農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度立法改革前瞻

陳曉軍

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué)泰山法治研究院教授，山東 泰安 271018)

黨的十八大以來(lái)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，城鄉(xiāng)二元土地制度對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的制約作用越來(lái)越明顯，改革的呼聲也日益高漲。十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確要求：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。為實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)的決定精神，盡快實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有土地的“同權(quán)同價(jià)”，2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)新一輪的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革進(jìn)入啟動(dòng)階段。而《土地管理法》和《土地承包法》這兩部重要的農(nóng)村土地立法的修改，則為解決我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的融合發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，我國(guó)圍繞著農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度的改革還將持續(xù)不斷地進(jìn)行下去，無(wú)論是立法、司法、政府、學(xué)界還是身處改革洪流中的農(nóng)民自身，都會(huì)高度關(guān)注這項(xiàng)改革。在立法改革目標(biāo)階段性實(shí)現(xiàn)的當(dāng)下，我們就未來(lái)一個(gè)時(shí)期農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度的改革可以作一個(gè)方向性的分析和研判。

一、集體土地使用權(quán)應(yīng)作為法定的用益物權(quán)類型納入立法

“集體土地使用權(quán)”是與“國(guó)有土地使用權(quán)”相對(duì)應(yīng)的概念，由于民法典物權(quán)編上并未規(guī)定“國(guó)有土地使用權(quán)”，因此似乎也沒(méi)有必要專門(mén)就集體土地使用權(quán)作出規(guī)定。這恐怕就是集體土地使用權(quán)并未作為一個(gè)統(tǒng)一的物權(quán)類型受到學(xué)術(shù)界關(guān)注的主要原因。盡管我國(guó)物權(quán)法上并沒(méi)有專門(mén)規(guī)定“國(guó)有土地使用權(quán)”，然而我們從民法典物權(quán)編的條文表述來(lái)看，民法典物權(quán)編所規(guī)定的“建設(shè)用地使用權(quán)”實(shí)際上就是“國(guó)有土地使用權(quán)”。民法典第三百四十四條的規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！边@一條文雖然名為建設(shè)用地使用權(quán)，但是，并未包含集體土地的建設(shè)使用權(quán)，實(shí)際為國(guó)有土地使用權(quán)的規(guī)范。有學(xué)者認(rèn)為，《物權(quán)法》中“建設(shè)用地使用權(quán)”的前身，是我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》中的“國(guó)有土地使用權(quán)”，“國(guó)有土地使用權(quán)”是在國(guó)家土地所有權(quán)基礎(chǔ)上，利用國(guó)家土地所有權(quán)中的使用權(quán)能而派生出來(lái)的一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利。將國(guó)有土地上的建設(shè)用地使用權(quán)上升為民法上的用益物權(quán)，而對(duì)集體土地上的非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)未加以規(guī)定，導(dǎo)致該項(xiàng)權(quán)利性質(zhì)不明，也就直接造成農(nóng)村集體土地制度改革中涉及的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限問(wèn)題。(1)魏秀玲：《我國(guó)土地權(quán)利法律體系改革的路徑思考》，《政法學(xué)刊》2019年第8期，第54頁(yè)。無(wú)論是從立法條文設(shè)計(jì)的邏輯規(guī)范要求，還是從農(nóng)村集體土地的價(jià)值發(fā)現(xiàn)來(lái)看，均應(yīng)在物權(quán)法上對(duì)集體土地使用權(quán)的概念進(jìn)行專門(mén)的立法規(guī)范設(shè)計(jì)。表面上看，我國(guó)物權(quán)法以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等次級(jí)概念取代了集體土地使用權(quán)，因此似乎即使沒(méi)有集體土地使用權(quán)的概念也對(duì)現(xiàn)實(shí)生活沒(méi)有很大的影響，這樣的理解其實(shí)是相當(dāng)有害的。因?yàn)椋凑宅F(xiàn)行的物權(quán)法，無(wú)論是農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)還是城鎮(zhèn)集體土地使用權(quán)，都難以受到物權(quán)法的調(diào)整。而這一制度恰恰又是與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)地方政府所倚重的土地財(cái)政相適應(yīng)的，這也充分說(shuō)明了為什么我國(guó)物權(quán)法上找不到關(guān)于集體土地使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)，因?yàn)檫@個(gè)概念被有意地回避了。

從近年來(lái)法學(xué)界的討論情況看，大部分學(xué)者主要圍繞著“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)展開(kāi)研究，焦點(diǎn)問(wèn)題主要集中在耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、宅基地資格權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)等問(wèn)題，缺乏對(duì)集體土地使用權(quán)的總體設(shè)計(jì)，這也造成三權(quán)分置理論在面對(duì)實(shí)踐中各種具體的集體土地權(quán)利時(shí)，難以獲得應(yīng)有的立法改革指導(dǎo)。由于沒(méi)有統(tǒng)一的集體土地使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)，各種類型的集體土地使用權(quán)的權(quán)能流轉(zhuǎn)和融資能力均處于混沌狀態(tài)，使得相關(guān)的討論每每受制于長(zhǎng)期以來(lái)形成的具體制度的藩籬而不能完成有效的理論梳理。因此，農(nóng)村集體土地的三權(quán)分置改革需要把集體土地使用權(quán)作為一個(gè)法定概念獲得立法的規(guī)范，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討集體土地使用權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)和流轉(zhuǎn)、融資能力問(wèn)題。否則，拋棄集體土地使用權(quán)的概念直接進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地和耕地等具體的具體土地形態(tài)，必將受困于各種專門(mén)立法的限制性規(guī)范，從而對(duì)集體土地使用權(quán)的權(quán)利屬性無(wú)法作出合乎邏輯和法理的判斷。集體土地使用權(quán)入法不僅僅是出于概念的嚴(yán)縝和邏輯的順暢考量，更重要的是為了適應(yīng)三權(quán)分置立法改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐證明，在缺乏統(tǒng)一的集體土地使用權(quán)的概念設(shè)計(jì)情況下，農(nóng)民和村組集體的利益更容易遭受外部的損害。

二、宅基地“三權(quán)分置”改革的立法規(guī)范

由于宅基地的三權(quán)分置有助于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的保障和流轉(zhuǎn)，進(jìn)而促進(jìn)宅基地土地資源的有效利用，避免空心村大量閑置土地的出現(xiàn)，因而宅基地三權(quán)分置改革符合各方的利益，必將深刻影響我國(guó)今后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期的鄉(xiāng)村面貌。而本輪《土地管理法》的修改盡管突出了農(nóng)民宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，但是對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”問(wèn)題并未涉及。2019年中央一號(hào)文件(《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》)要求：“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，完善制度設(shè)計(jì)，抓緊制定加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理指導(dǎo)意見(jiàn)，研究起草農(nóng)村宅基地使用條例，開(kāi)展閑置宅基地復(fù)墾試點(diǎn)”。而事實(shí)上，在“宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的三權(quán)分置”首次被2018年中央一號(hào)文件(《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》)確定之后，法學(xué)界對(duì)于宅基地三權(quán)分置的討論已經(jīng)漸次活躍，盡管學(xué)者們就此的看法大相徑庭。如韓松教授認(rèn)為，“三權(quán)分置”不只是宅基地使用權(quán)本身的改革，也不是單純對(duì)宅基地使用權(quán)賦權(quán)擴(kuò)能的問(wèn)題，而是從落實(shí)集體土地所有權(quán)，保障農(nóng)民資格權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)等方面的綜合改革。(2)韓松：《宅基地立法政策與宅基地使用權(quán)制度改革》，《法學(xué)研究》2019年第6期，第70頁(yè)。而圍繞著宅基地三權(quán)分置后的宅基地使用權(quán)的性質(zhì)，劉凱湘、高圣平等學(xué)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)屬于一種法定租賃權(quán)；而宋志紅則認(rèn)為，在土地用途管理分類上，宅基地被視為建設(shè)用地的一種類型；從實(shí)踐操作看，宅基地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)變既便利又普遍。(3)宋志紅：《鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地權(quán)利制度重構(gòu)》，《法學(xué)研究》2019年第3期，第89頁(yè)。而長(zhǎng)期從事三農(nóng)問(wèn)題研究的靳相木教授也持有相似的觀點(diǎn)：一面是宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的獨(dú)立成權(quán)，讓農(nóng)民的身份性居住保障權(quán)找到新的權(quán)利載體；另一面就是將現(xiàn)行宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)型純化成為典型用益物權(quán)，可以轉(zhuǎn)讓、出讓、出租和抵押。只有這兩個(gè)方面改革的同步聯(lián)動(dòng)，形成全新的宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)，再加上中央一號(hào)文件講的“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”，才稱得上宅基地“三權(quán)分置”。(4)靳相木，等：《宅基地“三權(quán)分置”的邏輯起點(diǎn)、政策要義及入法路徑》，《中國(guó)土地科學(xué)》，2019年第5期，第11頁(yè)。筆者贊同宋志紅、靳相木等學(xué)者的意見(jiàn)：在未來(lái)的立法中把宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為一種建設(shè)用地使用權(quán)，而不要拘泥于宅基地與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的差異性，否則，如果繼續(xù)沿用當(dāng)前的耕地、宅基地和建設(shè)用地的分類標(biāo)準(zhǔn)，宅基地與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地嚴(yán)格的區(qū)分，將難以達(dá)成宅基地三權(quán)分置的真正目的，反而容易作繭自縛，不利于鄉(xiāng)村振興事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三、集體土地使用權(quán)的主體立法問(wèn)題

2017年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法總則》第一次以立法的形式確定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位，第九十六條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人為特別法人，這樣我國(guó)的民事立法結(jié)束了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期以來(lái)法人地位缺失的局面，以特別法人的形式規(guī)定了其主體身份，充分體現(xiàn)了我國(guó)民法總則在法人制度方面的進(jìn)步。2020年通過(guò)的民法典對(duì)于這一制度進(jìn)行了再一次確認(rèn)。由于民法典對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人只是原則性的規(guī)定，要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)該類主體的法人化調(diào)整，必須盡快推動(dòng)專門(mén)立法。近年來(lái)，上海市、江蘇省、浙江省、廣東省人大都制定了《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，浙江省還制定了《村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》，廣東省制定了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，湖北省也制定了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》，這些已經(jīng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地方立法積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。2018年中央1號(hào)文件中要求“研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法”，目前該法已經(jīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭準(zhǔn)備并已列入國(guó)家立法規(guī)劃。

集體土地所有權(quán)作為我國(guó)公有制的一種類型，與國(guó)有土地所有權(quán)一樣，受到憲法的保護(hù)。因此，在民事立法上需要更多地關(guān)注使用權(quán)(用益物權(quán))問(wèn)題，而這也是與各國(guó)物權(quán)法發(fā)展的“從注重所有到注重利用”的發(fā)展軌跡相一致的。按照我國(guó)《土地管理法》第十一條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。這實(shí)際上是一個(gè)非常復(fù)雜的集體土地使用權(quán)主體的立法規(guī)范。首先，集體土地使用權(quán)既可以由集體經(jīng)濟(jì)組織行使也可以由村民委員會(huì)行使，究竟何時(shí)由集體經(jīng)濟(jì)組織行使何時(shí)有村民委員會(huì)行使并沒(méi)有明確規(guī)定；其次，一個(gè)行政村內(nèi)的土地已經(jīng)由兩個(gè)或以上的集體經(jīng)濟(jì)組織所有，則其使用權(quán)也歸屬于各個(gè)不同的村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組；再次，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，則由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使使用權(quán)，這和《民法典》物權(quán)編第六十條第三款的規(guī)定：“屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)”是完全一致的。但是，目前在我國(guó)所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民合作社組織在政社合一的體制廢除后，已經(jīng)很難找到這類組織的現(xiàn)實(shí)存在，更不用說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地所有者的法人地位問(wèn)題了。有學(xué)者指出：我國(guó)十九大以來(lái)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，體制機(jī)制方面的阻礙越來(lái)越明顯，其中缺乏農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體立法已經(jīng)成為制約鄉(xiāng)村發(fā)展的重要因素。(5)溫世揚(yáng)：《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同等入市”的法制革新》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第4期，第75頁(yè)。而集體土地作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最為重要的資源和財(cái)產(chǎn)，應(yīng)該處于集體經(jīng)濟(jì)組織立法中的核心地位。學(xué)界應(yīng)該以集體經(jīng)濟(jì)組織法的起草和制定為契機(jī)，對(duì)于集體土地相關(guān)的理論問(wèn)題進(jìn)行充分而深入的研討，力爭(zhēng)解決長(zhǎng)期以來(lái)困擾理論界和基層管理人員的問(wèn)題。這些問(wèn)題主要包括：哪些集體土地應(yīng)該劃入集體經(jīng)濟(jì)組織法人？目前正在進(jìn)行的村莊改造和土地整理節(jié)省出的宅基地能否部分轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并劃入集體經(jīng)濟(jì)組織所有？目前正在進(jìn)行的集中社區(qū)化建設(shè)中，一個(gè)社區(qū)轄多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的情況將予以保留還是進(jìn)行合并？合并的法律依據(jù)是什么？農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后，集體經(jīng)濟(jì)組織法人如何同時(shí)行使集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)問(wèn)題？以村組為單位的集體土地應(yīng)該建立什么樣的集體經(jīng)濟(jì)組織問(wèn)題？等等。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革只是階段性完成了目標(biāo)任務(wù)，從大的立法體系看，它需要倚重的相關(guān)立法的修改和完善，還需要進(jìn)行更大范圍、更寬視野的籌劃。如《物權(quán)法》對(duì)于建設(shè)用地使用權(quán)制度的進(jìn)一步充實(shí)和完善，有學(xué)者就此問(wèn)題指出：集體建設(shè)用地使用權(quán)的“物權(quán)化”，在我國(guó)仍是一項(xiàng)未完成的立法任務(wù)。為此，須對(duì)《物權(quán)法》作出適當(dāng)修改，即把集體建設(shè)用地使用權(quán)納入建設(shè)用地使用權(quán)范疇(而不是另立類型)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有和集體兩類建設(shè)用地的“同地同權(quán)”。(6)有學(xué)者認(rèn)為，1982年《憲法》第十條規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有。這是憲法對(duì)城市土地所有權(quán)權(quán)屬的規(guī)定，同時(shí)也意味著憲法實(shí)施后城市范圍內(nèi)那些非國(guó)有土地都必須實(shí)行國(guó)有化，理論上因此將該條解讀為這是憲法為實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)城市土地的壟斷所作的規(guī)定。參見(jiàn)王克穩(wěn)：《我國(guó)集體土地征收制度的建構(gòu)》，《法學(xué)研究》2016年第1期，第66頁(yè)。從新近頒布的《民法典》物權(quán)編的內(nèi)容來(lái)看，集體土地和國(guó)有土地“同地同權(quán)”的制度設(shè)計(jì)并未被物權(quán)法所采納，要實(shí)現(xiàn)決策當(dāng)局啟動(dòng)集體土地制度改革的“同價(jià)同權(quán)”的目標(biāo)，似乎還需要更長(zhǎng)的一段路要走。而當(dāng)前正在試點(diǎn)實(shí)施的宅基地的“三權(quán)分置”工作，并未納入本輪土地管理法的修改議題，相關(guān)的立法、修法任務(wù)應(yīng)該很快將列入具體日程，而宅基地三權(quán)分置中有關(guān)資格權(quán)和使用權(quán)的性質(zhì)和特征的討論已經(jīng)成為民法學(xué)界的熱點(diǎn)問(wèn)題；從更為宏觀的角度觀察，人們發(fā)現(xiàn)要實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地的“同價(jià)同權(quán)”，不能僅僅對(duì)于民事立法進(jìn)行完善修改，還需要對(duì)現(xiàn)行的行政法規(guī)進(jìn)行修改。