試論進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法律中生物安全監(jiān)管制度的完善

楊 穎 黃秀束 廈門海關(guān)（福建，廈門，361001）

2020年10月17日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)生物安全法》（以下簡(jiǎn)稱生物安全法），將自2021年4月15日起正式實(shí)施。生物安全法是有關(guān)生物安全的基礎(chǔ)法律，確立了國(guó)家生物安全的基本制度，其中也包含了對(duì)進(jìn)出境貨物中涉及生物安全的規(guī)定。在對(duì)于進(jìn)出境貨物的監(jiān)管中，進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法律制度也是其中一項(xiàng)重要的法律制度。兩者都將維護(hù)安全、保護(hù)環(huán)境等作為立法原則，在維護(hù)國(guó)門生物安全方面協(xié)同發(fā)力，發(fā)揮各自的作用。本文試圖對(duì)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法律制度和生物安全法中確立的涉及進(jìn)出境貨物的監(jiān)管制度進(jìn)行比較，并就如何做好兩者的有效銜接，為海關(guān)更好依法履行維護(hù)國(guó)門生物安全職責(zé)提出一點(diǎn)建議。

1 制度比較

生物安全法作為生物安全方面的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律，調(diào)整的對(duì)象涵蓋了生物安全的各個(gè)方面，對(duì)于進(jìn)出境貨物的生物安全的管理制度，僅是其調(diào)整范圍的其中一部分，且其中還包括了動(dòng)植物檢疫和衛(wèi)生檢疫等的內(nèi)容，調(diào)整對(duì)象不僅包括了進(jìn)出口商品，還包括的進(jìn)出境的人員、交通工具、物品、集裝箱等。進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法律制度，是進(jìn)出口商品檢驗(yàn)的部門法，調(diào)整的對(duì)象是進(jìn)出口商品的檢驗(yàn)，對(duì)于檢驗(yàn)監(jiān)管要求，不僅包括了保護(hù)人類健康和安全、保護(hù)動(dòng)物或植物的生命和健康、保護(hù)環(huán)境等生物安全方面的項(xiàng)目，還包括了防止欺詐行為以及相關(guān)的品質(zhì)、數(shù)量、重量等項(xiàng)目。雖然，進(jìn)出口商品檢驗(yàn)對(duì)于商品的監(jiān)管更多的側(cè)重于質(zhì)量方面，但是從兩者的調(diào)整范圍來說，既不是包含、完全重合也非毫不相干，而是存在著交集，特別是在作為進(jìn)口商品的食品進(jìn)口的監(jiān)管方面，還是存在較多交集。進(jìn)出口商品檢驗(yàn)中與生物安全有關(guān)的制度，主要包括風(fēng)險(xiǎn)防控制度、準(zhǔn)入制度和標(biāo)準(zhǔn)制度。本部分將著重從這三項(xiàng)制度對(duì)兩者進(jìn)行比較分析。

1.1 風(fēng)險(xiǎn)防控體制

風(fēng)險(xiǎn)防控體制通常由風(fēng)險(xiǎn)信息收集與發(fā)布、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等制度構(gòu)成。生物安全法和進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法都設(shè)定了包括風(fēng)險(xiǎn)信息收集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息發(fā)布、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警措施等風(fēng)險(xiǎn)防控制度。其中，生物安全法在第二章專章規(guī)定了生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控體制，其中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估制度、信息共享制度和發(fā)布制度和境外重大生物安全事件應(yīng)對(duì)制度與商檢法律制度中相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)的比較如下：

1.1.1 組織機(jī)構(gòu)和部門責(zé)任

在組織機(jī)構(gòu)方面，由于生物安全涉及各部門的工作，需要一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，因此，生物安全法確定的是由國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制組織協(xié)調(diào)和各部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的機(jī)制，即“協(xié)調(diào)機(jī)制下的分部門管理體制”［1］，規(guī)定國(guó)家生物安全監(jiān)測(cè)預(yù)警體系的組織建立、生物安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估的定期組織以及統(tǒng)一國(guó)家生物安全信息平臺(tái)的組建均由國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制承擔(dān)。而有關(guān)部門則負(fù)責(zé)生物安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估的具體開展、風(fēng)險(xiǎn)防控措施的采取、生物安全數(shù)據(jù)、資料信息的匯交等。此外，對(duì)于國(guó)家生物安全總體情況、重大生物安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息、重大生物安全事件及其調(diào)查處理信息等重大生物安全信息，由國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制成員單位根據(jù)職責(zé)分工發(fā)布。其他生物安全信息由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方人民政府及有關(guān)部門根據(jù)職責(zé)權(quán)限發(fā)布。

在現(xiàn)行商檢法律制度體系中，風(fēng)險(xiǎn)信息的預(yù)警以及快速反應(yīng)均由海關(guān)總署統(tǒng)一管理。具體機(jī)構(gòu)則是其下設(shè)的預(yù)警辦公室，負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及快速反應(yīng)的信息管理工作。

1.1.2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和信息發(fā)布

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的調(diào)查組織方面，生物安全法的生物安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估包括了定期的安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估和特定情形下啟動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估。其中，定期的安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估由國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制定期組織開展。對(duì)于特定情形下啟動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估，生物安全法規(guī)定了四種情形，由有關(guān)部門及時(shí)開展。四種情形包括突發(fā)事件或者可能存在生物安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)啟動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為確定監(jiān)管事項(xiàng)而啟動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以及一個(gè)兜底條款。進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法律制度的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要由海關(guān)總署組織，根據(jù)商檢法第十條和實(shí)施條例的第十四條的規(guī)定，“國(guó)家商檢部門和商檢機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)收集和向有關(guān)方面提供進(jìn)出口商品檢驗(yàn)方面的信息”［2］?！冻鋈刖硻z驗(yàn)檢疫風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及快速反應(yīng)管理規(guī)定》規(guī)定根據(jù)“出現(xiàn)的險(xiǎn)情，在科學(xué)依據(jù)尚不充分的情況下，參照國(guó)際通行作法，對(duì)出入境貨物、物品可采取臨時(shí)緊急措施，并積極收集有關(guān)信息進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”［3］。從《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》規(guī)定的“建立進(jìn)出口商品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，通過收集進(jìn)出口商品檢驗(yàn)方面的信息，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定風(fēng)險(xiǎn)的類型，采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警措施及快速反應(yīng)措施”［4］上可以看出，進(jìn)出口商品檢驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)信息除了出現(xiàn)險(xiǎn)情進(jìn)行的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估外，主要立足于常態(tài)化的信息收集。信息收集的方式上，規(guī)定的較為具體，主要通過建立固定的信息收集網(wǎng)絡(luò)收集信息，信息來源主要來自檢驗(yàn)信息、監(jiān)測(cè)信息、市場(chǎng)調(diào)查獲取信息，其他國(guó)家政府部門、國(guó)際組織和有關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)布的信息，國(guó)內(nèi)外團(tuán)體和消費(fèi)者反饋的信息等渠道。而對(duì)于應(yīng)急啟動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，則是參照國(guó)際通行作法，在對(duì)進(jìn)出口商品采取臨時(shí)緊急措施的同時(shí)，收集有關(guān)信息進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

在信息共享和發(fā)布方面，生物安全法規(guī)定了信息共享制度和信息發(fā)布制度，即國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制組織建立統(tǒng)一的國(guó)家生物安全信息平臺(tái)，有關(guān)部門將相應(yīng)的信息匯交到這個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享。在信息發(fā)布上，生物安全法明確了各類信息的發(fā)布主體。在商品檢驗(yàn)法律制度中，沒有明確的信息共享機(jī)制，僅規(guī)定要求海關(guān)總署和各地海關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有關(guān)方面提供進(jìn)出口商品檢驗(yàn)方面的信息。在信息發(fā)布方面，主要是規(guī)定針對(duì)各地海關(guān)、國(guó)內(nèi)外生產(chǎn)廠商或相關(guān)部門以及消費(fèi)者等不同對(duì)象發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)警示通告，對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)警示通報(bào)的主要內(nèi)容也進(jìn)行了明確。

1.1.3 預(yù)警措施和快速反應(yīng)措施

生物安全法對(duì)于具體采取的風(fēng)險(xiǎn)防控措施的規(guī)定較為寬泛，采用的是授權(quán)條款，在第十五條第二款授權(quán)有關(guān)部門依法采取必要的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。但是，對(duì)于涉及進(jìn)出境的生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控規(guī)定得較為具體，包括設(shè)定了國(guó)家準(zhǔn)入制度、指定口岸進(jìn)境制度等。對(duì)于在境外發(fā)生重大生物安全事件的，在第二十四條授權(quán)海關(guān)依法采取生物安全緊急防控措施，同時(shí)采用列舉的方式規(guī)定了措施類型，包括：加強(qiáng)證件驗(yàn)核，提高查驗(yàn)比例，暫停相關(guān)人員、運(yùn)輸工具、貨物、物品等進(jìn)境以及經(jīng)國(guó)務(wù)院同意在必要時(shí)暫時(shí)關(guān)閉有關(guān)口岸、封鎖有關(guān)國(guó)境等措施。

在商檢法律制度體系中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警快速反應(yīng)具體措施主要規(guī)定在《出入境檢驗(yàn)檢疫風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及快速反應(yīng)管理規(guī)定》?？焖俜磻?yīng)措施包括：檢驗(yàn)檢疫措施、緊急控制措施和警示解除，主要措施包括加嚴(yán)監(jiān)管、加嚴(yán)審批、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、禁止出入境、封鎖口岸等。

從上面的比較可以看出，加嚴(yán)監(jiān)管、暫停（禁止）問題商品出入境、封鎖有關(guān)口岸等措施在生物安全法和商檢法律制度中均有規(guī)定。

1.2 準(zhǔn)入制度

生物安全法的準(zhǔn)入制度分為三個(gè)方面，一是對(duì)于首次進(jìn)境或者暫停后恢復(fù)進(jìn)境的設(shè)立準(zhǔn)入制度，對(duì)象包括了屬于上述情形的動(dòng)植物、動(dòng)植物產(chǎn)品、高風(fēng)險(xiǎn)生物因子；二是對(duì)進(jìn)出境的生物安全管理要求；三是海關(guān)的依法處置要求以及指定國(guó)境口岸進(jìn)境制度。

進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法律制度的準(zhǔn)入主要通過法定檢驗(yàn)?zāi)夸浿贫取⒑细裨u(píng)定制度實(shí)現(xiàn)。此外，作為進(jìn)出口商品的進(jìn)口食品，食品安全法還規(guī)定了進(jìn)口食品相關(guān)的注冊(cè)（備案）制度以及新資源食品的許可制度。

1.3 生物安全標(biāo)準(zhǔn)制度

生物安全法明確國(guó)家建立生物安全標(biāo)準(zhǔn)制度。生物安全領(lǐng)域相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定和完善是由國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化主管部門和國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工來實(shí)施。同時(shí)，國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制還承擔(dān)著對(duì)不同領(lǐng)域生物安全標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)和銜接工作的組織職責(zé)，以建立和完善生物安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法律制度中與安全標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的規(guī)定主要體現(xiàn)一是對(duì)法檢目錄內(nèi)進(jìn)出口商品合格評(píng)定所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定方面，即按照國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求進(jìn)行檢驗(yàn)。二是對(duì)于檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定方面，規(guī)定海關(guān)總署可以根據(jù)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)工作的實(shí)際需要和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，制定進(jìn)出口商品檢驗(yàn)方法的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。檢驗(yàn)方法的標(biāo)準(zhǔn)既可能包括生物安全的內(nèi)容，也包括了數(shù)量、質(zhì)量檢驗(yàn)方法等方面的內(nèi)容。

2 相關(guān)建議

從以上生物安全法和進(jìn)出口商品檢驗(yàn)制度的比較中，可以看出，兩者在風(fēng)險(xiǎn)防控、準(zhǔn)入和標(biāo)準(zhǔn)方面既有區(qū)別又有聯(lián)系，為更好實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家生物安全的立法目的，需要結(jié)合生物安全法，對(duì)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)制度進(jìn)行完善和細(xì)化，對(duì)進(jìn)出口貨物的海關(guān)監(jiān)管規(guī)定予以梳理整合，使其與生物安全管理制度協(xié)調(diào)和有效銜接，也需要在具體執(zhí)行中落實(shí)生物安全法的監(jiān)管要求。為此，提出如下建議：

一是修改和完善風(fēng)險(xiǎn)防控相關(guān)機(jī)制。梳理和整合目前海關(guān)監(jiān)管中包括生物安全在內(nèi)的涉及風(fēng)險(xiǎn)防控的相關(guān)制度，縱向明確整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)防控的體制機(jī)制，制定由規(guī)章、規(guī)范性文件等組成的風(fēng)險(xiǎn)防控制度體系；橫向在上位法確立的基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)防控體制的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同海關(guān)業(yè)務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)防控特點(diǎn)，通過規(guī)范性文件的方式明確各類風(fēng)險(xiǎn)防控的信息收集、評(píng)估、啟動(dòng)等方式，比如海關(guān)作為生物安全協(xié)調(diào)機(jī)制下的分部門管理體制的落實(shí)部門，在風(fēng)險(xiǎn)信息收集中增加和細(xì)化涉及進(jìn)出口商品生物安全的內(nèi)容，明確向國(guó)家生物安全平臺(tái)匯交信息以及匯交的信息類型、匯交方式等。明確在進(jìn)出口商品監(jiān)管中，涉及生物安全的具體監(jiān)管措施和執(zhí)行程序。

二是進(jìn)一步完善準(zhǔn)入制度，將進(jìn)出口商品法檢目錄制度與生物安全法中的準(zhǔn)入制度等相協(xié)調(diào)，優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管商品目錄監(jiān)管條件，將生物安全法的監(jiān)管要求納入監(jiān)管條件，科學(xué)規(guī)范實(shí)施進(jìn)出口商品的安全監(jiān)管。同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化指定口岸入境制度。

三是在檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的制定中落實(shí)生物安全監(jiān)管要求，做好與生物安全標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)。