相關(guān)法規(guī)便成為可能。

第三種路徑是由國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)予以規(guī)制。隨著監(jiān)察委員會獲得監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，由此派生出了獨(dú)屬于監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，豐富了以人大立法為核心的立法架構(gòu)，并極大地擴(kuò)充了監(jiān)察權(quán)的內(nèi)涵，不再局限于監(jiān)督性執(zhí)行權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)榧婢弑O(jiān)督性立法權(quán)的復(fù)合型權(quán)力。據(jù)此，國家監(jiān)察委員會既可以依據(jù)上位法的明確授權(quán)進(jìn)行執(zhí)行性立法，也可以在上位法沒有明確規(guī)定的前提下，對法律制度進(jìn)行細(xì)化，由國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察工作信息公開的相關(guān)條例便成為可能。

概言之，對監(jiān)察工作信息公開進(jìn)行規(guī)制可以在這三種路徑中進(jìn)行比較和權(quán)衡。筆者認(rèn)為，國家監(jiān)察委員會屬于國家機(jī)關(guān)，合署辦公后的國家監(jiān)察委員會行使的國家監(jiān)察權(quán)在本質(zhì)上屬于國家權(quán)力，其行使規(guī)范應(yīng)當(dāng)由國家法律來提供，不宜由政治屬性強(qiáng)烈的黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范其組織、程序等行使規(guī)則。同時，根據(jù)黨務(wù)、政務(wù)、司法等領(lǐng)域公開法治化的一般進(jìn)程及“摸著石頭過河”的改革方法論，先由國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察工作信息公開的相關(guān)條例等監(jiān)察法規(guī)較為適宜。

四、監(jiān)察工作信息公開的路徑完善

監(jiān)察工作信息公開的路徑完善應(yīng)回應(yīng)監(jiān)察法治化的要求。鑒于各級監(jiān)察委員會在行使監(jiān)察工作信息公開職權(quán)時面臨主體、范圍及程序等方面的缺失，后續(xù)改革應(yīng)當(dāng)在法治主義立場下細(xì)化監(jiān)察工作信息公開的各項規(guī)定。

(一)監(jiān)察工作信息公開的主體

依據(jù)監(jiān)察法，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行監(jiān)察工作信息公開的法定職責(zé)，是該項職權(quán)的法定行使機(jī)關(guān)。在監(jiān)察體制改革遵循法治主義進(jìn)路的前提下，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)需要法律的明確授權(quán)。在監(jiān)察體制改革采取合署辦公的模式下，帶來的效應(yīng)便是合署后的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察兩項職能[19]，由此反腐領(lǐng)域的信息公開形成了紀(jì)檢信息公開與監(jiān)察信息公開并存的局面。但由于二者行使主體的高度混同，如何區(qū)分和平衡紀(jì)檢工作信息公開和監(jiān)察工作信息公開成為需要考慮的問題。

(二)監(jiān)察工作信息公開的范圍

立法本身就是利益衡量的結(jié)果，在信息公開領(lǐng)域立法的核心問題是公開的范圍，公開的范圍實質(zhì)上是權(quán)衡各種社會關(guān)系的體現(xiàn)。隨著民主與法治的發(fā)展，信息公開的范圍呈越來越擴(kuò)大的趨勢，監(jiān)察工作信息公開作為黨務(wù)公開、政務(wù)公開的制度延伸，體現(xiàn)了我們黨將權(quán)力置于陽光之下主動接受監(jiān)督的自覺與自信。

法律原則具有概括性、穩(wěn)定性、特殊的不可違反性等特征[20]。監(jiān)察工作信息公開無論采取何種立法模式，首先需要確定原則。一方面，在原則之上可以形成系統(tǒng)的具體規(guī)范；另一方面，原則可以彌補(bǔ)具體規(guī)則之不足?？v觀域外立法實踐，公共信息公開的首要之義即除基于公共利益或個人利益角度的考慮可免予公開的信息以外，其他信息應(yīng)無任何條件與理由地及時公開，即實行以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則[21]。監(jiān)察權(quán)作為一種國家權(quán)力，監(jiān)察工作信息亦屬于公共信息范疇，監(jiān)察工作信息公開應(yīng)遵守這一基本原則，這也符合《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)的“堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”[22]的要求。政務(wù)公開、司法公開都需要遵循這一原則進(jìn)行制度設(shè)計，關(guān)鍵是如何深刻理解這一原則的基本內(nèi)涵并貫徹于制度設(shè)計和實際運(yùn)作之中。需要注意的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)相比行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，其所行使的監(jiān)察權(quán)涉密內(nèi)容較多，行使過程具有一定程度的隱蔽性和政治性，社會敏感度較高。因此，對于涉及個人隱私、商業(yè)秘密、國家秘密的事項應(yīng)當(dāng)予以明確，便于監(jiān)察機(jī)關(guān)識別，這也是落實監(jiān)察法保密條款的要求。同時，對于例外事項之外的常規(guī)事項應(yīng)當(dāng)一律公開，真正使公開成為常態(tài)。監(jiān)察機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)公開而沒有公開的失職行為承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，相關(guān)人員對此也可以進(jìn)行監(jiān)督及救濟(jì)。至于監(jiān)察工作信息公開的具體范圍，應(yīng)當(dāng)吸收黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開的成功經(jīng)驗，依據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)，采取肯定列舉加豁免詳列的方式予以明確。根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)整合了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察權(quán)、檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)和預(yù)防腐敗職權(quán)，依法行使監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職權(quán)，依據(jù)職權(quán)職責(zé)建立權(quán)力清單，可以將信息分為監(jiān)督類信息、調(diào)查類信息和處置類信息三類。在此基礎(chǔ)上，監(jiān)察工作信息公開可以分為向社會不特定對象公開及向特定對象公開兩類，監(jiān)督類信息和處置類信息面向全社會公開，而調(diào)查類信息主要是面向不特定對象即監(jiān)察對象及其近親屬、舉報人等公開。

監(jiān)察工作信息公開作為對黨務(wù)公開、行政公開、司法公開的繼承和延伸，無論是觀念的革新、理論的進(jìn)步抑或是制度的建構(gòu)，都需要較長時間的積累與沉淀。在監(jiān)察體制改革的制度試錯階段，監(jiān)察工作信息公開的范圍應(yīng)當(dāng)采取有限目標(biāo)下的制度設(shè)計。隨著改革的逐步完善，監(jiān)察機(jī)關(guān)的各項職權(quán)也逐步明晰和確定，監(jiān)察工作信息公開范圍也必將更加科學(xué)和明確。

(三)監(jiān)察工作信息公開的程序

監(jiān)察機(jī)關(guān)由于科層化架構(gòu)及高度的保密要求，容易產(chǎn)生“內(nèi)部人”對“外部人”監(jiān)督的排斥，從而滋生對監(jiān)察工作信息的壟斷和對公民知情權(quán)的漠視。因此，建立科學(xué)合理的監(jiān)察工作信息公開程序是保障該制度落到實處的關(guān)鍵。在進(jìn)行監(jiān)察工作信息公開的程序設(shè)計時，要積極推進(jìn)內(nèi)部程序和外部程序的構(gòu)建，前者包括信息的制作、審批、公布、備案等一系列程序，后者包括依申請公開程序、信息發(fā)布與信息反饋的接收和銜接程序等。

1.建立監(jiān)察工作信息公開的內(nèi)部程序。內(nèi)部程序應(yīng)當(dāng)遵循制作、審批、公布、備案的四級管理程序：一是要遵循辦事留痕原則，信息誰辦理誰留底，公權(quán)力的每一次行使都要留下印記，以方便信息公開接受監(jiān)督；二是信息具有時效性，要由監(jiān)察機(jī)關(guān)專門人員對信息隨時審批，而不是定期審批，避免審批久拖不決失去時效性；三是要充分利用現(xiàn)有技術(shù)平臺和技術(shù)資源，整合傳統(tǒng)媒介和新媒體，及時發(fā)布相關(guān)信息；四是要留底備案，以便日后進(jìn)行查詢和明晰責(zé)任。

2.建立依申請公開程序。鑒于在政府信息公開中取消了“三需要”(自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要)條款，修正了將申請人的資格限制過窄的弊端，建議在設(shè)計監(jiān)察工作信息公開的申請條款時亦取消對申請人的資格限制，使其更加符合監(jiān)察工作信息公開的理念和制度設(shè)計初衷，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的透明度。同時，在設(shè)計依申請公開具體規(guī)則時要注意將信息發(fā)布與信息反饋的接收和銜接程序內(nèi)嵌于其中，對申請人的相關(guān)利益訴求要及時進(jìn)行收集和反饋。

五、監(jiān)察工作信息公開的監(jiān)督路徑

塔西佗指出：“一旦皇帝成了人們憎恨的對象，他做的好事和壞事就同樣會引起人們對他的厭惡?！盵23]為了避免陷入“塔西佗陷阱”，監(jiān)察機(jī)關(guān)要依循監(jiān)察法治原則，從主體限定、公開范圍、行使程序等方面切實落實監(jiān)察工作信息公開制度。在現(xiàn)有的監(jiān)察工作信息公開機(jī)制下，需要引入監(jiān)督機(jī)制對監(jiān)察工作信息公開本身予以監(jiān)督。

(一)監(jiān)督機(jī)制

在以往的政務(wù)公開考核中，行政監(jiān)察部門發(fā)揮著重要作用。但是在監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察工作信息公開交由誰來考核成為問題。鑒于監(jiān)察工作信息公開的政治性，不宜由第三方評價機(jī)構(gòu)來進(jìn)行評估。將監(jiān)察工作信息公開的評估與監(jiān)督職權(quán)交由特約監(jiān)察員行使則具有合理性。

1.符合建立特約監(jiān)察員制度的初衷。2018年8月24日，中央紀(jì)委、國家監(jiān)委印發(fā)《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》(以下簡稱《工作辦法》)，決定建立特約監(jiān)察員制度?！豆ぷ鬓k法》第一條開宗明義，明確指出制度建立初衷是“為深化國家監(jiān)察體制改革，充分發(fā)揮中央紀(jì)律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會合署辦公優(yōu)勢，推動監(jiān)察機(jī)關(guān)依法接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，規(guī)范特約監(jiān)察員工作”[24]。

2.符合特約監(jiān)察員的工作職責(zé)?！豆ぷ鬓k法》第九條規(guī)定了特約監(jiān)察員應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，賦予特約監(jiān)察員對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)情況提出意見、建議的權(quán)利[24]。對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察工作信息公開工作進(jìn)行監(jiān)督，符合特約監(jiān)察員的職責(zé)。

3.符合特約監(jiān)察員的制度特性?！豆ぷ鬓k法》對特約監(jiān)察員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、專業(yè)知識、工作能力、代表性和影響力提出了一定的要求。特約監(jiān)察員來自人民，具有強(qiáng)烈的代表性，清楚監(jiān)察機(jī)關(guān)職能發(fā)揮的優(yōu)劣。同時，特約監(jiān)察員不是監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員，具有異體監(jiān)督的制度特性，可以充分發(fā)揮其監(jiān)督效能。

(二)權(quán)利救濟(jì)

權(quán)利保障有兩層含義：一是在權(quán)利未受侵犯之前即存在的保障權(quán)利充分實現(xiàn)和不受侵犯的措施與制度，其著眼點(diǎn)在于保障權(quán)利的實現(xiàn)，屬于權(quán)利的事前保障。二是當(dāng)權(quán)利受到侵犯之后而存在的權(quán)利救濟(jì)措施與制度，其著眼點(diǎn)在于恢復(fù)和補(bǔ)償受到侵犯的權(quán)利，屬于權(quán)利的事后保障。對監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)察工作信息公開職責(zé)進(jìn)行主體、范圍和程序上的限制屬于權(quán)利的事前保障，而當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)行為侵犯了相關(guān)主體的利益時，就需要權(quán)利的事后保障。因此，需要明確監(jiān)察工作信息公開的救濟(jì)前提、現(xiàn)有救濟(jì)制度的缺失和救濟(jì)途徑。

1.救濟(jì)前提。監(jiān)察工作信息公開救濟(jì)應(yīng)以職權(quán)行使合法性的否定為前提，根據(jù)任何人不得當(dāng)自己案件的法官這一自然公正原則的要求，構(gòu)筑以異體救濟(jì)為主的救濟(jì)途徑。

2.現(xiàn)有救濟(jì)制度的缺失。目前監(jiān)察法中構(gòu)建了復(fù)審、復(fù)核、申訴、復(fù)查、國家賠償?shù)亩鄬哟尉葷?jì)體系。但復(fù)審、復(fù)核層級再高也是內(nèi)部人審查內(nèi)部人，存在明顯的制度缺失。監(jiān)察機(jī)關(guān)公開或者不公開相關(guān)信息可能會損害利益相關(guān)人，這些利益相關(guān)人是否可以提起監(jiān)察訴訟維護(hù)自己的合法權(quán)益？尚有待相關(guān)理論研究和實踐探索進(jìn)一步澄清。

3.救濟(jì)途徑。在以往的行政監(jiān)察體制中，行政監(jiān)察法將上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的復(fù)核決定和國務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)的復(fù)查決定或者復(fù)審決定作為最終決定。監(jiān)察法并沒有將復(fù)核、復(fù)查決定規(guī)定為最終決定，這就為內(nèi)部救濟(jì)之外開辟新的救濟(jì)途徑留有余地。已有研究表明，制約公權(quán)是現(xiàn)代司法的重要功能[25]。筆者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)屬于獨(dú)立的國家權(quán)力，應(yīng)該建立獨(dú)立的監(jiān)察訴訟制度，一是可以制約強(qiáng)大的監(jiān)察權(quán)，二是為監(jiān)察對象及相關(guān)主體提供新的救濟(jì)途徑。后續(xù)改革應(yīng)在細(xì)化現(xiàn)有救濟(jì)途徑的同時，彌補(bǔ)異體救濟(jì)的制度缺失，更好地推進(jìn)監(jiān)察法治建設(shè)。

(三)責(zé)任追究

法治思維也是權(quán)責(zé)一致思維[26]?；诖耍O(jiān)察工作信息公開責(zé)任追究機(jī)制至少應(yīng)包括責(zé)任承擔(dān)主體、責(zé)任事由以及如何承擔(dān)三個方面。

1.責(zé)任承擔(dān)主體。各級監(jiān)察委員會是監(jiān)察工作信息公開的法定行使主體，而具體行使該職責(zé)的人員雖非決定主體，但作為該項工作的具體執(zhí)行主體仍應(yīng)與監(jiān)察委員會一道成為責(zé)任承擔(dān)者。

2.責(zé)任事由。監(jiān)察法對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人和具體執(zhí)行人員承擔(dān)監(jiān)察法律責(zé)任的九類事由進(jìn)行了明確規(guī)定，但并未具體明確違法行使監(jiān)察工作信息公開職權(quán)的法律責(zé)任及法定事由。筆者以為，承擔(dān)監(jiān)察工作信息公開法律責(zé)任的事由應(yīng)當(dāng)包括以下幾種：一是行使主體怠于行使該職責(zé)的，如不及時更新公開的監(jiān)察信息內(nèi)容、監(jiān)察信息公開指南和監(jiān)察信息公開目錄；二是行使主體泄露監(jiān)督、調(diào)查過程中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私，造成相關(guān)損失的；三是不正確履行依申請公開的相關(guān)職責(zé)造成相關(guān)主體利益損失的；四是不采用法定公開方式而通過其他組織或個人以有償服務(wù)的方式提供監(jiān)察信息的。

3.責(zé)任形式。監(jiān)察工作信息公開的責(zé)任形式主要包括紀(jì)律責(zé)任、政務(wù)處分和刑事責(zé)任。關(guān)于紀(jì)律責(zé)任的規(guī)定體現(xiàn)于監(jiān)察法第六十三條，該條主要針對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使監(jiān)察工作信息公開職權(quán)的情況責(zé)令其改正。關(guān)于政務(wù)處分的規(guī)范依據(jù)主要是監(jiān)察法第六十五條以及政務(wù)處分法。刑事責(zé)任則以監(jiān)察法第六十六條為依據(jù)，以構(gòu)成犯罪為前提，需要經(jīng)過偵查或調(diào)查并經(jīng)人民法院審理確定。