國(guó)門(mén)生物安全風(fēng)險(xiǎn)的防范和應(yīng)對(duì)研究

鞠永濤 武廣衍 張慧妍 濟(jì)南海關(guān)（山東，濟(jì)南，250002）

在新冠肺炎疫情全球蔓延的背景下，生物安全問(wèn)題引起全社會(huì)重視，在2020年2月召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記明確指出，要把生物安全納入國(guó)家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國(guó)家生物安全治理能力。2020年10月17日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)生物安全法》（以下簡(jiǎn)稱《生物安全法》），自2021年4月15日起正式施行。該法明確了生物安全的重要地位和原則，確立了各項(xiàng)生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的基本制度，全鏈條構(gòu)建生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控，其中涉及海關(guān)動(dòng)植檢領(lǐng)域的法律條文約計(jì)22條（款），海關(guān)是我國(guó)重要的口岸監(jiān)管部門(mén)，也是依法履行進(jìn)出境生物安全監(jiān)管的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，在構(gòu)筑進(jìn)出境生物安全防線、維護(hù)國(guó)家安全方面發(fā)揮著重要作用。

我國(guó)國(guó)（邊）境線長(zhǎng)、口岸眾多、對(duì)外交往日益頻繁，外來(lái)有害生物入侵一定程度上造成了生態(tài)威脅。截至目前，我國(guó)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)660多種外來(lái)入侵物種，其中71種對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)已造成或具有潛在威脅并被列入《中國(guó)外來(lái)入侵物種名單》。67個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)外來(lái)入侵物種調(diào)查結(jié)果表明，215種外來(lái)入侵物種已入侵國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，其中48種外來(lái)入侵物種被列入《中國(guó)外來(lái)入侵物種名單》，國(guó)門(mén)生物安全治理工作需引起高度重視。

1 國(guó)門(mén)生物安全治理的重要地位

國(guó)門(mén)生物安全是指一個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）避免因管制性生物通過(guò)出入境口岸進(jìn)出國(guó)境而產(chǎn)生危險(xiǎn)的狀態(tài)，以及維護(hù)這種安全的能力。具體來(lái)講，國(guó)門(mén)生物安全是指通過(guò)動(dòng)植物檢疫、疫情疫病防控等管理措施，使一個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）沒(méi)有因管制性生物通過(guò)出入境口岸進(jìn)出境而對(duì)本國(guó)的生物、人體生命健康、生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)環(huán)境、物種資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等產(chǎn)生危害的客觀狀態(tài)。

國(guó)門(mén)作為進(jìn)出境貨物、人員、交通運(yùn)輸工具等合法通道，也是維系國(guó)際、國(guó)內(nèi)安全的重要樞紐。國(guó)門(mén)生物安全不僅作為國(guó)家生物安全的重要內(nèi)容，兼具國(guó)家安全治理共性，同時(shí)也具有自身治理的獨(dú)特屬性。海關(guān)作為進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)管理進(jìn)出境口岸及國(guó)門(mén)貨物、物品、運(yùn)輸工具、人員等進(jìn)出的合規(guī)性審核、處置，海關(guān)任何監(jiān)管對(duì)象在進(jìn)出境環(huán)節(jié)都可能存在不同程度的生物安全威脅，如攜帶病毒細(xì)菌、微生物、疫情疫病等風(fēng)險(xiǎn)。而由此產(chǎn)生的國(guó)門(mén)生物安全威脅，不僅涉及農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)安全、公共衛(wèi)生安全、生態(tài)安全，還涉及到經(jīng)濟(jì)安全以及社會(huì)安全等多個(gè)安全類(lèi)型，國(guó)門(mén)生物安全是國(guó)家安全的重要組成部分，例如，美國(guó)栗疫病［1］由引進(jìn)的日本板栗苗帶入美國(guó)，1904年在紐約首次發(fā)現(xiàn)，在此后的40多年間摧毀了美國(guó)東部幾乎所有的天然栗樹(shù)林，成為世界上唯一一例由一種真菌病害功能性滅絕一個(gè)地區(qū)一個(gè)樹(shù)種的案例。

海關(guān)在國(guó)門(mén)生物安全治理過(guò)程中，管理對(duì)象不僅涉及到一般動(dòng)植物及制品、食品、轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品、重要生物物種資源，還會(huì)涉及外來(lái)有害生物，以及微生物、細(xì)菌、病毒等能夠?qū)е氯诵蠊不技膊〉纳矬w。所以。海關(guān)國(guó)門(mén)生物安全治理對(duì)維護(hù)整個(gè)口岸安全、國(guó)內(nèi)安全顯得尤為重要。

2 《生物安全法》對(duì)海關(guān)執(zhí)法的新要求

新頒布的《生物安全法》與進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫、國(guó)境衛(wèi)生檢疫、海關(guān)監(jiān)管等密切相關(guān)，賦予了海關(guān)在建立和實(shí)施生物安全國(guó)家準(zhǔn)入、進(jìn)境指定口岸、建立和完善進(jìn)出境疫情監(jiān)測(cè)和防控體系等新職能，屬于海關(guān)執(zhí)法依據(jù)之一。

《生物安全法》第二十三條明確規(guī)定“國(guó)家建立首次進(jìn)境或者暫停后恢復(fù)進(jìn)境的動(dòng)植物、動(dòng)植物產(chǎn)品、高風(fēng)險(xiǎn)生物因子國(guó)家準(zhǔn)入制度”。

《生物安全法》第二十三條明確規(guī)定“經(jīng)評(píng)估為生物安全高風(fēng)險(xiǎn)的人員、運(yùn)輸工具、貨物、物品等，應(yīng)當(dāng)從指定的國(guó)境口岸進(jìn)境，并采取嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防控措施?！?/p>

《生物安全法》第二十七條、第三十一條分別從建立新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情、進(jìn)出境檢疫、生物技術(shù)環(huán)境安全監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，完善監(jiān)測(cè)信息報(bào)告系統(tǒng)，盡早發(fā)現(xiàn)、控制重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情等方面作了系統(tǒng)規(guī)定，是對(duì)現(xiàn)有進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫、國(guó)際衛(wèi)生檢疫法律法規(guī)規(guī)定的疫情監(jiān)測(cè)體系的整合、完善和提升。

3 我國(guó)植物檢疫面臨的形勢(shì)

3.1 世界植物疫情頻發(fā)使我國(guó)植物疫情防控形勢(shì)嚴(yán)峻

近年來(lái)全球植物疫情呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，一些危害嚴(yán)重的植物疫情通過(guò)多種途徑傳入我國(guó)，給我國(guó)口岸植物檢疫工作帶來(lái)壓力?？鐕?guó)界遷飛性農(nóng)業(yè)重大害蟲(chóng)草地貪夜蛾于2019年1月從緬甸首次遷飛入侵我國(guó)云南后迅速在全國(guó)擴(kuò)散，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。據(jù)調(diào)查［2］，2020年草地貪夜蛾全國(guó)需要防治面積達(dá)0.8億-1億畝次，從全國(guó)農(nóng)技中心信息獲知，預(yù)計(jì)2021年，草地貪夜蛾全國(guó)發(fā)生面積6000萬(wàn)畝。發(fā)生區(qū)域涉及我國(guó)黃淮海及以南玉米種植區(qū)。其中，西南、華南、江南、長(zhǎng)江中下游發(fā)生代次多、程度重，江淮、黃淮、西北、華北可達(dá)中等發(fā)生，東北南部春玉米有受害的可能。2019年以來(lái)，西非、西南亞的多個(gè)國(guó)家遭受?chē)?yán)重沙漠蝗災(zāi)害，多國(guó)宣布進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)，給全球糧食安全造成重大挑戰(zhàn)。2020年，沙漠蝗在巴基斯坦、尼泊爾等周邊國(guó)家處于暴發(fā)周期，不排除2021年再次入侵我國(guó)西藏邊境的可能。

3.2 全球化的深化不斷增加疫情傳入風(fēng)險(xiǎn)

頻繁的經(jīng)貿(mào)活動(dòng)和人員往來(lái)為各國(guó)間生物交流提供了更多的媒介和途徑，有害生物原有的地理隔離與生態(tài)屏障逐漸被打破，外來(lái)入侵物種的傳入頻率和擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)劇增。有研究表明［3］，1998-2017年我國(guó)農(nóng)林生態(tài)系統(tǒng)新增外來(lái)入侵物種共計(jì)90種，每年平均新增4-5種，沿海、邊境和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)首次發(fā)現(xiàn)或記錄的外來(lái)入侵物種數(shù)量共85種，占92.4%。隨著中國(guó)加大開(kāi)放和區(qū)域一體化以及“一帶一路”的深化，有害生物傳入風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步加大。另外，植物產(chǎn)品走私、禁止進(jìn)境物郵寄等違法行為也將增加外來(lái)有害生物傳入風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 已傳入植物疫情危害嚴(yán)重

有害生物可能通過(guò)國(guó)（邊）境線或口岸進(jìn)入我國(guó)，不管以哪種方式，他們一旦入侵會(huì)持續(xù)危害生態(tài)安全和農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)，破壞正常的經(jīng)濟(jì)秩序，對(duì)口岸植物檢疫工作具有警示作用。已輸入疫情危害越嚴(yán)重，越體現(xiàn)出口岸植物檢疫的重要性，同時(shí)也給植物檢疫工作帶來(lái)更多挑戰(zhàn)。我國(guó)是遭受外來(lái)入侵物種危害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。全國(guó)農(nóng)技中心預(yù)計(jì)2021年農(nóng)作物重大病蟲(chóng)害呈重發(fā)態(tài)勢(shì)，全國(guó)發(fā)生面積14.45億畝次，同比增加19.2%。其中，草地貪夜蛾等遷飛性害蟲(chóng)和小麥條銹病和赤霉病等流行性病害，將在水稻、小麥、玉米、大豆、馬鈴薯等主要農(nóng)作物70%以上的產(chǎn)區(qū)構(gòu)成成災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，如不及時(shí)采取有效措施防控，可造成30%以上的產(chǎn)量損失。

4 濟(jì)南海關(guān)口岸植物檢疫經(jīng)驗(yàn)做法及成效

一是加強(qiáng)國(guó)門(mén)生物安全體系建設(shè)。做好國(guó)門(mén)生物安全理論、體系、制度與技術(shù)研究，聯(lián)合青島海關(guān)、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省自然資源廳和省畜牧獸醫(yī)局簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)門(mén)安全信息交流合作，推動(dòng)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法合作，開(kāi)展聯(lián)合培訓(xùn)和科技交流。多部門(mén)共同積極參與生物多樣性保護(hù)，有效防范生物物種資源流失和外來(lái)物種入侵，確保各項(xiàng)工作科學(xué)化、程序化、法制化。

二是加強(qiáng)進(jìn)出境動(dòng)植物及其產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。在風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，在10個(gè)隸屬關(guān)的港口、果園、蔬菜基地、進(jìn)口糧食加工廠沿線等布設(shè)900多個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，對(duì)沙漠蝗、檢疫性實(shí)蠅等8大類(lèi)有害生物開(kāi)展監(jiān)測(cè)。對(duì)進(jìn)出境飼料、糧食和轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品、水果等4類(lèi)產(chǎn)品400多個(gè)樣品2000多個(gè)項(xiàng)次開(kāi)展檢測(cè)。

三是推進(jìn)全國(guó)植物保護(hù)能力提升工程。全面開(kāi)展口岸植檢規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)口岸查驗(yàn)和檢疫處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推進(jìn)智能化查驗(yàn)設(shè)備的應(yīng)用，增強(qiáng)一線執(zhí)法人員的力量配備和能力水平。積極參與《生物安全法》立法工作，進(jìn)一步細(xì)化《2020-2025年海關(guān)動(dòng)植物檢疫發(fā)展規(guī)劃》，加強(qiáng)工作精細(xì)化管理，制定更為細(xì)致的國(guó)門(mén)生物安全管理規(guī)范，完善檢疫審批、隔離檢疫、檢疫處理等傳統(tǒng)查驗(yàn)制度，深化“兩步申報(bào)”“兩段準(zhǔn)入”“兩輪驅(qū)動(dòng)”查驗(yàn)?zāi)Ｊ?，開(kāi)展工作模式創(chuàng)新。

四是加強(qiáng)國(guó)際疫情信息收集。組建關(guān)區(qū)動(dòng)植檢疫病疫情信息專(zhuān)班，搜集全球植物疫情信息，被總署《國(guó)外植物疫情動(dòng)態(tài)信息》采用70余條。同時(shí)理論聯(lián)系實(shí)際，用收集到的信息指導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)出境植物檢疫監(jiān)管。組織開(kāi)展來(lái)自沙漠蝗等重大植物疫區(qū)國(guó)家產(chǎn)品及運(yùn)輸工具檢疫查驗(yàn)，落實(shí)口岸全鏈條防控措施。

五是開(kāi)辟“綠色通道”，采取“不見(jiàn)面審核”方式，對(duì)進(jìn)境檢疫許可證隨報(bào)隨批，指導(dǎo)港口部門(mén)做好接卸、儲(chǔ)存、運(yùn)輸環(huán)節(jié)的銜接，確保第一時(shí)間通關(guān)放行。采取“視頻查驗(yàn)、邊卸邊檢”解決疫情防控期間來(lái)自部分疫情嚴(yán)重地區(qū)船舶無(wú)法登輪檢疫的困難，協(xié)調(diào)地方疫情防控指揮部?jī)?yōu)先發(fā)放綠色通道通行證，保障物流暢通。

5 做好口岸植物檢疫工作的思考與建議

5.1 完善口岸監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，修訂風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置制度

口岸植物檢疫工作的重要特點(diǎn)是重在預(yù)防，必須將檢疫關(guān)口前移，將疫情拒之于國(guó)門(mén)之外。植物檢疫作為一種SPS措施，必然會(huì)對(duì)正常的國(guó)際貿(mào)易造成阻礙，有必要對(duì)海關(guān)口岸便利化舉措開(kāi)展植物疫情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，完善植物疫情、外來(lái)入侵物種口岸監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，修訂完善植物疫情、外來(lái)入侵物種口岸監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置制度，包括重大植物疫情和外來(lái)入侵物種生物安全事件應(yīng)對(duì)制度，使口岸植物檢疫工作具備前瞻性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性。

5.2 完善口岸技術(shù)支撐，繼續(xù)開(kāi)展能力提升工程

強(qiáng)化口岸植物疫情和防范外來(lái)生物入侵聯(lián)合防控能力建設(shè)；加強(qiáng)口岸一線外來(lái)入侵物種查驗(yàn)與處置能力建設(shè)，切實(shí)提升口岸基礎(chǔ)能力建設(shè)。完善外來(lái)入侵物種檢測(cè)能力，加強(qiáng)外來(lái)入侵物種檢測(cè)技術(shù)、監(jiān)測(cè)技術(shù)和處理技術(shù)研究和新發(fā)植疫情監(jiān)測(cè)技術(shù)研究和處置技術(shù)研究。購(gòu)置用于口岸監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)所需相關(guān)設(shè)施設(shè)備，有針對(duì)性開(kāi)展外來(lái)物種查驗(yàn)現(xiàn)代化智能設(shè)備研發(fā)與使用。

5.3 完善人才隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提升隊(duì)伍素養(yǎng)水平

口岸植物檢疫屬于生物安全范疇，是一個(gè)多學(xué)科交叉、知識(shí)不斷更新累加、跨國(guó)際規(guī)則的領(lǐng)域。加大海關(guān)內(nèi)部生物安全專(zhuān)業(yè)人員引進(jìn)，積極培育、建立一批具有海關(guān)國(guó)門(mén)特色的國(guó)門(mén)生物安全的專(zhuān)家隊(duì)伍；加強(qiáng)海關(guān)防控人員教育培訓(xùn)管理，強(qiáng)化生物安全法律法規(guī)和基礎(chǔ)知識(shí)的普及教育，引導(dǎo)關(guān)員做嚴(yán)守國(guó)門(mén)生物安全方面的通才、全才；搭建生物安全相關(guān)內(nèi)外專(zhuān)業(yè)人才的交流平臺(tái)，加大線上、線下培訓(xùn)力度，增加國(guó)門(mén)生物安全防控經(jīng)驗(yàn)分享，培塑多部門(mén)國(guó)門(mén)生物安全觀。

5.4 完善宣傳教育方式，切實(shí)提升民眾的關(guān)注度

國(guó)門(mén)生物安全宣傳教育是開(kāi)啟民眾心靈窗戶的鑰匙，是逐步將國(guó)門(mén)生物安全理念深入民心的一種方法，是國(guó)門(mén)生物安全體系構(gòu)建的基礎(chǔ)，起著至關(guān)重要的作用。以國(guó)門(mén)生物安全教育基地為載體，多種方式宣傳國(guó)門(mén)生物安全知識(shí)，如書(shū)籍宣傳、漫畫(huà)宣傳、典型案例視頻材料宣傳、微信宣傳、微博宣傳、電視節(jié)目宣傳等；采取國(guó)門(mén)生物安全活動(dòng)進(jìn)校園、進(jìn)旅行社、進(jìn)快遞公司、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)實(shí)驗(yàn)室、進(jìn)口岸一線、進(jìn)車(chē)廂客艙、進(jìn)企業(yè)等。通過(guò)各種宣傳載體與途徑，全面提升人民群眾對(duì)國(guó)門(mén)生物安全的認(rèn)識(shí)，自覺(jué)遵守相關(guān)法律法規(guī)，主動(dòng)維護(hù)國(guó)門(mén)生態(tài)安全。