高校內部控制存在的問題及優(yōu)化對策探析

周 松

(湖北開放大學，湖北 武漢 430074)

一、引言

高校內部控制是針對高等教育發(fā)展過程中涉及的各類經濟活動風險而制定的相關規(guī)程及制度。好的內部控制制度能夠及時規(guī)避各類經濟風險，能夠提出相應的合理化解決方案，給高校的教育事業(yè)發(fā)展保駕護航。筆者以湖北開放大學為例，逐一分析目前高校內部控制管理中存在的問題，并提出相應的解決方案，以期能最大限度地規(guī)避學校事業(yè)發(fā)展中存在的經濟風險。

二、高校內部控制存在的主要問題

針對行政事業(yè)單位及小企業(yè)，財政部于2012年發(fā)布，2014年1月1日起實施的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范(試行)》，將單位內部控制的客體界定為單位經濟活動的風險，主要圍繞預算管理、收支管理、政府采購、資金管理、建設項目、合同管理這六個方面對涉及經濟活動的風險進行防范與控制，而高等教育由于在資源配置、教學組織等方面存在一定的特殊性，目前并沒有專門針對高等教育部分制定相應的內部控制制度，導致高校在實際工作中存在諸多問題，筆者結合工作實踐，逐一分析如下：

(一)對高校內部控制工作重視度不夠

高等教育發(fā)展到現(xiàn)階段，面臨的主要問題是如何高效整合現(xiàn)有的各類教育資源，隨之而來的經濟活動越來越復雜，面臨的內部控制風險也越來越大。但是大多數(shù)高校對面臨的經濟風險估計不足，對內部控制工作重視度不高，尤其是沒有清楚地認識到內部控制是高校教育事業(yè)發(fā)展的重要組成部分這一特點，沒有很好地與學校各類經濟業(yè)務活動緊密結合在一起，來推動教育事業(yè)的進一步發(fā)展。[1]

(二)高校內部控制制度亟待健全

因內部控制制度主要是針對高校事業(yè)發(fā)展中面臨的各類經濟事務，從風險控制角度而制定的系列制度，而多數(shù)高校均已有較為完善的財務管理制度、基本建設管理制度、政府采購管理制度等，由此，多數(shù)高校在實際工作中普遍存在以這些日常工作規(guī)范、制度等代替內部控制制度的現(xiàn)象，對內部控制的相關制度建設不夠重視，亟待健全。

目前，部分高校已經在《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》的基礎上，制定了相應的高校內部控制制度，但是多數(shù)只是簡單照搬上行文的有關條款，沒有真正做到與學校教育事業(yè)發(fā)展緊密聯(lián)系，往往帶來實操性不強，對內部控制工作質量的提高沒有實際的幫助。[2]

(三)內部控制體系存在疏漏

從財政部頒發(fā)的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》[3]來看，其對單位經濟活動進行風險評估的六大方面是以預算管理為切入點，但是在實務中還是存在不同程度的疏漏。

以預算管理為例，其側重點是編制環(huán)節(jié)是否溝通充分，執(zhí)行環(huán)節(jié)是否超預算等，結合筆者近年的實際工作來看，僅就預算管理環(huán)節(jié)而言，存在疏漏部分有二：其一，預算編制環(huán)節(jié)最重要的“應編盡編”，在財政四項改革的大背景下，國家對教育事業(yè)的投入不斷加大，財政撥款收入占各高校預算收入的比重不斷增加，各級財政部門亦對下?lián)艿呢斦芸罱涃M進行了各種形式的重點監(jiān)督，隨著高等教育事業(yè)的發(fā)展，各類橫向課題收入、捐贈收入占高校預算收入的比重亦不斷增加，但是在預算編制環(huán)節(jié)對此部分往往有所疏漏，未將其納入預算收入；其二，預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的是否超預算等舉措更多的是側重于事后監(jiān)督，而應充分運用編制好的績效目標，做好事中績效評價和事后績效評價，唯此才能及時規(guī)避預算管理環(huán)節(jié)中存在的經濟風險。

三、加強高校內部控制的優(yōu)化對策

(一)強化高校內部控制的制度建設

在筆者看來，目前多數(shù)高校內部控制的相關制度建設亟待完善和加強。好的內部控制制度能夠在最大程度上避免經濟風險的發(fā)生，高校應該梳理業(yè)務層面存在的各類經濟風險，對照財政部頒發(fā)的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》制定出適合各高校業(yè)務特點的內部控制管理制度，為此應重點解決以下問題：

1.內部控制制度應和高校各業(yè)務層面緊密結合

《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》中指出，行政事業(yè)單位業(yè)務層面內部控制主要包含預算業(yè)務控制、收支業(yè)務控制、政府采購業(yè)務控制、資產控制、建設項目控制和合同控制，就高校而言應該結合自身業(yè)務特點，分析其具體的經濟風險，并找到解決方案，進而制定出適合高校業(yè)務特點的內部控制制度。

例如，高校與其他行政事業(yè)單位相比，其業(yè)務上最大的不同是教學活動的業(yè)務周期是學年制，與一般公歷年度有極大的不同，由此帶來的高校大部分年度預算事業(yè)收入一般集中在每年的9～10月份實現(xiàn)，具有極強的時段性。因此，對高校內部控制而言，在預算業(yè)務控制環(huán)節(jié)，由這部分事業(yè)收入安排的預算支出相應安排在10月執(zhí)行，對其中涉及政府采購業(yè)務則需要根據(jù)政府采購的相關工作流程，倒排工期，提前啟動，確保10月執(zhí)行完成。這部分業(yè)務的主要風險是：預算事業(yè)收入不能足額實現(xiàn)而帶來的預算支出無法執(zhí)行。解決方案是：對于預算支出的資金安排，首先充分考慮相關日常公用支出和項目支出整體的時間安排，需要使用大額事業(yè)收入資金安排的項目支出集中安排在9月份以后實現(xiàn)。諸如這些常見經濟業(yè)務風險及其解決方案有必要在高校內部控制制度中體現(xiàn)出來。

2.運用現(xiàn)代化手段加強內部控制

按照《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》的相關要求，有必要借助現(xiàn)代信息化手段，實現(xiàn)高校財務內控工作的科學化發(fā)展，以此來達到科學防范風險的目的。目前多數(shù)高校已經有部分成熟的涉及各單項經濟活動的管理軟件，如：預算管理系統(tǒng)、收費管理系統(tǒng)、會計核算系統(tǒng)、國庫支付系統(tǒng)、資產管理系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、基建管理系統(tǒng)等。但這些信息化管理軟件普遍缺乏信息互聯(lián)接口，無法實現(xiàn)信息的實時共享，這些是推動高校內部控制管理工作的天然壁壘。

結合目前高校內部控制建設工作的實際情況，筆者認為，目前推動高校內部控制工作信息化應分兩步走，第一步，充分利用學?，F(xiàn)有與經濟業(yè)務緊密相關的各類信息化模塊，重點厘清各信息化模塊中涉及內部控制內容與其他模塊之間的聯(lián)系；第二步，在此基礎上，通過專業(yè)的內部控制系統(tǒng)，將各“信息孤島”充分聯(lián)系在一起，通過優(yōu)化整合內部控制流程，最終達到信息共享、迅速反應、精準反應、科學施策的效果。[4]

(二)強化預算管理控制

《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》中明確指出，行政事業(yè)單位在業(yè)務層面風險控制的首要關注點是預算管理，同時，因預算管理工作在高校所有經濟業(yè)務流程中所獨有的“龍頭”位置，可以通過預算管理來強化對經濟活動的風險控制，以預算管理工作貫穿內部控制工作的始終。具體可以從以下方面入手：

1.通過預算編制初步分析并規(guī)避經濟風險

在預算編制環(huán)節(jié)需要從三方面進行風險控制。

(1)充分溝通，明確分工

對于任何單位來說，預算編報一定是全員參與的工作，需要全校所有部門通力協(xié)作才能完成，這里所說的充分溝通主要指的是兩方面：其一，成立預算編制工作小組，一般說來，由財務部門牽頭，聯(lián)合資產處、招標辦等相關職能部門，分工協(xié)作，共同完成預算編制工作，這樣可以有效地避免預算編制中，因信息掌握不充分導致預算編制不科學的風險；其二，通過前期溝通和分工，進一步明確校內各部門的業(yè)務類型，對所有的收支項目要本著應編盡編的原則去處理，不要遺漏，避免某些經濟業(yè)務出現(xiàn)漏編的現(xiàn)象。

以高校的收入預算編報為例，其主要構成是各類財政撥款補助；以學費、住宿費和各類培訓考試為主的事業(yè)收入；國有資產收益等，對于多數(shù)高校而言，都已將這些收入足額編入學校預算中。但是隨著教育事業(yè)的不斷發(fā)展，還會出現(xiàn)不同的收入類型，且其所占全部收入的比重也在不斷增加，較為典型的有：橫向課題收入[5]、捐贈收入等，對于這部分收入就有必要通過前期的溝通，徹底摸清其具體收入類型和規(guī)模，應編盡編，將其全額納入學校預算中。這樣可以有效地避免某項經濟業(yè)務游離于學校預算之外，出現(xiàn)坐收坐支，不受監(jiān)管的風險。

(2)多維度分析預算資金，明確具體業(yè)務分工

按照目前高校預算編報的要求，年度部門預算的編報大體上可分為兩個部分：財務預算、新增資產配置預算。其中，新增資產配置預算是政府采購預算的重要組成部分，是實施政府采購的重要依據(jù)。新增資產配置預算應由資產部門通過匯總統(tǒng)計各部門新增資產配置需求，結合學校當年工作規(guī)劃和資產存量情況，按照財政部門統(tǒng)一要求編報年度新增資產配置計劃。

每筆預算資金可進行多維度分析，其一，預算資金按照資金來源分為財政性資金、非財政性資金；其二，按照預算支出性質分為人員經費、公用經費、項目經費；其三，按照是否屬于新增資產預算資金分為資本性支出預算資金和非資本性支出預算資金；其四，按照政府采購標準分為政府采購預算資金和非政府采購預算資金。以上預算資金的四維度分析，亦同時是預算編報環(huán)節(jié)可能存在的經濟風險點分析。一般說來，前兩項風險點的防控由財務部門負責，按照相關財務、預算制度的規(guī)定，明晰每筆預算資金的來源及支出性質，避免出現(xiàn)因資金性質、支出性質分類不清造成資金擠占的經濟風險；第三項風險點的防控由資產部門負責，應嚴格按照財政部門的要求，編報完整的新增資產配置預算，避免在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)國庫指標使用混淆等經濟風險；第四項風險點的防控由招標采購部門負責，按照“應編盡編、應采盡采、不編不采”的原則，嚴格編報政府采購預算，避免在采購環(huán)節(jié)出現(xiàn)資產流失等經濟風險。

(3)同步確定項目績效目標和整體績效目標

在預算編報環(huán)節(jié)，同步確定項目績效目標和整體績效目標，將具有挑戰(zhàn)性和壓力性的績效目標設定作為預算安排的重要前提條件之一，這樣能有效地避免在預算全過程控制及考核過程中，出現(xiàn)因績效目標不明確而導致預算資金使用績效差的風險。

2.通過預算執(zhí)行貫徹風險控制

通過預算執(zhí)行貫徹風險控制，大體上可以分為兩大類：

(1)預算收入執(zhí)行的風險控制

按照多數(shù)高校的預算收入結構分析，這里所說的預算收入執(zhí)行主要指的是除財政撥款補助收入以外的收入征繳，落實到高校內各創(chuàng)收部門，需對照年初申報的收入預算，嚴格執(zhí)行，應收盡收，避免因收入征繳不足導致預算支出無法保障的風險。

(2)預算支出執(zhí)行的風險控制

預算支出執(zhí)行過程中經常會出現(xiàn)時效差、績效低的問題，其中，人員經費和公用經費的執(zhí)行有其一定的剛性、固化特點，只要經費保障充分，其執(zhí)行的難度相對不大，對于學校預算支出執(zhí)行的難點在于項目支出的執(zhí)行，結合筆者實踐工作的經驗，解決這一問題的方法是，結合預算編制環(huán)節(jié)制定的項目績效目標，對預算項目執(zhí)行進行全過程跟蹤，以預算績效目標的實現(xiàn)貫穿整個項目的實施過程，同時成立由財務、資產、招標等部門聯(lián)合的預算執(zhí)行專項工作小組，集中解決執(zhí)行中的各類難題，以此避免因預算執(zhí)行率低而產生的預算資金績效低的經濟風險。

3.通過預算執(zhí)行后的績效評價來評估風險控制的效果

對于預算執(zhí)行后的績效評價，屬于事后評價，可以通過績效評價來總結項目執(zhí)行過程中的亮點和不足，從執(zhí)行結果可以看出年初預算制定的績效目標是否具有挑戰(zhàn)性和壓力性；是否存在因項目論證不充分導致的預算績效低的現(xiàn)象；是否存在因預算編制不科學導致預算執(zhí)行困難等，以此來評價整體預算風險控制的效果，同時可作為以后年度預算編制、績效設定等工作的重要參考資料。

(三)建立內部控制“四項機制”

1.建立風險評估機制

高校教育事業(yè)發(fā)展必然面臨其經濟環(huán)境的日趨復雜，其面臨的經濟風險亦存在隱蔽性、多樣性、復雜性、不確定性等特征，因此各高校有必要建立風險評估機制，成立風險評估工作小組，對學校發(fā)生的各類經濟業(yè)務及時做出專業(yè)的風險評估。風險評估工作小組應由校長擔任組長，由各業(yè)務部門負責人任組員，充分發(fā)揮相關職能部門的作用，對高校內可能發(fā)生的經濟風險及時做出評估，確保高校教育事業(yè)能夠健康有序發(fā)展。

出于風險評估及時性的考慮，校內的風險評估，可以考慮采用定期和不定期相結合的工作模式。經濟活動風險評估至少每年一次，遇到重大經濟業(yè)務，還要隨時進行風險評估，以此作為內部控制的重要參考依據(jù)。

2.建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的機制

借鑒政治學中的“三權分立”原理，在經濟活動風險控制中同樣有必要建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的工作機制，各高?？梢愿鶕?jù)這個工作原理來設置具體的組織架構和工作規(guī)程。

3.建立議事決策機制

對于高校建立議事決策機制，應重點做好以下幾方面工作：

(1)建立健全議事決策制度

對高校而言，校黨委會或校長辦公會為日常決策機構，多數(shù)高校均有黨委會及校長辦公會制度，對于內部控制而言，有必要在原有制度的基礎上，重點明確需要集體決策的重大經濟事務的范圍，如：預算調整、大額資金的使用、大宗資產購置項目、重大基建項目、重大外包項目、對外投資項目等。這些重大經濟事務一旦確定后，不得隨意更改。

(2)集體研究與專家論證、技術咨詢相結合

就目前而言，多數(shù)高?；咀龅搅酥卮蠼洕聞占w研究，但是在專家論證和技術咨詢方面做得遠遠不夠。高校事業(yè)發(fā)展隨之而來的是經濟業(yè)務日漸復雜,尤其是涉及政府采購、基本建設、對外投資等業(yè)務復雜且專業(yè)性強的經濟業(yè)務時，有必要及時組織校內外專家論證，以及向社會第三方機構進行專項技術咨詢，這樣才能給集體決策打下堅實的基礎，在最大程度上避免可能發(fā)生的經濟風險。

(3)強化決策執(zhí)行的問效追蹤

對于風險控制而言，有了決策在前的風險預判及決策中的方案制定，更重要的是決策后的執(zhí)行。對此，應由相關職能部門逐條落實學校的重大決策，對其執(zhí)行的效果進行跟蹤評價，避免決策執(zhí)行走樣。

(4)做好相關決策記錄文檔的保存及流轉工作

決策記錄的相關文檔對于后續(xù)執(zhí)行及以后年度類似經濟事務的決策都有著重大意義，同時也是內部控制的一個重要環(huán)節(jié)。

4.建立內部控制關鍵崗位責任制

高校內部控制，制度先行，但是歸根到底還是由具體的工作人員來執(zhí)行，尤其涉及內部控制的某些關鍵崗位的工作，往往能達到牽一發(fā)而動全身的效果。因此，有必要建立內部控制關鍵崗位責任制，須做到以下三個方面：其一，科學設置不相容崗位，如出納與會計、審核與記錄、記錄與保管、審批與執(zhí)行等；其二，明確每個關鍵崗位的具體崗位職責，并以崗位責任書等形式固定下來，便于執(zhí)行及后續(xù)的檢查監(jiān)督；其三，明確內部控制關鍵崗位的定期輪換制度，對高校而言，由于其從業(yè)人員專業(yè)性強的特點，往往在工作中不太注重崗位輪換工作，由此直接帶來了不可控風險，以至于造成不可挽回的經濟問題。在實際工作中，高校要以制度形式明確所有關鍵崗位輪崗的時間間隔，對于沒有條件進行輪崗的學校應該制定定期審計監(jiān)督等相關補充機制。

(四)加強內部控制管理人員配備及業(yè)務素質提升

因高等教育工作相較其他行政事業(yè)單位而言，面臨的經濟事務更加復雜，其內部控制管理工作更是一項專業(yè)性極強的工作，要想抓好內部控制管理工作，需將關鍵崗位工作人員的職業(yè)道德和其專業(yè)素養(yǎng)作為選任工作人員的重要標準，唯此才能徹底貫徹落實相關內部控制制度，進而提高學校整體的內部控制管理水平。

四、結語

綜上所述，內部控制是一項實踐性極強的工作，是高校各項經濟活動順利開展的重要保障。隨著高校事業(yè)的不斷發(fā)展，必然會出現(xiàn)各類新的經濟風險，需要我們去積極應對。目前較為突出的問題是高校對內部控制工作重視度不高、內部控制制度不夠健全、內部控制體系存在疏漏等問題，本文從強化高校內部控制制度建設、強化預算管理控制、建立內部控制“四項機制”與加強內部控制管理人員配備及業(yè)務素質提升等方面提出了解決對策，以期對進一步完善高校內部控制體系，規(guī)避高校各類經濟風險有所幫助。