國門生物安全風(fēng)險防范中進(jìn)出境動物檢疫的經(jīng)驗和做法

王永剛 于 洋 沈陽海關(guān)（遼寧，沈陽，110000）

左天榮 南寧海關(guān)（廣西，南寧，530000）

季新成 海關(guān)總署國際檢驗檢疫標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)研究中心（北京，100013）

由動物疫情引發(fā)的生物安全問題已經(jīng)成為全世界、全人類面臨的重大生存和發(fā)展威脅，據(jù)世界衛(wèi)生組織通報，在近30年人類新發(fā)傳染病中，75%來自動物源性病原體，而且新發(fā)傳染病越來越呈現(xiàn)出“人禽共患”或“人畜共患”關(guān)系。實施進(jìn)出境動物檢疫，是防范化解重大動物疫病跨境傳播風(fēng)險，維護(hù)國門生物安全，是落實總體國家安全觀的應(yīng)有之義，在保障人民生命健康、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和服務(wù)外交外貿(mào)大局等方面發(fā)揮了重要作用。

1 當(dāng)前國門生物安全防控形勢更加嚴(yán)峻

隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不斷加快和國際貿(mào)易迅猛發(fā)展，跨境人流物流大進(jìn)大出，動物及動物產(chǎn)品貿(mào)易變得多元化，包括一般貿(mào)易、跨境電商、國際中轉(zhuǎn)、邊貿(mào)互市等多種形式，馬術(shù)競技、文旅產(chǎn)業(yè)和會展經(jīng)濟(jì)等相關(guān)動物跨境移動日益增多，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展催生實驗動物等生物材料的貿(mào)易需求更加旺盛，動物疫情跨境傳播渠道更加多元、分散和隱蔽，國門生物安全形勢更為嚴(yán)峻復(fù)雜。

近年來，動物疫病全球流行態(tài)勢發(fā)生顯著變化，非洲豬瘟、口蹄疫、禽流感、非洲馬瘟等在世界范圍內(nèi)高發(fā)、多發(fā)，變異病原、新發(fā)病原不斷出現(xiàn)，全球動物疫病跨境傳播、擴(kuò)散與蔓延的速度、深度、廣度逐步擴(kuò)大，對畜牧業(yè)生產(chǎn)安全和人類生命健康造成嚴(yán)重威脅。20世紀(jì)70年代以來，全球范圍內(nèi)新發(fā)動物疫病約60種，多種疫病逐漸從自然疫源地擴(kuò)散到全球范圍。如非洲豬瘟，1921年首次在非洲（肯尼亞）報道發(fā)生，二十世紀(jì)60年代傳入歐洲，70年代傳入南美洲，2007年傳入高加索地區(qū)和俄羅斯，2018年傳入我國，沉重打擊我國養(yǎng)豬業(yè)生產(chǎn)，全國肉豬存欄一度下降41.4%，母豬存欄下降38.9%，毛豬收購價一度漲至42元/公斤，嚴(yán)重影響全國肉類供應(yīng)和老百姓“菜籃子”安全。

近幾十年來，動物疫病向人類跨界傳播時有發(fā)生，瘋牛病、SARS、埃博拉出血熱、中東呼吸綜合征、豬流感等人畜共患疾病頻頻襲染人類，全球每年約200萬人因此死亡。目前已知有200多種動物傳染病、寄生蟲病可傳染人類，在546種蟲媒病毒中有143種可引起人畜嚴(yán)重疾病。2020年7月6日，聯(lián)合國發(fā)布的《阻斷人畜共患病傳播鏈條》報告指出，除非各國采取人類健康、動物健康和環(huán)境健康共治的“大健康”模式，否則類似新冠疫情的全球大流行仍會發(fā)生，給人類造成巨大災(zāi)難。僅在過去20年，動物疫病造成了1000多億美元經(jīng)濟(jì)損失，全球正在大流行的新冠疫情預(yù)計未來數(shù)年可能造成高達(dá)9萬億美元的經(jīng)濟(jì)損失。

2 進(jìn)境動物檢疫經(jīng)驗做法

中國對進(jìn)出境動物檢疫實行海關(guān)總署、直屬海關(guān)和隸屬海關(guān)三級垂直管理。多年來，中國進(jìn)出境動物檢疫遵循世界動物衛(wèi)生組織（OIE）的有關(guān)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，始終堅持把維護(hù)適當(dāng)動物衛(wèi)生保護(hù)水平作為核心工作，由有資質(zhì)的官方獸醫(yī)作為進(jìn)出境動物檢疫執(zhí)法主體，以國際認(rèn)可的實驗室技術(shù)作為監(jiān)測和檢驗結(jié)論的支撐，對進(jìn)出境動物及動物產(chǎn)品實施科學(xué)的檢疫監(jiān)管和獨立、公正、權(quán)威的合格評定，保證進(jìn)出境動物檢疫工作的權(quán)威性、公正性和可靠性。

2.1 構(gòu)建完善的法律法規(guī)體系

中國進(jìn)出境動物檢疫法律法規(guī)體系由三個層級構(gòu)成。第一層級是“法”，包括《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國生物安全法》等，由全國人民代表大會批準(zhǔn)頒布實施?！吨腥A人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》是進(jìn)出境動物檢疫工作最為重要的法律依據(jù)，明確規(guī)定了進(jìn)境動物檢疫工作程序和法律責(zé)任等。

第二層級是“條例”，包括《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法實施條例》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等，由國務(wù)院批準(zhǔn)頒布實施，是“法”在執(zhí)行層面的細(xì)化和補充。

第三層級是部門規(guī)章和雙（多）邊協(xié)議，由主管部門發(fā)布或簽署。比如，《進(jìn)出境非食用動物產(chǎn)品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》《進(jìn)境水生動物檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》等，中國先后與60多個國家或地區(qū)簽訂約500份進(jìn)出境動物檢疫議定書或雙邊協(xié)議。

2.2 實施嚴(yán)格的檢疫準(zhǔn)入與評估制度

我國的檢疫準(zhǔn)入制度主要包括準(zhǔn)入申請、風(fēng)險評估、境外企業(yè)注冊、檢疫許可和境外預(yù)檢等幾個組成部分。首次向中國輸出某種動物及風(fēng)險性較高的動物產(chǎn)品，或者向中國提出解除相關(guān)疫情禁令的國家或地區(qū)，應(yīng)當(dāng)由其動物檢疫主管部門向中國海關(guān)總署提出書面申請，并提供用于開展風(fēng)險分析的必要技術(shù)資料。海關(guān)總署組織專家進(jìn)行風(fēng)險分析，風(fēng)險分析依據(jù)《進(jìn)出境動植物檢疫法》及其實施條例等法律法規(guī)及OIE的有關(guān)規(guī)定，遵循科學(xué)、透明、公開、非歧視和對貿(mào)易影響最小的原則，主要對申請國家或地區(qū)獸醫(yī)管理體系的健全性和動物衛(wèi)生狀況的可信度進(jìn)行評估，檢疫準(zhǔn)入制度是WTO/SPS的重要措施，對于嚴(yán)把國門，嚴(yán)防疫情傳入、服務(wù)外貿(mào)大局等方面具有重要的作用。

2.3 建立科學(xué)的檢疫監(jiān)管體系

海關(guān)總署對進(jìn)出境動物和動物產(chǎn)品建立了境外預(yù)檢、口岸查驗和入境后檢疫監(jiān)管三道防線。

入境前，實施境外產(chǎn)地預(yù)檢制度。海關(guān)本著“御疫情于國門之外”理念，建立境外產(chǎn)地預(yù)檢制度，對進(jìn)境高風(fēng)險的檢疫對象，如大中種畜、野生動物，派出官方獸醫(yī)赴產(chǎn)地實施出口前檢疫工作。以2019年進(jìn)口種牛為例，境外檢疫種牛22.58萬頭，淘汰不合格種牛7.46萬頭，淘汰率33.05%。其中，境外檢疫環(huán)節(jié)淘汰6.98萬頭，占淘汰總數(shù)的94%，充分表明境外產(chǎn)地檢疫在確保進(jìn)境種牛質(zhì)量，避免疫病傳入我國發(fā)揮了非常重要的作用。

入境時，實施口岸查驗制度。進(jìn)境的動物及動物產(chǎn)品，在第一入境口岸完成證書審查，除風(fēng)險極低、能封閉運輸?shù)膭游锂a(chǎn)品外，均在第一入境口岸接受現(xiàn)場檢疫。對活動物實施100%臨床檢疫。對中高風(fēng)險的動物產(chǎn)品，根據(jù)布控指令實施隨機布控抽檢，抽批率從5%-100%?？诎稒z疫不合格的作捕殺、退回或銷毀等無害化處理。對于風(fēng)險較低的動物產(chǎn)品，口岸查驗合格后即可進(jìn)入國內(nèi)市場。

在入境后，對活動物實施隔離檢疫，對高風(fēng)險動物產(chǎn)品實施定點加工。活動物到指定的隔離場進(jìn)行隔離檢疫，大中動物隔離檢疫時間為45天，其他動物隔離時間為30天，期間按照我國進(jìn)境動物檢疫監(jiān)測計劃，逐頭采樣或抽樣送實驗室對規(guī)定的疫病進(jìn)行檢測。對于高風(fēng)險動物產(chǎn)品，如皮張、羊毛等，須到指定的生產(chǎn)、加工、存放場所進(jìn)行生產(chǎn)加工，海關(guān)對生產(chǎn)、加工、存放過程實施監(jiān)管。

2.4 積極推進(jìn)國際貿(mào)易便利化

2.4.1 積極采用國際規(guī)則。中國作為OIE成員，積極推動國際規(guī)則的運用，并參考開展檢疫準(zhǔn)入和實施檢驗檢疫工作，促進(jìn)貿(mào)易便利化開展。一是科學(xué)采用國際規(guī)則。如2017年5月OIE代表大會上通過了關(guān)于牛結(jié)節(jié)性皮膚病的新標(biāo)準(zhǔn)，明確剔骨牛肉貿(mào)易不受疫情影響，經(jīng)風(fēng)險分析，我國等效采用該標(biāo)準(zhǔn)，推動了相關(guān)貿(mào)易開展。二是積極推動疫病區(qū)域化管理?；贠IE的認(rèn)可結(jié)果和中方的評估結(jié)論，我國先后解除了巴西、哈薩克斯坦、俄羅斯、南非、蒙古、老撾等國家部分地區(qū)的口蹄疫禁令，為相關(guān)動物和動物產(chǎn)品輸華貿(mào)易提供了法律保障。目前，正與法國開展非洲豬瘟區(qū)域化管理技術(shù)合作研究。三是引領(lǐng)生物安全隔離區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用。OIE提出了生物安全隔離區(qū)劃的概念，在推進(jìn)層面還缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合中國國內(nèi)生物安全隔離區(qū)劃的做法經(jīng)驗，海關(guān)總署制定了高致病性禽流感生物安全隔離區(qū)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并與俄羅斯、美國、英國等國家簽訂了合作協(xié)議，下一步將推動該標(biāo)準(zhǔn)在更廣泛層面的應(yīng)用。

2.4.2 科學(xué)進(jìn)行風(fēng)險管理。進(jìn)出境動物檢疫工作沒有零風(fēng)險，可接受的風(fēng)險水平是國際倡導(dǎo)的科學(xué)理念，基于以往數(shù)據(jù)分析和經(jīng)驗做法，海關(guān)總署積極采用企業(yè)風(fēng)險分級，產(chǎn)品風(fēng)險分類的做法，科學(xué)制定風(fēng)險布控指令，設(shè)置相應(yīng)的口岸現(xiàn)場查驗和實驗室抽檢比例，并根據(jù)風(fēng)險監(jiān)控結(jié)果實行動態(tài)管理。中低風(fēng)險動物產(chǎn)品口岸現(xiàn)場開箱查驗率最低可降至0.5%，極大的提升了口岸通關(guān)效率。

2.4.3 充分運用信息化手段。按照“優(yōu)化協(xié)同高效”的原則，以風(fēng)險集中統(tǒng)一防控為重點，以信息系統(tǒng)一體化為支撐，優(yōu)化整合業(yè)務(wù)流程，進(jìn)出境動物檢疫作業(yè)全面融入全國通關(guān)一體化框架體系，實現(xiàn)“統(tǒng)一申報單證、統(tǒng)一作業(yè)系統(tǒng)、統(tǒng)一風(fēng)險研判、統(tǒng)一指令下達(dá)、統(tǒng)一現(xiàn)場執(zhí)法”，實現(xiàn)進(jìn)出口貨物“一次申報、一次查驗、一次放行”，進(jìn)一步降低貿(mào)易成本，提升貿(mào)易便利化。

3 問題建議

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調(diào)，“把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力”。2021年4月15日，《中華人民共和國生物安全法》將正式實施，標(biāo)志著生物安全作為我國重大國家安全戰(zhàn)略具有了堅實的法律基礎(chǔ)，成為海關(guān)開展進(jìn)出境動物檢疫、維護(hù)國門生物安全和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要法律保障。

3.1 加強制度創(chuàng)新

為進(jìn)一步貫徹落實生物安全法的要求，應(yīng)加快修訂《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》，與新發(fā)布的《生物安全法》《動物防疫法》做好銜接，并梳理完善現(xiàn)有的規(guī)章制度，制定更為科學(xué)高效的新海關(guān)國門生物安全監(jiān)管制度，以適應(yīng)新形勢下國門生物防控需要。

3.2 進(jìn)一步完善風(fēng)險監(jiān)測體系。

進(jìn)一步推廣進(jìn)出境動物疫病監(jiān)測計劃，形成分級、分類管理的動態(tài)風(fēng)險監(jiān)控體系，科學(xué)合理調(diào)配現(xiàn)有資源，將更多的力量和資源用于與國計民生息息相關(guān)的重點、敏感和高風(fēng)險產(chǎn)品和項目上，實現(xiàn)由“管靜態(tài)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮軇討B(tài)”、由“重結(jié)果”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸剡^程”、由“管產(chǎn)品”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮茱L(fēng)險”，促使在進(jìn)口環(huán)節(jié)的安全風(fēng)險控制方式由“消極被動、事后彌補”向“積極主動、事前預(yù)防”轉(zhuǎn)變。

3.3 加強聯(lián)防聯(lián)控

進(jìn)一步健全完善主要貿(mào)易國家和地區(qū)傳染病和重大動物疫病疫情信息動態(tài)預(yù)警工作機制，加強境外動物疫情收集、研判，尤其是要加強與周邊國家、“一帶一路”沿線國家的聯(lián)合防控，加強海關(guān)與地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、林業(yè)和草原部門的聯(lián)防聯(lián)控，切實管控好口岸動物疫情傳入傳出風(fēng)險。

3.4 強化防控人才培養(yǎng)和科技支撐

倪岳峰署長指出，要堅持“憑技術(shù)執(zhí)法，靠數(shù)據(jù)說話”理念，體現(xiàn)海關(guān)科學(xué)權(quán)威的技術(shù)形象。要加強人才隊伍建設(shè)，培養(yǎng)理想信念堅定、作風(fēng)優(yōu)良、技術(shù)精湛的準(zhǔn)軍事化紀(jì)律部隊；同時要加強科技支撐，提升國門生物安全監(jiān)測以及檢疫處理能力。

3.5 加強科普宣傳

國門生物安全防控是一項涉及到社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)諸多方面的工作，專業(yè)性強，需要全社會的配合和廣大群眾積極參與，當(dāng)前，廣大群眾對國門生物安全的意識還不深入，主動防控意識還不足，需要加大普力度，深刻認(rèn)識到國門生物安全的重要性，并主動參與防控，實現(xiàn)全民共治共享。