《生物安全法》與《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》的比較

周明華 南京海關(guān)（江蘇，南京，210001）

錢(qián) 路 常州海關(guān)（江蘇，常州，213022）

王教敏 大連海關(guān)（遼寧，大連，116000）

當(dāng)前，全球生物安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻，重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情、外來(lái)生物入侵、遺傳資源和生物資源流失、生物技術(shù)謬用、生物武器等嚴(yán)重威脅國(guó)家安全和人民健康。《生物安全法》的頒布實(shí)施，為我國(guó)系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國(guó)家生物安全治理能力，從而為保障人民健康、維護(hù)國(guó)家安全提供了有力的法律武器。

從進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫工作的角度看，《生物安全法》是一部基礎(chǔ)性法律，《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》是一部專(zhuān)門(mén)法，《生物安全法》極大地彌補(bǔ)了《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》在法律層面對(duì)當(dāng)前實(shí)際工作支持的不足，為動(dòng)植物檢疫工作實(shí)踐提供了有力的法律支撐。

1 《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》概述［1］

《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》于1991年10月30日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)，1992年4月1日起施行。

1.1 立法目的

根據(jù)第1條，立法目的主要有以下4個(gè)方面：

（1）防止動(dòng)植物病蟲(chóng)害傳入傳出國(guó)境。

（2）保護(hù)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。

（3）保護(hù)人體健康。

（4）促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展。

1.2 管理體制

《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》施行之后，我國(guó)經(jīng)歷了多次國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，其中對(duì)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫管理體制影響較大的改革有2次，分別是1998年，國(guó)家動(dòng)植物檢疫局與國(guó)家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局、衛(wèi)生檢疫局合并，組建國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫局，之后國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫局于2001年4月被合并成立國(guó)家質(zhì)檢總局［2］；2018年4月，原國(guó)家質(zhì)檢總局動(dòng)植物檢疫部門(mén)的機(jī)構(gòu)、職能和人員整體并入海關(guān)。

目前，進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫實(shí)行“海關(guān)總署—直屬海關(guān)—隸屬海關(guān)”三級(jí)垂直管理體制。在全國(guó)層面，由海關(guān)總署動(dòng)植物檢疫司統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)指揮。在直屬海關(guān)層面，直屬海關(guān)動(dòng)植物檢疫處起著上傳下達(dá)的作用，同時(shí)兼顧本地區(qū)特點(diǎn)實(shí)施職能管理；隸屬海關(guān)具體實(shí)施本轄區(qū)口岸出入境動(dòng)植物及其產(chǎn)品的檢疫工作。

根據(jù)法律規(guī)定，《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》以及其中的檢疫性對(duì)象名錄、禁止進(jìn)境物名錄等的制定和調(diào)整權(quán)限歸農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）。進(jìn)境動(dòng)植物檢疫審批工作涉及3個(gè)部門(mén)，其中，輸入《中華人民共和國(guó)進(jìn)境植物檢疫禁止進(jìn)境物名錄》以外的種子、種苗及其他繁殖材料的，應(yīng)向農(nóng)業(yè)主管部門(mén)（農(nóng)業(yè)農(nóng)村，負(fù)責(zé)林業(yè)以外的種子、苗木和其他繁殖材料）或林業(yè)主管部門(mén)（林業(yè)草原，負(fù)責(zé)林木種子苗木和其他繁殖材料）申請(qǐng)辦理，其余的動(dòng)植物檢疫審批在海關(guān)辦理。

2 《生物安全法》概述

《生物安全法》于2020年10月17日經(jīng)十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議審議通過(guò)，將于2021年4月15日施行。

2.1 立法目的

該法第1條明確規(guī)定了立法的目的，其中，維護(hù)國(guó)家生物安全是總體要求，防范和應(yīng)對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)、保障人民生命健康是根本目的，保護(hù)生物資源和生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展是主要任務(wù)。通過(guò)實(shí)現(xiàn)生物安全，促進(jìn)人類(lèi)命運(yùn)共同體建設(shè)、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義外交方略的具體內(nèi)容之一，也體現(xiàn)和表達(dá)了我國(guó)尋求人類(lèi)和諧共生的良好愿望和主張。

2.2 管理體制

生物安全立法涉及范圍廣泛，管理范圍所涉及八個(gè)方面的行為要素及其行為流程眾多，且相對(duì)獨(dú)立。《生物安全法》在管理體制上最顯著的特點(diǎn)可以概括為“協(xié)調(diào)機(jī)制下的分部門(mén)管理體制”，在充分發(fā)揮分部門(mén)管理的基礎(chǔ)上，對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題、需要協(xié)調(diào)的問(wèn)題，由協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌解決。該管理體制具體體現(xiàn)在以下5個(gè)方面，一是明確堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家生物安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全國(guó)家生物安全領(lǐng)導(dǎo)體制（第4條）。二是規(guī)定中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)家生物安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家生物安全的重大事項(xiàng)和重要工作，建立國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制；省、自治區(qū)、直轄市建立生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，組織協(xié)調(diào)、督促推進(jìn)本行政區(qū)域內(nèi)生物安全相關(guān)工作（第5條）。三是國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)立辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)機(jī)制的日常工作；國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制成員單位和國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)根據(jù)職責(zé)分工，負(fù)責(zé)生物安全相關(guān)工作（第6條）。四是國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)立專(zhuān)家委員會(huì)，為國(guó)家生物安全戰(zhàn)略研究、政策制定及實(shí)施提供決策咨詢(xún)（第7條）。五是地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)生物安全工作負(fù)責(zé)；縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)根據(jù)職責(zé)分工，負(fù)責(zé)生物安全相關(guān)工作（第8條）。

3 從不同角度比較《生物安全法》與《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》

3.1 從法律分類(lèi)角度看

根據(jù)不同的法律分類(lèi)方法對(duì)兩者進(jìn)行比較。

3.1.1 按法律所調(diào)整的范圍

調(diào)整公共利益的法律為公法，調(diào)整社會(huì)個(gè)體利益的法律為私法?！渡锇踩ā泛汀哆M(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》都屬于公法。

3.1.2 按法律所調(diào)整的內(nèi)容

規(guī)定和確認(rèn)權(quán)利和義務(wù)以及職權(quán)和責(zé)任為主要內(nèi)容的法律為實(shí)體法，規(guī)定以保證權(quán)利和職權(quán)得以實(shí)現(xiàn)或行使義務(wù)和責(zé)任得以履行的有關(guān)程序?yàn)橹饕獌?nèi)容的法律為程序法?！渡锇踩ā泛汀哆M(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》都屬于實(shí)體法，但是，《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》雖是一部實(shí)體法，但又有獨(dú)立章節(jié)對(duì)具體的工作如進(jìn)境檢疫、出境檢疫、攜帶郵寄物檢疫等進(jìn)行了詳細(xì)論述，易于在日常工作中理解運(yùn)用和具體執(zhí)行，操作性非常強(qiáng)。《生物安全法》則主要作出原則規(guī)定，基本不涉及程序性?xún)?nèi)容。

3.1.3 按法律的國(guó)際因素

可分為國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法?！渡锇踩ā泛汀哆M(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》都屬于國(guó)內(nèi)法，但是兩者都有涉外因素，其中《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》涉外因素更多。對(duì)《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》而言，一是進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫直接涉及進(jìn)出境動(dòng)植物及其產(chǎn)品、包裝、運(yùn)輸工具、旅客攜帶物、寄遞物品，二是第47條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的有關(guān)動(dòng)植物檢疫的國(guó)際條約有與本法不同規(guī)定的，適用該國(guó)際條約的規(guī)定。但是，中華人民共和國(guó)聲明保留的條款除外。”為了保護(hù)一個(gè)生物地理區(qū)域免受某種病蟲(chóng)害的危害，動(dòng)植物檢疫法向國(guó)際公約和雙邊協(xié)定的方向發(fā)展，逐漸由一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的國(guó)內(nèi)法發(fā)展成了作為國(guó)際法組成部分的國(guó)家（地區(qū)）間的雙邊合作和多邊合作協(xié)定，表達(dá)了各國(guó)人民在防治危險(xiǎn)性病蟲(chóng)害方面的共同心愿。動(dòng)植物檢疫也逐漸成為國(guó)際慣例，國(guó)際間檢疫協(xié)作形成的協(xié)定、協(xié)議、公約或備忘錄等規(guī)定的內(nèi)容是締約雙方或多方在該國(guó)內(nèi)必須履行和遵守的國(guó)內(nèi)檢疫法規(guī)范。

對(duì)《生物安全法》而言，其中一部分內(nèi)容也是《生物多樣性公約》調(diào)整的內(nèi)容，例如禁止瀕危野生動(dòng)植物貿(mào)易，打擊象牙走私等，但也有一部分內(nèi)容例如對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的管理政策，在不同的國(guó)家有不同的政策。

3.1.4 按法律調(diào)整的對(duì)象

即從法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系看，《生物安全法》和《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》都屬于行政法的范疇，但也有人根據(jù)《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》的涉外屬性，將它歸入經(jīng)濟(jì)法。

3.2 從立法背景看

3.2.1 《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》的立法背景

制定《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》時(shí)，我國(guó)改革開(kāi)放已經(jīng)進(jìn)行了將近14年。隨著改革開(kāi)放和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、對(duì)外貿(mào)易、旅游事業(yè)的發(fā)展，我國(guó)與國(guó)際間的交往日益增多，進(jìn)出境動(dòng)植物及其產(chǎn)品的種類(lèi)、數(shù)量大幅度增加，疫情十分復(fù)雜，在動(dòng)植物及其產(chǎn)品中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)多種動(dòng)物傳染病和植物病蟲(chóng)雜草。此前動(dòng)植物檢疫工作主要依據(jù)《進(jìn)出口動(dòng)植物檢疫條例》，雖然該條例發(fā)揮過(guò)重要作用，但由于內(nèi)容和法制效力的局限性，已遠(yuǎn)不適應(yīng)外貿(mào)發(fā)展要求。有少數(shù)單位和個(gè)人缺乏動(dòng)植物檢疫意識(shí)，在進(jìn)口動(dòng)植物及其產(chǎn)品時(shí)，不按規(guī)定報(bào)檢受檢和進(jìn)行檢疫處理，甚至逃避檢疫，致使危險(xiǎn)性病、蟲(chóng)、雜草傳入傳出，給國(guó)家造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失。為了防止病、蟲(chóng)、雜草傳入和傳出，維護(hù)國(guó)家主權(quán)和信譽(yù)，加強(qiáng)法制觀念和法制建設(shè)，《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》對(duì)動(dòng)植物及其產(chǎn)品的進(jìn)出境檢疫和可能受病蟲(chóng)污染的運(yùn)輸工具、裝載容器等法定檢疫物的強(qiáng)制檢疫作了嚴(yán)格規(guī)定，對(duì)違反《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》的行為規(guī)定了相應(yīng)的懲罰措施?！哆M(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》的頒布與實(shí)施對(duì)增強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和農(nóng)業(yè)、外貿(mào)、商業(yè)、旅游、交通、科研等部門(mén)及其工作人員的檢疫意識(shí)，糾正不重視進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫的現(xiàn)象，提高工作的責(zé)任感起到了重要的促進(jìn)作用。

3.2.2 《生物安全法》的立法背景

生物安全是人民健康、社會(huì)安定、國(guó)家利益的重要保障。當(dāng)前，生物安全已成為我國(guó)面臨的重大安全問(wèn)題和重要挑戰(zhàn)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生物安全工作，把生物安全納入國(guó)家安全戰(zhàn)略，提出建立健全生物安全法律法規(guī)體系。習(xí)近平總書(shū)記多次就生物安全問(wèn)題作出重要指示，并要求加快立法步伐。生物安全立法是通過(guò)法律形式貫徹落實(shí)黨中央的戰(zhàn)略部署，把黨的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。生物安全立法是維護(hù)國(guó)家安全的需要、建立國(guó)家生物安全體系的需要、提升國(guó)家生物安全能力建設(shè)的需要、順應(yīng)民意回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的需要、維護(hù)世界和平穩(wěn)定履行國(guó)際承諾的需要。在堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀的前提下，通過(guò)生物安全立法，落實(shí)黨中央關(guān)于維護(hù)國(guó)家生物安全的戰(zhàn)略部署，聚集生物安全領(lǐng)域主要問(wèn)題，統(tǒng)籌安全和發(fā)展的要求，保護(hù)我國(guó)生物資源安全，促進(jìn)和保障生物技術(shù)發(fā)展，防范和禁止利用生物及生物技術(shù)侵害國(guó)家安全，建立完善我國(guó)生物安全法律制度體系和管理機(jī)制，

作為調(diào)整行為規(guī)范的法律，都是在當(dāng)時(shí)的背景條件下順應(yīng)當(dāng)時(shí)的形勢(shì)要求制定的，它將比較成熟的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)歸納起來(lái)，一般具有滯后性，不具有超前性，不能用今天的狀況去要求以前的法律，現(xiàn)在的法律也不能通過(guò)預(yù)測(cè)去規(guī)范未來(lái)的發(fā)展，這是對(duì)《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》和《生物安全法》進(jìn)行比較的基本前提。

3.3 立法目的

《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》總結(jié)我國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫工作，特別是在執(zhí)行1982年國(guó)務(wù)院頒布的《進(jìn)出口動(dòng)植物檢疫條例》實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)動(dòng)植物檢疫工作的宗旨、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)任務(wù)、權(quán)力范圍以及動(dòng)植物檢疫的工作內(nèi)容及基本程序、法律責(zé)任、檢疫監(jiān)管制度都用法律的形式固定下來(lái)，這對(duì)于國(guó)家有效地增強(qiáng)全民檢疫意識(shí)，進(jìn)一步實(shí)行動(dòng)植物檢疫制度，保護(hù)農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)和人體健康，促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展，履行國(guó)際間義務(wù)，更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，都起到了重要的促進(jìn)作用。

《生物安全法》以維護(hù)國(guó)家生物安全、保障人民生命健康、保護(hù)生物資源和生態(tài)環(huán)境等為立法目的，科學(xué)界定了生物安全內(nèi)涵和法律適用范圍。《生物安全法》涉及的內(nèi)容范圍龐大，涵蓋整個(gè)國(guó)家的生物安全防護(hù)，聚焦生物安全領(lǐng)域主要風(fēng)險(xiǎn)，全鏈條構(gòu)建生物安全防控體系，以法律形式固化中央關(guān)于維護(hù)國(guó)家生物安全的戰(zhàn)略部署，將生物安全納入國(guó)家安全體系進(jìn)行謀劃布局，是貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀的重要舉措，標(biāo)志著我國(guó)生物安全法律體系的健全完善，為生物安全依法防控提供了堅(jiān)實(shí)完備的法治基礎(chǔ)。該法對(duì)于保障人民生命安全和身體健康、維護(hù)國(guó)家安全、提升國(guó)家生物安全治理能力具有重大意義。

3.4 《生物安全法》與動(dòng)植物檢疫工作密切相關(guān)的內(nèi)容

全面分析《生物安全法》的條文內(nèi)容，有28條與進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫直接相關(guān)，需要海關(guān)動(dòng)植檢部門(mén)推進(jìn)落實(shí)。這些內(nèi)容大體可以分為制度建設(shè)和相關(guān)工作兩個(gè)方面。

3.4.1 需要完善的制度建設(shè)方面

根據(jù)《生物安全法》相關(guān)條文，結(jié)合動(dòng)植物檢疫工作現(xiàn)狀，動(dòng)植物檢疫工作需要以部門(mén)規(guī)章或規(guī)范性文件的方式，建立健全相關(guān)制度，具體包括11項(xiàng)：進(jìn)出境動(dòng)植物疫情風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度（部門(mén)規(guī)章，第14條、第27條）、進(jìn)境動(dòng)植物檢疫風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度（部門(mén)規(guī)章，第15條、第18條、第60條）、進(jìn)出境動(dòng)植物疫情風(fēng)險(xiǎn)信息收集交流制度（部門(mén)規(guī)則，第16條）、進(jìn)出境動(dòng)植物及動(dòng)植物產(chǎn)品這全審查管理規(guī)定（規(guī)范性文件，第20條）、修訂完善《進(jìn)出境重大動(dòng)物疫情應(yīng)急處理預(yù)案》《進(jìn)出境重大植物疫情突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案》（規(guī)范性文件，第21條）、進(jìn)出境新發(fā)突發(fā)生物安全事件調(diào)查溯源制度（規(guī)范性文件，第22條）、進(jìn)境指定口岸制度（部門(mén)規(guī)章，第23條）、進(jìn)境檢疫準(zhǔn)入管理規(guī)范（部門(mén)規(guī)章，第23條第1款）、壓艙水檢疫管理規(guī)定（涉及動(dòng)植檢部分，第23條第2款）、進(jìn)境生物材料管理辦法（部門(mén)規(guī)章，第39條）、植物有害生物實(shí)驗(yàn)室業(yè)務(wù)管理運(yùn)行規(guī)定（規(guī)范性文件，第52條第2款）。

3.4.2 需要落實(shí)的工作方面

根據(jù)在《生物安全法》中的條文順序，需要推進(jìn)落實(shí)以下20項(xiàng)措施或相關(guān)工作：

（1）履行國(guó)際條約規(guī)定義務(wù)，參與和引領(lǐng)國(guó)際規(guī)則研究與制定，加強(qiáng)對(duì)外能力建設(shè)合作，加強(qiáng)對(duì)國(guó)外動(dòng)植檢官員的培訓(xùn)及實(shí)驗(yàn)室援建，主動(dòng)參與國(guó)際生物安全治理活動(dòng)（第6條）。

（2）積極配合相關(guān)部門(mén)開(kāi)展國(guó)門(mén)生物安全宣傳教育（第7條）。

（3）積極配合相關(guān)部門(mén)開(kāi)展生物安全表彰獎(jiǎng)勵(lì)工作（第9條）。

（4）推薦系統(tǒng)內(nèi)動(dòng)植物檢疫專(zhuān)家，參加國(guó)家生物安全專(zhuān)家委員會(huì)。考慮在海關(guān)系統(tǒng)成立生物安全技術(shù)咨詢(xún)專(zhuān)家組，研究制定相關(guān)工作章程。（第12條）

（5）積極參與國(guó)家生物安全預(yù)警監(jiān)測(cè)體系建設(shè)（第14條）。

（6）將現(xiàn)有的動(dòng)植物疫情上報(bào)系統(tǒng)進(jìn)行整合、重構(gòu)，納入國(guó)家生物安全信息平臺(tái)（生物安全信息分類(lèi)、分工、收集、匯總、分析、通報(bào)以及相關(guān)信息化系統(tǒng)平臺(tái)的建設(shè)等）（第16條、第17條）。

（7）積極配合有關(guān)牽頭主管部門(mén)對(duì)涉及生物安全的材料、設(shè)備、技術(shù)、活動(dòng)、重要生物資源數(shù)據(jù)、傳染病、動(dòng)植物疫病、外來(lái)入侵物種等制定、公布名錄或者清單，并動(dòng)態(tài)調(diào)整（第18條）。

（8）進(jìn)一步建立和完善動(dòng)植檢領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系（第19條）。

（9）組織研究進(jìn)出境生物安全事項(xiàng)及活動(dòng)生物安全審查范圍，結(jié)合相關(guān)情況制定進(jìn)境動(dòng)植物及動(dòng)植物產(chǎn)品安全審查管理規(guī)范（第20條）。

（10）配合國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，開(kāi)展調(diào)查溯源（第22條）。

（11）完善自身疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告系統(tǒng)，積極與國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系對(duì)接（第27條、第28條、第29條）。

（12）積極參與配合做好生物安全相關(guān)聯(lián)防聯(lián)控工作（第30條）。

（13）進(jìn)一步推進(jìn)口岸動(dòng)植物疫情防控能力建設(shè)；探索、推動(dòng)國(guó)際疫情監(jiān)測(cè)合作（爭(zhēng)取疫情監(jiān)測(cè)向境外延伸），積極參與全球動(dòng)植物疫情防控與治理（第31條）。

（14）積極參與野生動(dòng)物保護(hù)，做好職責(zé)范圍內(nèi)動(dòng)物傳染病的檢疫把關(guān)（第32條）。

（15）按職責(zé)做好動(dòng)植檢領(lǐng)域生物安全實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)和管理，推動(dòng)規(guī)范操作和能力提升（第52條）。

（16）對(duì)跨境生物資源安全實(shí)施管控。在總結(jié)進(jìn)出境物種資源、瀕危動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，研究進(jìn)一步完善進(jìn)出境生物資源安全管理要求（第53條）。

（17）完善外來(lái)入侵物種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警、口岸檢疫、應(yīng)急處置等配套規(guī)章制度；強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)研判，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)，提升口岸檢疫查發(fā)、檢測(cè)和鑒定能力；加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)信息共享與協(xié)作配合，加強(qiáng)多雙邊合作和交流，加大防范外來(lái)入侵物種宣傳教育力度（第60條）。

（18）進(jìn)一步落實(shí)動(dòng)植檢能力提升工程，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)及應(yīng)急物資儲(chǔ)備（第66條）。

（19）配合推進(jìn)海南全球動(dòng)植物種質(zhì)資源引進(jìn)中轉(zhuǎn)基地建設(shè)（第68條）。

（20）加快推動(dòng)重大動(dòng)植物疫情物資儲(chǔ)備相關(guān)管理制度的出臺(tái)（第70條）。

上述《生物安全法》所涉及制度的完善和工作的落實(shí)，可以進(jìn)一步提高動(dòng)植物檢疫工作的規(guī)范性，提高進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫防控把關(guān)成效。

3.5 從法律責(zé)任的規(guī)定看

3.5.1 基本情況

法律責(zé)任包括行政責(zé)任、刑事責(zé)任、民事責(zé)任?！渡锇踩ā泛汀哆M(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》對(duì)法律責(zé)任規(guī)定的共同點(diǎn)是，兩部法律都規(guī)定了這三種法律責(zé)任，而且主要內(nèi)容都是對(duì)行政責(zé)任的詳細(xì)規(guī)定，對(duì)民事責(zé)任都規(guī)定依照其他相關(guān)法律。不同之處在于，一是《生物安全法》的行政處罰額度較大，符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，對(duì)違法行為能起到較好的懲罰和警戒作用，而《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》的行政處罰額度目前偏低。二是對(duì)刑事責(zé)任的規(guī)定，《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》的規(guī)定比較具體完善，且與刑法實(shí)現(xiàn)了較好地銜接，而《生物安全法》的刑事責(zé)任只作了原則規(guī)定，亟需在《刑法》中加以明確完善。

3.5.2 涉及進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫刑事責(zé)任的相關(guān)規(guī)定

3.5.2.1 《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》的刑事責(zé)任規(guī)定

為了有利于打擊破壞動(dòng)植物檢疫管理秩序的犯罪活動(dòng)，《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》對(duì)《刑法》中已有的規(guī)定，作了重復(fù)規(guī)定；對(duì)《刑法》中尚未作出規(guī)定的，作了補(bǔ)充規(guī)定。其中，第42條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，引起重大動(dòng)植物疫情的，比照刑法第一百七十八條（注：《刑法》第178條是關(guān)于違反國(guó)境衛(wèi)生檢疫罪的規(guī)定，在《刑法》2017年修訂版中為第332條）的規(guī)定追究刑事責(zé)任。”第43條規(guī)定：“偽造、變?cè)鞕z疫單證、印章、標(biāo)志、標(biāo)識(shí)，依照刑法第167條（注：在《刑法》2017年修訂版中為第280條）的規(guī)定追究刑事責(zé)任?！备鶕?jù)《刑法》2017年修訂版第337條，犯罪行為人的行為還可能構(gòu)成妨害動(dòng)植物防疫、檢疫罪。

3.5.2.2 行政執(zhí)法方面的刑事責(zé)任問(wèn)題

進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫的行政執(zhí)法有兩方面的問(wèn)題：一是檢疫人員違法；二是拒絕、阻撓檢疫人員行法執(zhí)行職務(wù)。

根據(jù)第45條規(guī)定，動(dòng)植物檢疫人員的違法行為主要有濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守、偽造檢疫數(shù)據(jù)和延遲檢疫出證。對(duì)于不構(gòu)成犯罪行為的，給予行政處分。動(dòng)植物檢疫人員在執(zhí)法中侵犯了公民或者法人的合法權(quán)益造成損害的，要承擔(dān)賠償責(zé)任。這種賠償責(zé)任屬于行政責(zé)任的一種。根據(jù)《刑法》2017年修訂版，動(dòng)植物檢疫人員的違法行為可能構(gòu)成濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪（《刑法》第397條）、受賄罪（《刑法》第385條）、報(bào)復(fù)陷害罪（《刑法》第254條）、動(dòng)植物檢疫徇私舞弊罪;動(dòng)植物檢疫失職罪（《刑法》第337條）。

以暴力、威脅方法阻礙動(dòng)植物檢疫人員依法執(zhí)行職務(wù)的，依照刑法的規(guī)定追究刑事責(zé)任（主要是妨礙公務(wù)罪）；拒絕、阻礙動(dòng)植物檢疫人員執(zhí)行職務(wù)未使用暴力、威脅方法的，由公安機(jī)關(guān)依照治安管理處罰條例的規(guī)定給予治安管理處罰。

3.5.2.3 立案追訴標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

2017年4月27日，最高人民檢察院、公安部印發(fā)《最高人民檢察院公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）的補(bǔ)充規(guī)定》（公通字〔2017〕12號(hào)），將《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)（一）》第五十九條修改為“妨害動(dòng)植物防疫、檢疫案（刑法第三百三十七條）”，明確規(guī)定了違反有關(guān)動(dòng)植物防疫、檢疫的國(guó)家規(guī)定，引起重大動(dòng)植物疫情應(yīng)予立案追訴的7種情形，大大提高了妨害動(dòng)植物檢疫罪立案追訴的可操作性。

在《生物安全法》中，未對(duì)刑事責(zé)任作出具體規(guī)定，生物安全方面的犯罪與刑罰被分割在兩個(gè)不同的法律中，不利于社會(huì)公眾完整、充分地理解法律刑事責(zé)任規(guī)定的含義。隨著新型犯罪手段和方式不斷出現(xiàn)，生物犯罪作為新型犯罪行為在《刑法》中尚沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，不利于法律的實(shí)施，亟需在《刑法》中補(bǔ)充完善。

3.5.3 《生物安全法》涉及行政責(zé)任的規(guī)定

《生物安全法》第84條規(guī)定，“境外組織或者個(gè)人通過(guò)運(yùn)輸、郵寄、攜帶危險(xiǎn)生物因子入境或者以其他方式危害我國(guó)生物安全的，依法追究法律責(zé)任，并可以采取其他必要措施?！边@條規(guī)定很好地彌補(bǔ)了《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》對(duì)個(gè)人違反動(dòng)植物檢疫法行為沒(méi)有法律處置依據(jù)的不足，可以更有效地堵截個(gè)人傳帶有害生物或外來(lái)物種的非法進(jìn)境渠道。

此外，對(duì)民事責(zé)任以及境外組織和個(gè)人違反生物安全法的行為，也都需要在其他法律和行政法規(guī)中作出相應(yīng)完善，才能使《生物安全法》的法律效力充分發(fā)揮。

4 加強(qiáng)依法行政、保護(hù)國(guó)門(mén)生物安全的相關(guān)建議

4.1 推動(dòng)修訂《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》

要針對(duì)前文指出的《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》與動(dòng)植物檢疫工作現(xiàn)狀不適應(yīng)之處，以及為落實(shí)《生物安全法》需要在《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》中加以落實(shí)的內(nèi)容，在修訂《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》時(shí)應(yīng)注意對(duì)照完善，特別要增加與國(guó)際規(guī)則接軌、對(duì)外來(lái)物種檢疫監(jiān)管方面的工作內(nèi)容。此外，《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》在頒布時(shí)，出入境動(dòng)植物檢疫與國(guó)內(nèi)動(dòng)物檢疫、植物檢疫均屬于原農(nóng)業(yè)部管理，但歷經(jīng)數(shù)次機(jī)構(gòu)改革，管理體制已經(jīng)發(fā)生很大的變化，也需要在修訂時(shí)一并考慮作出修改。

4.2 加快《生物安全法》等配套法規(guī)規(guī)章的制定

要盡快運(yùn)行部際協(xié)調(diào)機(jī)制，認(rèn)真做好實(shí)施《生物安全法》的配套制度銜接。一方面及時(shí)清理相關(guān)法律規(guī)范，對(duì)于部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件與《生物安全法》不一致的內(nèi)容，按照規(guī)定程序進(jìn)行修改完善；另一方面要及時(shí)建立健全與《生物安全法》相銜接的業(yè)務(wù)制度和作業(yè)規(guī)程，完善法律實(shí)施的制度保障。前文所列舉的《生物安全法》涉及動(dòng)植物檢疫工作需要完善的制度及開(kāi)展的工作，都是實(shí)施《生物安全法》的重要內(nèi)容。

4.3 加強(qiáng)《生物安全法》的學(xué)習(xí)

作為進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，全面有效、嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)行《生物安全法》是海關(guān)的重要職責(zé)。海關(guān)要從維護(hù)國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度，加強(qiáng)對(duì)《生物安全法》的學(xué)習(xí)貫徹，深刻認(rèn)識(shí)《生物安全法》頒布施行的重大意義，切實(shí)增強(qiáng)學(xué)習(xí)貫徹好這部法律的政治自覺(jué)、思想自覺(jué)、行動(dòng)自覺(jué)。要通過(guò)專(zhuān)家授課、集中研討、普法講師團(tuán)等多種形式宣講解讀《生物安全法》，引導(dǎo)廣大關(guān)員準(zhǔn)確掌握其立法原義、精神實(shí)質(zhì)、基本原則、主要內(nèi)容，特別是與海關(guān)履職相關(guān)的新機(jī)制、新制度對(duì)海關(guān)工作的影響，全面深化對(duì)有關(guān)規(guī)定的理解和認(rèn)識(shí)，充分發(fā)揮《生物安全法》蘊(yùn)含的制度優(yōu)勢(shì)，切實(shí)提升海關(guān)維護(hù)國(guó)門(mén)生物安全的能力和水平。

4.4 加強(qiáng)宣傳力度，提升公眾國(guó)門(mén)生物安全意識(shí)

按照“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制要求，積極拓展普法方式和途徑，加大對(duì)行政相對(duì)人以及社會(huì)公眾的普法力度，聚焦人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，廣泛深入開(kāi)展《生物安全法》的普法宣傳。圍繞“全民國(guó)家安全教育日”開(kāi)展國(guó)門(mén)生物安全“進(jìn)校園、進(jìn)客艙、進(jìn)社區(qū)”系列主題宣傳活動(dòng)，發(fā)揮品牌效應(yīng)，擴(kuò)大宣傳影響力。同時(shí)創(chuàng)新宣傳手段，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、微信等新媒體傳播速度快、影響范圍廣的特點(diǎn)，開(kāi)展更多形象生動(dòng)的宣傳活動(dòng)，持續(xù)提升公眾的國(guó)門(mén)生物安全意識(shí)。編寫(xiě)國(guó)門(mén)生物安全科普教育讀本，通過(guò)潛移默化地教育，將國(guó)門(mén)生物安全知識(shí)植根于廣大民眾心中，培養(yǎng)公眾的生物安全意識(shí)和守法意識(shí)，樹(shù)立“生物安全、全民參與”理念，激發(fā)公眾參與維護(hù)國(guó)門(mén)生物安全的熱情，同時(shí)密切關(guān)注外來(lái)生物入侵輿論報(bào)道，加強(qiáng)正面引導(dǎo)，防止惡意炒作，為《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《生物安全法》的順利貫徹實(shí)施、共同防范動(dòng)植物疫情疫病和外來(lái)物種入侵，維護(hù)國(guó)家生物安全營(yíng)造良好氛圍。

4.5 加強(qiáng)國(guó)內(nèi)國(guó)際合作

在協(xié)調(diào)機(jī)制下的分部門(mén)管理體制下，國(guó)家各部門(mén)之間要加強(qiáng)協(xié)作配合和信息互聯(lián)互通，綜合運(yùn)用法律、行政、教育、軍事、文化等手段實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控，構(gòu)建國(guó)門(mén)生物安全綜合治理體系，特別是生物安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合會(huì)商、建立統(tǒng)一的生物安全名錄清單、聯(lián)合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警應(yīng)急處置、生物安全法律法規(guī)和科普知識(shí)宣傳教育等，積極營(yíng)造聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的良好氛圍。

防范動(dòng)植物疫情疫病和外來(lái)物種入侵是一項(xiàng)國(guó)際性的工作。瘋牛病、禽流感、非洲豬瘟、紅火蟻、草地貪夜蛾、沙漠蝗等疫情疫病，特別是新冠肺炎的傳播表明，世界任何國(guó)家或地區(qū)都普遍存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，在生物威脅和災(zāi)害面前，極可能“一損俱損”，靠一個(gè)國(guó)家難以獨(dú)善其身。海關(guān)要加強(qiáng)國(guó)際合作交流，加快推動(dòng)構(gòu)建國(guó)際共治體系。要積極參加生物多樣性的會(huì)議和活動(dòng)，及時(shí)了解國(guó)際規(guī)則和其他國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)分享防范動(dòng)植物疫情疫病的傳播擴(kuò)散、根治外來(lái)入侵物種的經(jīng)驗(yàn)與辦法，制定適合本國(guó)國(guó)情的根除辦法。