進(jìn)出口食品安全“國(guó)際共治”策略研究

李建軍 吳 娟 宋曉燕 海關(guān)總署國(guó)際檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)研究中心（北京，100013）

喬華林 南京海關(guān)（江蘇，南京，210001）

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展，食品生產(chǎn)資源全球配置、生產(chǎn)加工全球協(xié)作趨勢(shì)愈發(fā)顯著，任何一個(gè)國(guó)家/地區(qū)在食品安全問題上均不可能獨(dú)善其身，對(duì)于進(jìn)出口食品尤為如此。由于產(chǎn)業(yè)鏈的跨境特性，進(jìn)出口食品要實(shí)現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)的有效預(yù)防和全程控制，必須依賴進(jìn)出口方各利益相關(guān)者的共同參與和協(xié)作，實(shí)施“國(guó)際共治”［1-2］。本文研究了進(jìn)出口食品“國(guó)際共治”的內(nèi)涵和相關(guān)國(guó)際規(guī)則，分析了實(shí)施進(jìn)出口食品“國(guó)際共治”的必要性和可行性，并提出推進(jìn)“國(guó)際共治”策略建議，以期為國(guó)際貿(mào)易食品“共治”提供理論參考。

1 進(jìn)出口食品安全“國(guó)際共治”的內(nèi)涵

“共治”即共同治理。“治理”（governance）一詞來(lái)源于拉丁文和希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。根據(jù)全球治理委員會(huì)的定義，“治理”是各種公共或私人機(jī)構(gòu)以及個(gè)人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。在食品安全領(lǐng)域，我國(guó)2009年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)食品安全法》，將“社會(huì)共治”列為食品安全治理的基本原則之一，強(qiáng)調(diào)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)、政府監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體及消費(fèi)者均負(fù)有相應(yīng)食品安全責(zé)任。2015年的博鰲亞洲論壇食品安全分論壇以“食品安全 國(guó)際共治”主題，這是較早明確提出“國(guó)際共治”理念的場(chǎng)景，時(shí)任質(zhì)檢總局局長(zhǎng)的支樹平在論壇指出，“只有加強(qiáng)食品安全國(guó)際合作，食品供應(yīng)鏈相關(guān)各方各負(fù)其責(zé)，形成國(guó)際共治的新格局，才能保障全球食品安全”［1］。在國(guó)外，較少直接提及“共治”一詞，而更普遍使用“責(zé)任分擔(dān)”（shared responsibility）術(shù)語(yǔ)。如2019年APEC發(fā)布的“食品安全現(xiàn)代化框架”將“責(zé)任分擔(dān)”作為食品安全管理系統(tǒng)的十大原則之一［3］。目前，對(duì)于進(jìn)出口食品安全“國(guó)際共治”或“責(zé)任分擔(dān)”，尚無(wú)統(tǒng)一或公認(rèn)的闡釋。本文認(rèn)為，進(jìn)出口食品安全“國(guó)際共治”指進(jìn)出口食品各相關(guān)方，包括進(jìn)出口食品經(jīng)營(yíng)者、政府監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織、第三方檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)、新聞媒體、消費(fèi)者等各利益相關(guān)方各負(fù)其責(zé)，共同參與國(guó)際貿(mào)易食品安全治理，形成“共治”格局。與一般意義上的“共治”相比，進(jìn)出口食品安全“國(guó)際共治”更加強(qiáng)調(diào)進(jìn)出口雙方監(jiān)管部門的責(zé)任分擔(dān)和跨國(guó)合作，這也是進(jìn)出口食品安全“國(guó)際共治”取得成效的關(guān)鍵所在。

2 進(jìn)出口食品安全“國(guó)際共治”的必要性、可行性

2.1 進(jìn)出口食品安全“國(guó)際共治”的必要性

食品供應(yīng)鏈的任何環(huán)節(jié)均可能引入食品安全風(fēng)險(xiǎn)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)一旦被引入，在供應(yīng)鏈后端發(fā)現(xiàn)并予以消除難度極大，成本高，且許多風(fēng)險(xiǎn)因子一旦引入就無(wú)法消除。正因?yàn)槿绱?，“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、全程控制”成為食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的共識(shí)［4］。進(jìn)出口食品“一頭在外”，要實(shí)施“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、全程控制”必須依賴進(jìn)出口雙方的協(xié)調(diào)配合。這既是有效管控國(guó)際貿(mào)易食品風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇，也是降低風(fēng)險(xiǎn)管理成本的有效途徑。

2.2 進(jìn)出口食品安全“國(guó)際共治”的可行性

首先，“國(guó)際共治”符合各方利益。在國(guó)家層面，對(duì)出口國(guó)而言，實(shí)施“國(guó)際共治”雖需投入一定資源，但其更高的出口食品安全水平可以提高本國(guó)食品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，贏得更多消費(fèi)者信任，從而獲得更多市場(chǎng)份額和經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)進(jìn)口國(guó)而言，“國(guó)際共治”可降低治理成本，提高治理效果，更好保護(hù)本國(guó)消費(fèi)者健康；對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，通過(guò)“國(guó)際共治”，可以降低因產(chǎn)品違規(guī)帶來(lái)的損失，享受便利通關(guān)帶來(lái)的紅利；對(duì)消費(fèi)者而言，則可以獲得更多優(yōu)質(zhì)、安全的食品。與此同時(shí)，通過(guò)信息互通、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)、監(jiān)管結(jié)果互認(rèn)等共治措施，還可有效提高通關(guān)效率、減少貿(mào)易壁壘、降低貿(mào)易成本，便利貿(mào)易。

其次是符合相關(guān)國(guó)際規(guī)則要求。盡管目前沒有任何國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)明確提出“國(guó)際共治”要求，但“國(guó)際共治”理念已經(jīng)在相關(guān)國(guó)際規(guī)則得到不同程度體現(xiàn)。如對(duì)于進(jìn)出口食品安全“國(guó)際共治”非常關(guān)鍵的出口方責(zé)任問題，F(xiàn)AO就明確指出食品出口國(guó)應(yīng)當(dāng)意識(shí)到所有人都有權(quán)得到安全的食品，所有負(fù)責(zé)任的國(guó)家都應(yīng)致力于為出口產(chǎn)品提供符合進(jìn)口國(guó)要求的保證，并采取相關(guān)措施防止和打擊出口食品貿(mào)易中的不當(dāng)行為［5］。FAO《基于風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)口食品控制手冊(cè)》（2016）［6］指出，進(jìn)口食品入境前控制的目標(biāo)是尋求出口國(guó)實(shí)施的控制能夠?qū)崿F(xiàn)食品安全保證。CAC《食品進(jìn)口控制體系指南》［7］要求“進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制體系應(yīng)覆蓋從境外產(chǎn)地生產(chǎn)到境內(nèi)消費(fèi)的整個(gè)食品生命周期”。此外，CAC還制定了關(guān)于進(jìn)出口雙方監(jiān)管措施等效認(rèn)可［8］、進(jìn)出口食品安全信息交換［9-10］等國(guó)際共治相關(guān)措施的指南。

三是已有一定共識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)，相關(guān)國(guó)際組織及各國(guó)/地區(qū)及在食品安全“國(guó)際共治”方面已做了不少探索。如在2014年第四屆“全球食品安全倡議（GFSI）中國(guó)主題日”活動(dòng)上，GFSI主席麥克·羅巴克指出，“食品安全問題過(guò)去可能只是一個(gè)地區(qū)性問題，但隨著全球化進(jìn)程的推進(jìn)，區(qū)域的問題已經(jīng)蔓延成為世界性的問題”，“而要解決食品安全問題，世界各國(guó)及相關(guān)組織展開合作，是唯一有效的途徑”［11］。2017年在北京召開的國(guó)際食品安全大會(huì)上，歐洲食品安全局前局長(zhǎng)帕特里克·沃爾指出，建立可持續(xù)的食品供應(yīng)鏈涉及全球諸多國(guó)家及相關(guān)組織，也涉及監(jiān)管、環(huán)境、科學(xué)、技術(shù)、市場(chǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)等諸多因素，只有合作才能促成最后的食品安全［11］。2020年“世界食品安全日”將主題定為“食品安全，人人有責(zé)”，更是反映了“共治”理念在世界范圍的普遍接受性［12］。在雙邊層面，澳大利亞和新西蘭在多年前已實(shí)現(xiàn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的一體化［13］；美國(guó)已與新西蘭、加拿大、澳大利亞等國(guó)實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口食品安全監(jiān)管體系互認(rèn)，并在其近期發(fā)布的《進(jìn)口食品安全戰(zhàn)略》中強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)與外國(guó)政府合作，以確保進(jìn)口食品供應(yīng)鏈安全［14］；我國(guó)也與各國(guó)建立了多雙邊食品安全合作機(jī)制，推進(jìn)證書互認(rèn)、信息互通等［15］。

3 進(jìn)出口食品安全“國(guó)際共治”面臨的主要挑戰(zhàn)

目前，各國(guó)/地區(qū)推進(jìn)進(jìn)出口食品安全“國(guó)際共治”主要存在四方面障礙。一是“國(guó)際共治”缺乏系統(tǒng)方法論和路線圖。目前，“國(guó)際共治”更多停留在理念探討和認(rèn)同階段，對(duì)于需要“做什么”、“如何做”等缺乏系統(tǒng)的方法論和路線圖；二是各國(guó)/地區(qū)對(duì)“國(guó)際共治”認(rèn)識(shí)存異，一些出口國(guó)家/地區(qū)未意識(shí)到其應(yīng)承擔(dān)的出口食品安全管理職責(zé)，或者基于實(shí)用主義考慮，不愿投入資源開展出口食品的監(jiān)管。另一方面，一些進(jìn)口國(guó)家/地區(qū)不信任出口食品國(guó)家/地區(qū)的監(jiān)管能力，不認(rèn)可出口國(guó)/地區(qū)的監(jiān)管結(jié)果，影響出口方開展“共治”的積極性；三是各國(guó)/地區(qū)“國(guó)際共治”法律依據(jù)存異。各國(guó)/地區(qū)的立法多強(qiáng)調(diào)對(duì)進(jìn)口食品的安全監(jiān)管，對(duì)于出口食品的監(jiān)管缺乏明確授權(quán)，導(dǎo)致相關(guān)政府部門在開展出口食品“共治”時(shí)法律依據(jù)不足；四是各國(guó)/地區(qū)“國(guó)際共治”資源和能力存異，一些發(fā)展中國(guó)家/地區(qū)或不發(fā)達(dá)國(guó)家/地區(qū)而言，缺乏實(shí)施“國(guó)際共治”所需的能力和資源。

4 推進(jìn)進(jìn)出口食品安全“國(guó)際共治”的方法策略

“國(guó)際共治”符合進(jìn)出口食品安全風(fēng)險(xiǎn)特定和本身規(guī)律，是提升國(guó)際貿(mào)易食品安全水平、降低貿(mào)易成本的有效手段。為促進(jìn)“國(guó)際共治”理念得到更廣泛認(rèn)可并更大范圍、更深程度付諸實(shí)施，建議采取下述策略措施。

一是努力推動(dòng)“國(guó)際共治”理念獲得更廣泛認(rèn)可。開展進(jìn)出口食品安全“國(guó)際共治”相關(guān)基礎(chǔ)理論研究，形成科學(xué)完整的“國(guó)際共治”理論體系。充分利用通過(guò)FAO、WTO、CAC、APEC等多雙邊機(jī)制，組織開展相關(guān)國(guó)際論壇、研討會(huì)等，多渠道多途徑倡導(dǎo)“國(guó)際共治”理念，促進(jìn)其在更大范圍獲得認(rèn)可，形成共識(shí)。

二是夯實(shí)“國(guó)際共治”的法理基礎(chǔ)。通過(guò)國(guó)際組織、多雙邊平等協(xié)商，簽訂國(guó)際條約、國(guó)際協(xié)議等正式的國(guó)際法文件，或者制訂國(guó)際共治有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、指南等國(guó)際軟法文件，將進(jìn)出口食品安全“國(guó)際共治”納入多雙邊食品安全治理體系，逐步形成具有機(jī)制約束力和道德規(guī)范力的共治機(jī)制。

三是研究開發(fā)“國(guó)際共治”關(guān)鍵工具。針對(duì)進(jìn)出口食品安全“國(guó)際共治”的關(guān)鍵機(jī)制，如“國(guó)際共治”原則下各利益相關(guān)方責(zé)任分配與落實(shí)機(jī)制、監(jiān)管技術(shù)協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)管結(jié)果互認(rèn)機(jī)制、便利通關(guān)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、聯(lián)合懲戒機(jī)制、透明度與信息共享機(jī)制等，研究開發(fā)實(shí)現(xiàn)工具，為“國(guó)際共治”提供技術(shù)支撐。

四是推動(dòng)“國(guó)際共治”成果共享。通過(guò)國(guó)與國(guó)之間通關(guān)管理體系的銜接與配合，實(shí)現(xiàn)管理制度、管理流程和管理作業(yè)上的有機(jī)協(xié)調(diào)，推動(dòng)國(guó)際間通關(guān)監(jiān)管互認(rèn)，建立食品跨國(guó)過(guò)境直通道，縮短口岸通關(guān)時(shí)長(zhǎng)，降低通關(guān)成本，普遍提高“國(guó)際共治”下的食品貿(mào)易通關(guān)便利化水平，形成“國(guó)際共治”的比較優(yōu)勢(shì)。實(shí)踐中，可以由點(diǎn)及面、由易到難，從合作意愿強(qiáng)烈的雙邊或多邊“共治”國(guó)家/地區(qū)、特定“共治”產(chǎn)品、特定“共治”手段等入手，試點(diǎn)先行，持續(xù)改進(jìn)，不斷擴(kuò)大“國(guó)際共治”的“朋友圈”，推進(jìn)“國(guó)際共治”行穩(wěn)致遠(yuǎn)。