非營(yíng)利性民辦學(xué)校的法人實(shí)現(xiàn)形式與治理機(jī)制

單大圣

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 100010)

基于社會(huì)主義初級(jí)階段“窮國(guó)辦大教育”的國(guó)情，考慮到許多舉辦者既希望支持公益性教育事業(yè)又希望從中獲取一定經(jīng)濟(jì)回報(bào)的客觀現(xiàn)實(shí)，我國(guó)對(duì)民辦教育的行業(yè)管理實(shí)行了折中的政策安排，形成了以投資辦學(xué)為主的民辦教育發(fā)展格局，但也導(dǎo)致亂收費(fèi)、違規(guī)轉(zhuǎn)移辦學(xué)資金和野蠻生長(zhǎng)等亂象(1)闕明坤、王華、王慧英：《改革開(kāi)放40年我國(guó)民辦教育發(fā)展歷程與展望》，《中國(guó)教育學(xué)刊》2019 年第1期，第29-36頁(yè)。。新時(shí)代的民辦教育發(fā)展，必須按照政府依法行政、學(xué)校依法辦學(xué)的要求，加快形成成熟定型的制度。2016年修訂的 《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新《民促法》”)首次明確了營(yíng)利性民辦學(xué)校的合法地位，確定對(duì)民辦學(xué)校按照營(yíng)利性、非營(yíng)利性實(shí)行分類(lèi)管理，解決了我國(guó)民辦學(xué)校法人屬性長(zhǎng)期不清晰、不確定的難題。在分類(lèi)管理框架下，相對(duì)于營(yíng)利性民辦學(xué)校來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期以“民辦非企業(yè)”機(jī)構(gòu)形式存在的非營(yíng)利性民辦學(xué)校，在法人形式和治理機(jī)制上還需要進(jìn)一步細(xì)化和完善，真正建立起符合“非營(yíng)利組織”性質(zhì)的制度機(jī)制。

一、非營(yíng)利性民辦學(xué)校的正當(dāng)性和約束條件

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，教育服務(wù)沒(méi)有也不可能局限于政府舉辦的公共教育服務(wù)，必須向社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體提供可自主選擇的教育服務(wù)拓展和延伸。從規(guī)范的法人形式來(lái)看，社會(huì)力量舉辦的民辦學(xué)校一般包括營(yíng)利性、非營(yíng)利性?xún)深?lèi)。營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)提供教育服務(wù)，既是教育服務(wù)面向社會(huì)開(kāi)放的必然結(jié)果，也能從總體上擴(kuò)大全社會(huì)的教育資源總量，豐富教育服務(wù)形式。非營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)的正當(dāng)性，則主要基于教育服務(wù)領(lǐng)域存在的特殊的市場(chǎng)失靈和政府失靈。這里說(shuō)的“特殊”區(qū)別于一般的市場(chǎng)失靈和政府失靈，即市場(chǎng)在提供公共物品中的失靈和政府在提供私人物品中的失靈。特殊的市場(chǎng)失靈，是指提供私人物品時(shí)的市場(chǎng)失靈，比如供需雙方信息不對(duì)稱(chēng)或地位不平等導(dǎo)致的扭曲；特殊的政府失靈，是指政府在提供公共物品方面的失靈，比如無(wú)法照顧到邊緣群體和特殊需求等(2)嚴(yán)新明、童星：《市場(chǎng)失靈和政府失靈的兩種表現(xiàn)及民間組織應(yīng)對(duì)的研究》，《中國(guó)行政管理》2010年第11期，第90-93頁(yè)。。如果說(shuō)一般的市場(chǎng)失靈需要政府彌補(bǔ)，一般的政府失靈需要市場(chǎng)彌補(bǔ)，那么特殊的市場(chǎng)失靈和政府失靈則需要市場(chǎng)、政府之外的民間組織彌補(bǔ)，以擴(kuò)大服務(wù)有效供給。教育服務(wù)領(lǐng)域廣泛存在特殊的市場(chǎng)失靈和政府失靈。比如，一般受教育者或家長(zhǎng)因?yàn)闊o(wú)法了解教育服務(wù)的具體過(guò)程，難以對(duì)不同機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)質(zhì)量及其價(jià)格作出精確判斷，大多數(shù)情況下只能依賴(lài)學(xué)業(yè)考試成績(jī)對(duì)各類(lèi)教育服務(wù)的成效和質(zhì)量進(jìn)行比較，往往導(dǎo)致非理性的教育“高消費(fèi)”以及對(duì)應(yīng)試教育模式的追逐，忽視學(xué)生德智體美全面發(fā)展，扭曲教育行為，惡化教育生態(tài)。又如，受教育資源約束以及片面教育政績(jī)觀的引導(dǎo)，公辦教育在擴(kuò)展過(guò)程中往往會(huì)采取梯度發(fā)展和非均衡發(fā)展的路徑及模式，有限的教育資源總是優(yōu)先投向優(yōu)勢(shì)地區(qū)，教育過(guò)程中總是重點(diǎn)關(guān)注少數(shù)尖子學(xué)生，邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)以及留守兒童、流動(dòng)兒童、學(xué)習(xí)困難學(xué)生往往遭受忽視，造成極大的教育不公。鑒于此，發(fā)展民間組織(主要是非營(yíng)利組織)提供的教育服務(wù)，就有了正當(dāng)性。一般認(rèn)為，教育服務(wù)領(lǐng)域的非營(yíng)利組織由于受到“禁止利益分配”規(guī)則的約束，不但可以有效抑制提高價(jià)格、降低服務(wù)質(zhì)量、追逐短期經(jīng)濟(jì)利益等動(dòng)機(jī)，糾正教育服務(wù)過(guò)程中的信息不對(duì)稱(chēng)，使學(xué)校更多關(guān)注教育自身的價(jià)值和學(xué)生的全面發(fā)展，而且所有收入留存學(xué)校，會(huì)有更多的資源用于學(xué)校發(fā)展和提高辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力(3)方建鋒：《民辦學(xué)校營(yíng)利性和非營(yíng)利性分類(lèi)管理的實(shí)證分析》，《教育發(fā)展研究》2011年第24期，第19-22頁(yè)。。此外，非營(yíng)利組織的治理機(jī)制可以克服急功近利的思想，最有利于培育辦教育亟須的耐心和深厚積淀，形成持久、高質(zhì)量的辦學(xué)行為。

我國(guó)自古以來(lái)就鼓勵(lì)民間辦學(xué)，將其作為社會(huì)公益事業(yè)，形成了豐富的辦學(xué)思想和實(shí)踐形式。國(guó)家對(duì)民間辦學(xué)從情感上、體制上都排斥牟利，實(shí)際上體現(xiàn)了鼓勵(lì)非營(yíng)利性辦學(xué)的鮮明導(dǎo)向。改革開(kāi)放以后恢復(fù)發(fā)展的民辦教育，始終堅(jiān)持鼓勵(lì)捐資辦學(xué)、發(fā)展非營(yíng)利性民辦學(xué)校的導(dǎo)向。1995年的《教育法》、1997年的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》、2002年的《民辦教育促進(jìn)法》，都是以“不得以營(yíng)利為目的”為前提，發(fā)展民辦教育事業(yè)。但是，我國(guó)在發(fā)揮民辦教育作用方面又是務(wù)實(shí)的，具體政策是靈活的。在改革開(kāi)放以后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，普及是我國(guó)教育發(fā)展的主線(xiàn)?？紤]到人口多、底子薄、發(fā)展不平衡的基本國(guó)情，我國(guó)在普及教育的過(guò)程中，除了強(qiáng)化政府的公共投入責(zé)任外，也十分重視“人民教育人民辦”，即充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面投入教育的積極性，補(bǔ)充和分擔(dān)政府財(cái)政投入，最大限度地?cái)U(kuò)大全社會(huì)的教育資源總量。所以，我國(guó)民辦教育實(shí)際上是基于“窮國(guó)辦大教育”的背景，在公辦教育難以完全覆蓋的領(lǐng)域中恢復(fù)發(fā)展起來(lái)的。基于此，國(guó)家從一開(kāi)始就為社會(huì)力量辦學(xué)提供了十分寬松的政策環(huán)境，主要是通過(guò)允許民辦學(xué)校取得“合理回報(bào)”的迂回方式，為投資辦學(xué)者提供必要的激勵(lì)。而教育服務(wù)領(lǐng)域的投資因具有穩(wěn)定性強(qiáng)、回報(bào)率高等特殊優(yōu)勢(shì)，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)吸引了大量逐利資本的涌入。應(yīng)該說(shuō)，民辦學(xué)校發(fā)展到今天，已成為我國(guó)教育服務(wù)供給的重要主體，在擴(kuò)大教育資源、補(bǔ)充財(cái)政投入、豐富多元選擇和激發(fā)辦學(xué)活力等方面發(fā)揮了重要作用。

但即便如此，我國(guó)民辦教育的發(fā)展仍不夠充分。從教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)來(lái)看，2019年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入為5 0178.12億元，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為40 046.55億元(4)《教育部 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 財(cái)政部關(guān)于2019年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》，2020-11-03，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/202011/t20201103_497961.html。，社會(huì)經(jīng)費(fèi)投入還不夠充分，仍有很大的增長(zhǎng)空間，尤其是社會(huì)捐贈(zèng)辦學(xué)。從全社會(huì)慈善捐贈(zèng)來(lái)看，盡管2019年中國(guó)GDP接近100萬(wàn)億元，人均GDP超過(guò)1萬(wàn)美元，全國(guó)居民恩格爾系數(shù)為28.2%(5)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國(guó)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2020-02-28，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html。，正在向高收入國(guó)家邁進(jìn)，但是每年接收的捐贈(zèng)款物額僅1 000億元左右。今天，國(guó)家已將民辦教育定位為“教育事業(yè)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)、推動(dòng)教育改革創(chuàng)新的重要力量、促進(jìn)社會(huì)公平的重要途徑”(6)王烽、周玲：《新時(shí)代民辦教育的創(chuàng)新發(fā)展與政策變革》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2020年第3期，第75-80頁(yè)。。未來(lái)，無(wú)論是補(bǔ)充政府財(cái)政教育投入，還是滿(mǎn)足人民群眾多樣化、多層次的教育需求，都需要繼續(xù)大力發(fā)展民辦教育。國(guó)家對(duì)此是十分明確的，即要合理區(qū)分基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，支持社會(huì)力量增加非基本公共服務(wù)供給，滿(mǎn)足群眾多層次、多樣化需求(7)李克強(qiáng)：《“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指導(dǎo)方針》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年11月18日，第3版。。

在支持社會(huì)力量擴(kuò)大教育服務(wù)供給方面，一些研究者根據(jù)我國(guó)民辦教育發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀，強(qiáng)調(diào)仍要順應(yīng)大多數(shù)舉辦者希望投資辦學(xué)的訴求，更多鼓勵(lì)發(fā)展?fàn)I利性民辦學(xué)校，尤其是在確定民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革方向后，這些觀點(diǎn)更加強(qiáng)化了，也更有針對(duì)性。筆者認(rèn)為，上述看法有失偏頗。發(fā)展民辦教育是國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要，大部分教育服務(wù)的事業(yè)屬性強(qiáng)于產(chǎn)業(yè)屬性，并不適用于一般產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入規(guī)則，也不能作為產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)點(diǎn)。如前所述，由于信息不對(duì)稱(chēng)以及教育服務(wù)過(guò)程的復(fù)雜性，逐利資本在教育服務(wù)領(lǐng)域的作用應(yīng)該是有限度的，否則國(guó)家也不會(huì)耗費(fèi)幾萬(wàn)億經(jīng)費(fèi)建設(shè)世界上最大的公辦教育體系。更何況，對(duì)于從事學(xué)歷教育的民辦學(xué)校來(lái)說(shuō)，國(guó)家承認(rèn)學(xué)歷蘊(yùn)含著國(guó)家對(duì)教育質(zhì)量的擔(dān)保，因此并不是完全市場(chǎng)化的辦學(xué)行為(8)單大圣：《“十四五”時(shí)期民辦教育發(fā)展的展望與建議》，《浙江樹(shù)人大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第1期，第1-6頁(yè)。。而且，教育出資人也不都是理性的經(jīng)濟(jì)人，志愿精神、教育家情懷也是社會(huì)力量辦學(xué)的重要驅(qū)動(dòng)因素，這一點(diǎn)我國(guó)自古以來(lái)就不缺乏。關(guān)鍵是要設(shè)計(jì)好的制度，將蘊(yùn)藏在民間的潛力巨大的愛(ài)心善意轉(zhuǎn)化為推動(dòng)民辦教育發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。事實(shí)上，國(guó)家在“十三五”期間就鮮明地提出發(fā)揮慈善組織、專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)在基本公共服務(wù)提供中的重要補(bǔ)充作用，以填補(bǔ)供需缺口(9)國(guó)務(wù)院：《關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》，2017-03-01，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm。。當(dāng)然，在現(xiàn)階段國(guó)情和社會(huì)文化背景下，發(fā)揮捐資辦學(xué)和非營(yíng)利性民辦學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，還需要更多的公共經(jīng)費(fèi)收入或者更高的社會(huì)聲譽(yù)，以及更高的薪酬水平等約束條件(10)吳華、馬燕萍：《非營(yíng)利性民辦學(xué)校市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的約束條件研究》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2020年第3期，第81-86頁(yè)。，前提是嚴(yán)格遵照“非營(yíng)利組織”的法定規(guī)則，為非營(yíng)利性民辦學(xué)校建立嚴(yán)密的約束機(jī)制，消除辦學(xué)的“灰色地帶”，并在此基礎(chǔ)上加大政府的扶持力度，這才是我國(guó)民辦教育下一步改革創(chuàng)新的重點(diǎn)。

二、非營(yíng)利性民辦學(xué)校法人的實(shí)現(xiàn)形式

新《民促法》將追求商業(yè)利潤(rùn)的營(yíng)利性民辦學(xué)校從民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)類(lèi)型中剝離出來(lái)，廓清了民辦學(xué)校機(jī)構(gòu)類(lèi)別的模糊地帶，繼續(xù)以民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)形式存在的非營(yíng)利性民辦學(xué)校有了更清晰、明確和可靠的發(fā)展方向。由此，非營(yíng)利性民辦學(xué)校發(fā)展中的許多政策難點(diǎn)也就暴露出來(lái)。作為一種組織機(jī)構(gòu)，非營(yíng)利性民辦學(xué)校也面臨著辦學(xué)資金的制約，因?yàn)閷W(xué)校運(yùn)行需要解決成本補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，非營(yíng)利性民辦學(xué)校的成本補(bǔ)償渠道包括社會(huì)捐贈(zèng)、服務(wù)收費(fèi)和政府補(bǔ)助等。這類(lèi)學(xué)?；诳朔厥獾摹罢ъ`”，主要面向支付能力較弱的社會(huì)邊緣群體提供教育服務(wù)，服務(wù)收費(fèi)補(bǔ)償十分有限，因此社會(huì)捐贈(zèng)和政府補(bǔ)助必須成為其籌資主渠道，即吸引社會(huì)公眾捐贈(zèng)和政府補(bǔ)助(包括稅收優(yōu)惠政策)是非營(yíng)利性民辦學(xué)校實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

中國(guó)社會(huì)捐贈(zèng)辦學(xué)發(fā)展得很不充分，與西方國(guó)家在慈善文化和志愿精神傳統(tǒng)方面有很大差異。西方國(guó)家之所以存在大量的捐贈(zèng)辦學(xué)，與其悠久的宗教慈善文化有重要關(guān)系。西方慈善以宗教為母，強(qiáng)調(diào)平等、博愛(ài)、愛(ài)人如己，體現(xiàn)的是一種普遍主義的人文關(guān)懷。而中國(guó)并沒(méi)有濃厚的宗教慈善文化傳統(tǒng)，其傳統(tǒng)文化以鄰里互助、親友相濟(jì)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)推己及人、由近及遠(yuǎn)、由親及疏，體現(xiàn)的是一種特殊主義的人文關(guān)懷，這種文化差異必然影響捐贈(zèng)辦學(xué)的發(fā)展(11)鄭功成：《中國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展方向》，《社會(huì)治理》2020年第10期，第10-13頁(yè)。。改革開(kāi)放以后，黨和政府大力支持社會(huì)力量辦學(xué)，但只在2002 年《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定民辦學(xué)?？梢匀〉谩昂侠砘貓?bào)”之后，民辦學(xué)校數(shù)量才有了大幅度的增加。這也是一些研究者堅(jiān)持認(rèn)為中國(guó)不具備捐資辦學(xué)的文化環(huán)境，主張以投資辦學(xué)為出發(fā)點(diǎn)設(shè)計(jì)民辦教育制度和政策的原因。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是中等收入群體規(guī)模的不斷擴(kuò)大，具有捐贈(zèng)意愿和捐贈(zèng)能力的人越來(lái)越多，但是要把潛在的捐贈(zèng)意愿轉(zhuǎn)化為實(shí)際的捐資辦學(xué)行為，還面臨著許多制度性障礙，最主要的是學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)虛置和出資人控制。當(dāng)前，無(wú)論是自然人、家族、公司作為辦學(xué)主體，還是董(理)事會(huì)作為法人機(jī)構(gòu)，由于產(chǎn)權(quán)歸屬的不確定，學(xué)校一開(kāi)始沒(méi)有實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制權(quán)的社會(huì)化，形成了舉辦者個(gè)人或家族主導(dǎo)學(xué)校發(fā)展的事實(shí)，也出現(xiàn)了形形色色的“以非營(yíng)利之名行營(yíng)利之實(shí)”的現(xiàn)象，破壞了民辦學(xué)校的公益形象，使非營(yíng)利性民辦學(xué)校與捐贈(zèng)者之間難以建立起信任關(guān)系，催生更多的捐贈(zèng)辦學(xué)。這也導(dǎo)致非營(yíng)利性民辦學(xué)校本應(yīng)獲得的稅收優(yōu)惠等支持政策無(wú)法落實(shí)。相比營(yíng)利性民辦學(xué)校，許多非營(yíng)利性民辦學(xué)校受到嚴(yán)格約束，無(wú)法享受相應(yīng)的權(quán)利，難以形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，抑制了社會(huì)捐贈(zèng)辦學(xué)的熱情。同時(shí)，由于審批機(jī)關(guān)“重登記，輕管理”，非營(yíng)利組織登記門(mén)檻較高，設(shè)立較為困難，也人為地壓制了非營(yíng)利性民辦學(xué)校的發(fā)展。許多以自然人為辦學(xué)主體的民辦學(xué)校，受舉辦者壽命的限制，學(xué)校無(wú)法長(zhǎng)期存續(xù)，特別是對(duì)學(xué)校終止辦學(xué)后清償?shù)氖Ｓ噘Y產(chǎn)，雖然政律規(guī)定要繼續(xù)用于非營(yíng)利性教育事業(yè)，但是由于沒(méi)有實(shí)體機(jī)構(gòu)作為辦學(xué)主體，無(wú)法明確資產(chǎn)的處置權(quán)、歸屬權(quán)，這些都容易誘發(fā)舉辦者和學(xué)校管理者的短期行為，不利于學(xué)校潛心辦學(xué)、教師潛心育人。未來(lái)若要進(jìn)一步吸引社會(huì)捐贈(zèng)辦學(xué)、鼓勵(lì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校發(fā)展，關(guān)鍵是建立起保障非營(yíng)利性民辦學(xué)校公益性的“防火墻”，即實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部控制權(quán)的社會(huì)化，以避免舉辦者享有完全控制權(quán)而取得學(xué)校人事、財(cái)務(wù)等核心權(quán)力，繼而通過(guò)一些手段獲取經(jīng)濟(jì)、非經(jīng)濟(jì)的回報(bào)(12)姚昊、葉忠：《委托代理理論視角下的民辦學(xué)校分類(lèi)管理》，《教學(xué)與管理》2019年第12期，第38-41頁(yè)。，最終是要建立起政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)和社會(huì)廣泛參與的治理結(jié)構(gòu)。而建立這種新型治理結(jié)構(gòu)的邏輯前提是真正落實(shí)學(xué)校法人產(chǎn)權(quán)，使抽象意義上的“非營(yíng)利法人”在制度和政策上有實(shí)體依托。

落實(shí)學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的政策難點(diǎn)，首先集中在“民辦非企業(yè)”這種機(jī)構(gòu)類(lèi)型上。1998年，國(guó)務(wù)院頒布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，將利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的、從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織定義為民辦非企業(yè)單位，以區(qū)別于從事相同性質(zhì)活動(dòng)、國(guó)家舉辦的事業(yè)單位。2002年《民辦教育促進(jìn)法》出臺(tái)后，大多數(shù)民辦學(xué)校按照“民辦非企業(yè)單位法人”在民政部門(mén)登記。但是，民辦非企業(yè)這種機(jī)構(gòu)無(wú)法在《民法通則》確定的“機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人、社會(huì)團(tuán)體法人”中找到對(duì)應(yīng)的法人類(lèi)型，應(yīng)該說(shuō)是一種新型法人單位。2016年出臺(tái)的《慈善法》規(guī)定“慈善組織可以采取基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式”，有關(guān)部門(mén)考慮與《慈善法》表述相銜接，將“民辦非企業(yè)單位”改為“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”。2017年修訂的《民法總則》將法人類(lèi)別調(diào)整為“營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人”。其中，營(yíng)利法人包括有限責(zé)任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等，非營(yíng)利法人包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)及社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，這種法人分類(lèi)就涵蓋了以“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”形式存在的民辦學(xué)校?！睹穹倓t》同時(shí)規(guī)定：“具備法人條件，為實(shí)現(xiàn)公益目的，以捐助財(cái)產(chǎn)設(shè)立的基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，經(jīng)依法登記成立，取得捐助法人資格。”這就在一定程度上將基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)歸類(lèi)到非營(yíng)利法人中捐助法人的范疇(13)非營(yíng)利法人中的事業(yè)單位資金不來(lái)自捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，社會(huì)團(tuán)體不是基于財(cái)產(chǎn)設(shè)立，不屬此類(lèi)。。應(yīng)該說(shuō)，隨著立法的完善，非營(yíng)利性民辦學(xué)校作為一種基于捐助財(cái)產(chǎn)設(shè)立的機(jī)構(gòu)，其定位越來(lái)越清晰、規(guī)范。在這一前提下，捐資辦學(xué)行為也就與非營(yíng)利性民辦學(xué)校緊密聯(lián)系起來(lái)。

但是，真正落實(shí)非營(yíng)利性民辦學(xué)?！熬柚ㄈ恕毙再|(zhì)，還要作進(jìn)一步的制度設(shè)計(jì)，核心是如何處理初始出資人與學(xué)校的關(guān)系。新《民促法》只是籠統(tǒng)地對(duì)學(xué)校舉辦主體資格作了規(guī)定，即舉辦主體是社會(huì)組織的，應(yīng)當(dāng)具有法人資格，舉辦主體是個(gè)人的，應(yīng)當(dāng)具有政治權(quán)利和完全民事行為能力。同時(shí)規(guī)定，民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入的資產(chǎn)及辦學(xué)積累享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，即學(xué)校資產(chǎn)在學(xué)校存續(xù)期間，完全由學(xué)校自主占有、使用、收益和處置，與舉辦者無(wú)任何法律關(guān)系。但在現(xiàn)實(shí)中，許多舉辦者在主觀上仍將對(duì)學(xué)校的投入視為投資而非捐贈(zèng)，在“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”這種模糊的辦學(xué)主體下，對(duì)學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)主要依賴(lài)于行業(yè)主管部門(mén)或者審批機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督和處罰，而這種保護(hù)機(jī)制往往因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)監(jiān)督力量有限而虛置，許多出資者并未履行資產(chǎn)過(guò)戶(hù)義務(wù)，學(xué)校事實(shí)上的舉辦主體仍是出資人、家族或獨(dú)資企業(yè)，以至于舉辦者通過(guò)關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移學(xué)校利益以及侵占、挪用學(xué)校資金等現(xiàn)象層出不窮。對(duì)此，浙江溫州《關(guān)于明確非營(yíng)利性民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)施辦法(試行)》列舉的學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的違規(guī)行為包括：舉辦者擅自撤回或抽逃投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)，舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)屬于虛假投入，舉辦者非法占有、挪用、支配民辦學(xué)校資產(chǎn)，民辦學(xué)校違規(guī)對(duì)外投資，民辦學(xué)校挪用辦學(xué)資金在相關(guān)聯(lián)單位間轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、侵占收入、擠占費(fèi)用、隱匿資金等。

從這個(gè)意義上說(shuō)，實(shí)現(xiàn)真正的學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)出資人與學(xué)校之間的財(cái)產(chǎn)隔離，確保無(wú)任何主體享有對(duì)于投入學(xué)校資金的所有者權(quán)益，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)的自主化和社會(huì)化。從理論上講，自然人、個(gè)體工商戶(hù)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙以及非法人組織等主體均無(wú)法完整實(shí)現(xiàn)這一要求(14)金錦萍：《論基本公共服務(wù)提供的組織形式選擇——兼論營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人分類(lèi)的規(guī)范意義》，《當(dāng)代法學(xué)》2018年第4期，第13-22頁(yè)。。近年來(lái)，民辦教育研究者普遍注意到了基金會(huì)這種類(lèi)型機(jī)構(gòu)。這是一種典型的利用捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)發(fā)展的非營(yíng)利法人，世界上諸多著名私立大學(xué)的舉辦主體都是基金會(huì)，這些學(xué)校的初始出資人僅留下了姓名，學(xué)校則通過(guò)基金會(huì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期存續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展。需要指出的是，中國(guó)許多公辦高校雖然也建立了教育基金會(huì)，但都不是辦學(xué)主體，只是履行籌資功能的學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)。

鑒于基金會(huì)在落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和監(jiān)管方面的嚴(yán)密性，可以設(shè)想，將來(lái)由舉辦者出資成立基金會(huì)，由基金會(huì)作為舉辦主體申請(qǐng)籌設(shè)非營(yíng)利性民辦學(xué)校，以基金會(huì)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)為依托，可以構(gòu)筑起保障學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的“防火墻”，以此整體構(gòu)建學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，有效實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部控制權(quán)與出資人分離，并克服自然人的局限，規(guī)避辦學(xué)主體變更可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)(15)秦和：《基金會(huì)：非營(yíng)利性民辦高校制度創(chuàng)新的一種探索》，《教育發(fā)展研究》2019年第21期，第47-53頁(yè)。，為學(xué)校存續(xù)、變更以及辦學(xué)剩余資產(chǎn)的處置提供載體。從自然人、企業(yè)法人辦學(xué)向基金會(huì)辦學(xué)轉(zhuǎn)變，將是民辦學(xué)?；局贫鹊闹卮髣?chuàng)新，當(dāng)然還有許多配套制度和政策需要細(xì)化。雖然不能說(shuō)基金會(huì)作為舉辦主體是非營(yíng)利性民辦學(xué)校唯一的法人實(shí)現(xiàn)形式，但是作為一種制度規(guī)范、治理嚴(yán)密的組織類(lèi)型，其仍然是未來(lái)值得積極探索的改革方向。

三、教育全行業(yè)管理機(jī)制下非營(yíng)利性民辦學(xué)校治理機(jī)制的完善

《民法總則》將法人劃分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人三類(lèi)，更準(zhǔn)確地反映了我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)狀和改革的要求，也為社會(huì)事業(yè)發(fā)展和政府管理提供了全新的視野。筆者曾主張，教育行業(yè)管理對(duì)象的分類(lèi)不能拘泥于初始的所有制上，關(guān)鍵要看各類(lèi)教育機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)、提供服務(wù)的方式以及服務(wù)普惠公益的程度，因此建議對(duì)包括公辦學(xué)校、民辦學(xué)校在內(nèi)的管理，從目前的公辦、民辦分類(lèi)管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦咭?guī)范意義的營(yíng)利、非營(yíng)利分類(lèi)管理模式，真正實(shí)現(xiàn)教育全行業(yè)管理。在此體制下，進(jìn)一步完善非營(yíng)利性民辦學(xué)校的治理機(jī)制。

一是加快實(shí)現(xiàn)教育全行業(yè)屬地管理。要打破部門(mén)利益，下決心實(shí)現(xiàn)教育機(jī)構(gòu)全行業(yè)管理和屬地化管理，所有教育機(jī)構(gòu)不論所有制、舉辦主體、從屬關(guān)系和經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，均由所在地教育行政部門(mén)實(shí)行統(tǒng)一準(zhǔn)入和監(jiān)管。教育行政部門(mén)要樹(shù)立行業(yè)管理的理念，對(duì)各類(lèi)教育機(jī)構(gòu)統(tǒng)一按照營(yíng)利性、非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)實(shí)行分類(lèi)管理。因?yàn)閺臋C(jī)構(gòu)實(shí)際從事的活動(dòng)來(lái)看，非營(yíng)利性民辦學(xué)校與公辦教育機(jī)構(gòu)在運(yùn)行機(jī)制上并無(wú)差異，都屬于《民法總則》確定的非營(yíng)利法人范疇，不應(yīng)區(qū)別對(duì)待。建議不再單設(shè)民辦學(xué)校管理機(jī)構(gòu)，將其職能整合到教育行業(yè)管理各個(gè)環(huán)節(jié)，這不是降低民辦教育的地位，其重大意義恰恰在于強(qiáng)調(diào)教育行政部門(mén)對(duì)公辦、民辦兩類(lèi)學(xué)校實(shí)行公平的監(jiān)管，這也符合現(xiàn)代教育行業(yè)管理的理念。同時(shí)，由于非營(yíng)利性民辦學(xué)校承擔(dān)了許多本該公辦學(xué)校承擔(dān)的教育服務(wù)供給職能，政府應(yīng)該像支持公辦學(xué)校一樣，無(wú)差別地履行對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的投入責(zé)任，除了直接資助外，也要突出對(duì)教育捐贈(zèng)者的稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)捐贈(zèng)辦學(xué)。

二是積極探索基金會(huì)舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校。2018年司法部公布的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)(送審稿)》提出：“鼓勵(lì)社會(huì)力量依法設(shè)立基金會(huì)舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校。”如上所述，基金會(huì)作為一種舉辦主體，除了可以解決學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)落實(shí)難題外，也可以發(fā)揮融資、管理等方面的優(yōu)勢(shì)，有效解決學(xué)?；I款、科學(xué)管理等問(wèn)題。當(dāng)然，基金會(huì)并不能一勞永逸地解決民辦學(xué)校發(fā)展中存在的各種問(wèn)題，即便非營(yíng)利性民辦學(xué)校依托基金會(huì)完成籌設(shè)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)后，也仍然存在出資人通過(guò)控制基金會(huì)干預(yù)學(xué)校運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。因此，基金會(huì)也要完善自身治理結(jié)構(gòu)，既要建立內(nèi)部制約和監(jiān)督機(jī)制，也要擴(kuò)大社會(huì)參與，比如建立外部董(理)事制，真正實(shí)現(xiàn)學(xué)校自主管理和內(nèi)部控制權(quán)社會(huì)化。從尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，現(xiàn)階段亦可適當(dāng)擴(kuò)大出資人在基金會(huì)中的決策權(quán)重，但是決策權(quán)力必須受到嚴(yán)格的約束。當(dāng)然，基金會(huì)在完善民辦學(xué)校治理中的作用是多元的，即使不作為舉辦主體，也可發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，探索基金會(huì)承擔(dān)民辦學(xué)校融資擔(dān)保、處置公益性資產(chǎn)和推動(dòng)教育改革等功能。

三是嚴(yán)格非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)管。世界各國(guó)無(wú)一例外地都對(duì)非營(yíng)利法人實(shí)行嚴(yán)密監(jiān)管。即使明確了基金會(huì)作為舉辦主體，也仍須建立合理的薪酬制度和關(guān)聯(lián)交易規(guī)則，以避免個(gè)別學(xué)校盡管沒(méi)有通過(guò)分紅使成員受益，卻通過(guò)優(yōu)厚的薪酬和福利待遇或者關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行變相的“利益分配”(16)金錦萍：《論基本公共服務(wù)提供的組織形式選擇——兼論營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人分類(lèi)的規(guī)范意義》，《當(dāng)代法學(xué)》2018 年第4 期，第13-22頁(yè)。。非營(yíng)利性民辦學(xué)校在享受政府支持政策的同時(shí)，也要像公辦學(xué)校一樣，履行更多的信息公開(kāi)義務(wù)，特別是民辦學(xué)校與利益關(guān)聯(lián)方發(fā)生的交易，應(yīng)建立信息公開(kāi)制度。政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，決不能損害社會(huì)公共利益和師生權(quán)益。政府要改革重審批、輕監(jiān)管的管理方式，深化社會(huì)組織登記管理制度改革，降低非營(yíng)利法人登記的門(mén)檻，重點(diǎn)是強(qiáng)化登記管理機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，建立起過(guò)程監(jiān)管機(jī)制和嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，尤其要加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)監(jiān)管，包括強(qiáng)化禁止利益分配約束、受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)支出比例約束和財(cái)務(wù)公開(kāi)制度等。

四是積極探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度。民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)總體上要大于公辦學(xué)校。當(dāng)前，我國(guó)教育體制改革正處在艱難的爬坡階段，涉及復(fù)雜的利益調(diào)整，許多在公辦教育體系難以推動(dòng)的改革，卻有可能在民辦學(xué)校率先取得突破。最有可能取得突破也最具有意義的是現(xiàn)代學(xué)校制度改革，因?yàn)榻逃母镒罱K要通過(guò)學(xué)校、課堂、教師實(shí)施，學(xué)校的改革變化也許是微觀的、緩慢的，卻是持久的、深沉的，這構(gòu)成了教育改革最堅(jiān)實(shí)、最可靠的基礎(chǔ)。學(xué)校改革的方向是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，基本要求是依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督以及社會(huì)參與。這恰恰是非營(yíng)利性民辦學(xué)校的改革方向，完全可以從法人改革切入，完善法人治理結(jié)構(gòu)，以章程為依托，擴(kuò)大社會(huì)捐贈(zèng)和社會(huì)參與，真正建立起學(xué)校的公共治理體系。

五是探索適宜的教師薪酬、社會(huì)保障和激勵(lì)制度。教育服務(wù)具有高度的專(zhuān)業(yè)性，教育服務(wù)體系的績(jī)效、公益性直接取決于教師的教學(xué)行為，因此建立合理的激勵(lì)約束機(jī)制十分重要，關(guān)鍵是建立合理的薪酬、社會(huì)保障制度。雖然新舊《民促法》都規(guī)定民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師具有同等的法律地位，但均是抽象的表述，因?yàn)樵诂F(xiàn)行體制下，公辦、民辦學(xué)校教師的人員身份具有天然的界限，可比的只能是薪酬、社會(huì)保障待遇水平。當(dāng)前民辦學(xué)校教師隊(duì)伍不穩(wěn)定、素質(zhì)結(jié)構(gòu)不盡合理，關(guān)鍵問(wèn)題在于待遇水平較低。這對(duì)民辦學(xué)校來(lái)說(shuō)既是挑戰(zhàn)，又是機(jī)遇。從全國(guó)范圍來(lái)看，近年來(lái)公辦教師待遇有了較大改善，但是與提高教育質(zhì)量、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)相比，還有很大的提升空間，如何激勵(lì)優(yōu)秀人才長(zhǎng)期潛心從教，還未完全破題。而且，公辦學(xué)校教師工資政策受到嚴(yán)格管控，改革空間很小。在這方面，非營(yíng)利性民辦學(xué)校可以探索適應(yīng)教育服務(wù)特點(diǎn)的教師薪酬制度，并加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)精神、職業(yè)成就等方面的激勵(lì)。國(guó)家基本社會(huì)保障制度的改革方向是消除制度碎片化，最終建立起覆蓋所有人群的統(tǒng)一制度，因而主要的改革方向是建立補(bǔ)充保障制度。黨的十九屆五中全會(huì)提出“構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系”，建議政府加大稅收優(yōu)惠力度，支持民辦學(xué)校建立教師補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，提高教師社會(huì)保障待遇總體水平?？傊褪菄?guó)家制定政策，非營(yíng)利性民辦學(xué)校積極探索后形成較高的教師待遇水平，為吸引優(yōu)秀人才從教探出一條新路。