新安法中生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)保障的規(guī)定
——《〈中華人民共和國安全生產(chǎn)法〉條文理解與適用指南》（連載一）

文/代海軍

為深刻理解和準(zhǔn)確掌握2021年9月1日起實施的《安全生產(chǎn)法》（修正案）的主要內(nèi)容和相關(guān)知識，本刊“特稿”欄目從本期開始轉(zhuǎn)載由應(yīng)急管理部信息研究院法律研究所副所長代海軍博士編寫的《〈中華人民共和國安全生產(chǎn)法〉條文理解與適用指南》一書的部分內(nèi)容。主要針對《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》中的主要內(nèi)容、條文的立法原意、適用和執(zhí)行中應(yīng)注意的問題以及相關(guān)的安全生產(chǎn)知識等進行了解讀。

《安全生產(chǎn)法》第二十一條

條文主旨

本條是關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人安全生產(chǎn)職責(zé)的規(guī)定。

核心概念

“職責(zé)”，是指在某一崗位上需要履行的工作職能和工作使命，不一定存在相應(yīng)的制裁和懲罰?！柏?zé)任”，通常是與法律責(zé)任緊密相關(guān)的，是指主體未能履行法定義務(wù)或者實施了某種違法行為而應(yīng)承擔(dān)的不利后果。

《安全生產(chǎn)法》第二十一條

生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人對本單位安全生產(chǎn)工作負(fù)有下列職責(zé):

（一）建立健全并落實本單位全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，加強安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；

（二）組織制定并實施本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程；

（三）組織制定并實施本單位安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)計劃；

（四）保證本單位安全生產(chǎn)投入的有效實施；

（五）組織建立并落實安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機制，督促、檢查本單位的安全生產(chǎn)工作，及時消除生產(chǎn)安全事故隱患；

（六）組織制定并實施本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案；

（七）及時、如實報告生產(chǎn)安全事故。

內(nèi)容導(dǎo)讀

生產(chǎn)經(jīng)營單位是生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)活動的市場主體，承擔(dān)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，是保障安全生產(chǎn)的根本和關(guān)鍵所在，其中領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任則是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人，作為本單位的“一把手”和“關(guān)鍵少數(shù)”，其安全生產(chǎn)職責(zé)內(nèi)容、落實力度、問責(zé)強度等直接影響本單位安全生產(chǎn)工作狀況。

分析近年來發(fā)生的生產(chǎn)安全事故不難發(fā)現(xiàn)，大部分事故的發(fā)生是由于生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)不重視、安全生產(chǎn)管理薄弱等造成的。只有進一步強化安全生產(chǎn)主體責(zé)任，落實企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，從源頭上把關(guān)，才能從根本上預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故的發(fā)生。實踐也表明，凡是企業(yè)主要負(fù)責(zé)人高度重視的、親自動手抓的，安全生產(chǎn)工作就能夠得到切實有效的加強和改進，反之就不可能搞好。

因此，必須明確生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人的安全生產(chǎn)責(zé)任，促使其高度重視安全生產(chǎn)工作，認(rèn)真貫徹落實“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)方針，擺正安全與生產(chǎn)的關(guān)系，做到不安全不生產(chǎn)，生產(chǎn)必須安全，保證安全生產(chǎn)工作有人統(tǒng)一部署、指揮、推動、督促。因此，本條對生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人對本單位安全生產(chǎn)工作的7 項職責(zé)作了具體規(guī)定。

與2014 年《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的7 項職責(zé)相比，本次修法關(guān)于主要負(fù)責(zé)人安全生產(chǎn)職責(zé)有三大變化：一是，除繼續(xù)依法明確主要負(fù)責(zé)人對本單位安全生產(chǎn)組織領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)外，本次修法更加強調(diào)其親自部署、親自落實的法律義務(wù)，如要求“建立健全并落實本單位全員安全生產(chǎn)責(zé)任制”；二是，一方面，在總則中對生產(chǎn)經(jīng)營單位加強安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作出明確，另一方面將安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為主要負(fù)責(zé)人履行安全生產(chǎn)職責(zé)的重要內(nèi)容之一予以規(guī)定，從而使得安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作從之前的倡導(dǎo)性要求轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)經(jīng)營單位特別是主要負(fù)責(zé)人的一項法定義務(wù)；三是，安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機制，是被實踐證明強化安全生產(chǎn)工作的重要舉措，將“組織建立并落實安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機制”寫入主要負(fù)責(zé)人安全生產(chǎn)工作職責(zé)，有利于從人、財、物等方面保障并推動落實。

需要指出的是，第二項職責(zé)中的“本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程”，從廣義上講，具體包括：安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)制度；安全生產(chǎn)檢查制度；生產(chǎn)安全事故隱患排查和治理制度；具有較大危險因素的生產(chǎn)經(jīng)營場所、設(shè)備和設(shè)施的安全管理制度；安全生產(chǎn)資金投人或者安全生產(chǎn)費用提取、使用和管理制度；危險作業(yè)管理制度；特種作業(yè)人員管理制度；勞動防護用品配備和使用制度；安全生產(chǎn)獎勵和懲罰制度；生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理制度；法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他安全生產(chǎn)制度。

當(dāng)然，實踐中生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)經(jīng)營活動千差萬別，至于需要什么樣的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程，需要結(jié)合各單位的實際狀況，不應(yīng)搞“一刀切”。

《安全生產(chǎn)法》第二十二條

條文主旨

本條是關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營單位全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的規(guī)定。本條共分為兩款。

《安全生產(chǎn)法》第二十二條

生產(chǎn)經(jīng)營單位的全員安全生產(chǎn)責(zé)任制應(yīng)當(dāng)明確各崗位的責(zé)任人員、責(zé)任范圍和考核標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的機制，加強對全員安全生產(chǎn)責(zé)任制落實情況的監(jiān)督考核，保證全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實。

核心概念

“全員安全生產(chǎn)責(zé)任制”，是指由生產(chǎn)經(jīng)營單位根據(jù)安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，根據(jù)本單位崗位的性質(zhì)、特點和具體工作內(nèi)容，明確所有層級、各類崗位從業(yè)人員的安全生產(chǎn)責(zé)任，通過加強教育和培訓(xùn)，強化管理考核和嚴(yán)格獎懲等方式，建立起安全生產(chǎn)工作“層層負(fù)責(zé)、人人有責(zé)、各負(fù)其責(zé)”的工作體系。

內(nèi)容導(dǎo)讀

本條規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)實行全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。這是因為生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)工作不僅需要主要負(fù)責(zé)人高度重視、分管負(fù)責(zé)人具體抓，還需要每一個部門、每一個崗位、每一位從業(yè)人員都各司其職、各負(fù)其責(zé)，落實一崗雙責(zé)、齊抓共管，降低企業(yè)內(nèi)部因責(zé)任落實不到位而引發(fā)的生產(chǎn)安全事故，從而形成人人提升安全素質(zhì)，人人做好安全生產(chǎn)工作的局面。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》明確提出，企業(yè)實行全員安全生產(chǎn)責(zé)任制度，法定代表人和實際控制人同為安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，主要技術(shù)負(fù)責(zé)人負(fù)有安全生產(chǎn)技術(shù)決策和指揮權(quán)，強化部門安全生產(chǎn)職責(zé)，落實一崗雙責(zé)。因此，生產(chǎn)經(jīng)營單位要依據(jù)本法以及其他相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，參照GB/T 33000—2016《企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本規(guī)范》和《企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任體系五落實五到位規(guī)定》等有關(guān)要求，結(jié)合本單位自身實際，明確從主要負(fù)責(zé)人到一線從業(yè)人員(含勞務(wù)派遣人員、實習(xí)學(xué)生等)的安全生產(chǎn)責(zé)任、責(zé)任范圍和考核標(biāo)準(zhǔn)。安全生產(chǎn)責(zé)任制應(yīng)覆蓋本企業(yè)所有組織和崗位，其責(zé)任內(nèi)容、范圍、考核標(biāo)準(zhǔn)要簡明扼要、清晰明確、便于操作、適時更新。企業(yè)一線從業(yè)人員的安全生產(chǎn)責(zé)任制，要力求通俗易懂。

《安全生產(chǎn)法》第二十三條

條文主旨

本條是關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營單位安全資金投入的規(guī)定。本條共分為兩款。

核心概念

“生產(chǎn)經(jīng)營單位的決策機構(gòu)”，是指對生產(chǎn)經(jīng)營單位的經(jīng)營方案和投資計劃等重大事項進行決策的機構(gòu)，如有限責(zé)任公司、股份有限公司的股東會或者董事會。

“安全生產(chǎn)費用”，是指生產(chǎn)經(jīng)營單位按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)提取在成本中列支、專門用于完善和改進企業(yè)或者項目安全生產(chǎn)條件的資金。

《安全生產(chǎn)法》第二十三條

生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)具備的安全生產(chǎn)條件所必需的資金投入，由生產(chǎn)經(jīng)營單位的決策機構(gòu)、主要負(fù)責(zé)人或者個人經(jīng)營的投資人予以保證，并對由于安全生產(chǎn)所必需的資金投入不足導(dǎo)致的后果承擔(dān)責(zé)任。

有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定提取和使用安全生產(chǎn)費用，專門用于改善安全生產(chǎn)條件。安全生產(chǎn)費用在成本中據(jù)實列支。安全生產(chǎn)費用提取、使用和監(jiān)督管理的具體辦法由國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院應(yīng)急管理部門征求國務(wù)院有關(guān)部門意見后制定。

內(nèi)容導(dǎo)讀

本條第一款規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位的決策機構(gòu)、主要負(fù)責(zé)人或者個人經(jīng)營的投資人負(fù)有保證安全生產(chǎn)資金投入的義務(wù)。生產(chǎn)經(jīng)營單位要保障生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)活動安全進行，必須在安全生產(chǎn)責(zé)任制度和管理制度、生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施設(shè)備、人員素質(zhì)、采用的工藝技術(shù)等方面達到相應(yīng)的要求，具備必要的安全生產(chǎn)條件。要達到這些條件，必須有一定的資金投入作為保障。

當(dāng)前，一些生產(chǎn)經(jīng)營單位對安全投入的認(rèn)識還存在誤區(qū)，總認(rèn)為安全投入只會帶來成本的增加。一些企業(yè)主為了追求利潤最大化，以最低的生產(chǎn)成本和安全標(biāo)準(zhǔn)投人運行，不惜以犧牲從業(yè)人員安全生產(chǎn)權(quán)利甚至生命代價。從實際情況看，一些生產(chǎn)經(jīng)營單位未按規(guī)定足額提取安全生產(chǎn)費用，有的甚至不提取安全生產(chǎn)費用；有的生產(chǎn)經(jīng)營單位沒有建立安全生產(chǎn)費用管理制度，沒有編制年度安全生產(chǎn)費用提取和使用計劃；有的生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)費用提取和使用未實現(xiàn)專戶核算。如個別煤礦企業(yè)對所屬煤礦的安全生產(chǎn)費用分別提取、統(tǒng)籌調(diào)劑使用，且內(nèi)部決策程序不清，對所屬煤礦的安全生產(chǎn)費用使用計劃批復(fù)不及時，致使一些隱患不能及時整治，且變相擠占、挪用安全生產(chǎn)費用問題亦時有發(fā)生。

其實，安全投入與利益回報是成正比的，是潛在的經(jīng)濟效益，直接體現(xiàn)在生產(chǎn)經(jīng)營活動的全過程之中。本條同時規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的決策機構(gòu)、主要負(fù)責(zé)人或者個人經(jīng)營的投資人對安全資金投入予以保證，并承擔(dān)由于資金投入不足導(dǎo)致的后果的相關(guān)責(zé)任。

本條第二款對有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位如何提取和使用安全生產(chǎn)費用作了規(guī)定。根據(jù)財政部、原國家安全監(jiān)管總局于2012 年聯(lián)合印發(fā)的《企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取和使用管理辦法》，在我國從事煤炭生產(chǎn)、非煤礦山開采、建設(shè)工程施工、危險品生產(chǎn)與儲存、交通運輸、煙花爆竹生產(chǎn)、冶金、機械制造、武器裝備研制生產(chǎn)與試驗(含民用航空及核燃料)的企業(yè)以及其他經(jīng)濟組織，應(yīng)當(dāng)按照要求提取和使用安全生產(chǎn)費用，并對各領(lǐng)域具體的提取比例作了規(guī)定。安全生產(chǎn)費用專門用于改善安全生產(chǎn)條件，專項用于下列安全生產(chǎn)事項，包括：安全技術(shù)措施工程建設(shè)；安全設(shè)備、設(shè)施的更新和維護；安全生產(chǎn)宣傳、教育和培訓(xùn)；勞動防護用品配備；重大危險源監(jiān)控；生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援演練；應(yīng)急救援隊伍建設(shè)或者救援服務(wù)；其他保障安全生產(chǎn)的事項。