建立授權(quán)決策機制 提高應(yīng)急處置效率

文/萬素萍

編輯 朱麗晶

異常工況下應(yīng)急處理的授權(quán)決策機制，將優(yōu)秀的基層工作人員納入決策主體，有效拓展了決策群體和決策所需的信息來源，具有分擔(dān)安全責(zé)任、簡化辦事程序、整合應(yīng)急資源、提高應(yīng)急工作效率、規(guī)避事故風(fēng)險等特點，企業(yè)建立授權(quán)決策機制，可以完善應(yīng)急責(zé)任體系、培養(yǎng)后備人才、優(yōu)化異常工況下的協(xié)調(diào)聯(lián)動。

2019 年7 月19 日，河南省煤氣（集團）有限責(zé)任公司義馬氣化廠發(fā)生重大爆炸事故，造成15 人死亡、16 人重傷。該事故調(diào)查報告中指出，義馬氣化廠能決策不決策，應(yīng)決策不決策，而是層層請示匯報，停產(chǎn)檢修方案決策失誤、一變再變，導(dǎo)致事故裝置未能及時停車檢修，是事故發(fā)生的原因之一。今年7 月20日，河南鄭州地鐵5 號線被洪水逼停，500 余名乘客被困，14 人不幸遇難，而地鐵當(dāng)時為什么沒有及時停運也引發(fā)了廣泛熱議。

上述都屬于異常工況控制不當(dāng)演變成事故的案例，異常工況控制不當(dāng)?shù)脑蚨嗍菦Q策的拖延，而拖延的原因則是決策主體不定或流程復(fù)雜等應(yīng)急管理工作中的漏洞。

要想及時、有效控制異常工況，企業(yè)有必要建立和運行異常工況下應(yīng)急處理的授權(quán)決策機制（以下簡稱“授權(quán)決策機制”）。應(yīng)急管理部于2019 年8 月印發(fā)的《危險化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險隱患排查治理導(dǎo)則》，就將授權(quán)決策機制納入了安全風(fēng)險隱患排查表。

對于一部分企業(yè)來說，這是一個全新的機制，許多企業(yè)還存在不愿建、不會建或者建立以后落地困難等問題。對此，可從加深理解、改善基礎(chǔ)條件、建立適用的核心制度體系來完成機制的建設(shè)。

義馬氣化廠“7·19”重大爆炸事故現(xiàn)場

授權(quán)決策機制的特點

相對于企業(yè)正常的生產(chǎn)狀況，異常工況一般包括關(guān)鍵設(shè)備故障或帶病運行、高危化學(xué)品泄漏、重要工藝參數(shù)異常、生產(chǎn)安全事故等情形，屬于預(yù)警階段或應(yīng)急響應(yīng)的先期階段，應(yīng)急預(yù)案往往尚未啟動或啟動不完全。相對于事后搶險和恢復(fù)重建階段，異常工況具有遏制事態(tài)相對容易、不穩(wěn)定因素多、時間緊迫等特點。

異常工況下，完全依賴高層領(lǐng)導(dǎo)作出決策、決策流程冗長繁瑣等情況勢必延誤最佳處置時機，容易出現(xiàn)管理層無人敢下達(dá)指令、基層人員等候指令而延誤時機、遠(yuǎn)程決策與現(xiàn)實脫節(jié)等問題，而處于一線的基層機構(gòu)抓住最佳時機作出適當(dāng)?shù)臎Q策并立即付諸行動，在現(xiàn)實中是必要且可行的。決策的授權(quán)作為一種成熟有效的管理方法，已經(jīng)在企業(yè)經(jīng)營中廣泛應(yīng)用。

授權(quán)決策機制是指圍繞著異常工況，企業(yè)各決策主體、各管理環(huán)節(jié)相互聯(lián)系和相互制約的規(guī)則和制度。建立授權(quán)決策機制的目的是實現(xiàn)異常工況決策的扁平化和就地化，為決策有關(guān)的信息流開辟綠色通道，從而迅速有效控制異常工況。授權(quán)決策機制的核心是下放權(quán)力、簡化流程?，F(xiàn)實中不乏有類似的機制在運行，許多企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案對“第一發(fā)現(xiàn)人”的現(xiàn)場處置操作也有明確的規(guī)定。

授權(quán)決策機制是作用于敏感時段、確保安全的重要系統(tǒng)，具有如下特征：一是自動性，應(yīng)在需要的時候能夠自動啟動，無須再通過請示、批準(zhǔn)等手續(xù)；二是短期性，在異常工況下啟動運行，事件過后即自行結(jié)束；三是科學(xué)性，應(yīng)在嚴(yán)謹(jǐn)、充分風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，明確風(fēng)險等級和對應(yīng)的授權(quán)范圍；四是權(quán)威性，應(yīng)能夠做到令行禁止，確保執(zhí)行；五是難以預(yù)知性，啟動的時間無法預(yù)知，要處置的事件一般都包含多種偶然因素。

授權(quán)決策機制的建立

建立授權(quán)決策機制的條件

授權(quán)決策機制的建立和完善，應(yīng)有下列5 個要素作為土壤：

一是管理基礎(chǔ)。企業(yè)應(yīng)有相對完善的安全管理制度和應(yīng)急預(yù)案體系，尤其是職責(zé)體系清晰穩(wěn)定。

二是人員基礎(chǔ)。基層人員有較高的安全素質(zhì)，了解崗位危險源和常見異常工況下的處置操作；企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)有先進的安全理念，敢于將臨時停產(chǎn)、損失經(jīng)濟利益的權(quán)力下放到管理層甚至基層。

三是文化觀念。在企業(yè)的價值順序中，安全要優(yōu)先于產(chǎn)能和經(jīng)濟利益，要能夠做到對緊急情況下的停產(chǎn)撤人行為可能出現(xiàn)的不利后果不追責(zé)、不記過。

四是應(yīng)急流程體系。企業(yè)應(yīng)有較為完善的應(yīng)急處置流程體系，應(yīng)急處置的每個步驟應(yīng)有具體的執(zhí)行者，比如發(fā)生泄漏的閥門是第一發(fā)現(xiàn)人還是某位具體的技術(shù)人員進行關(guān)閉，應(yīng)有明確的規(guī)定。

五是授權(quán)的氛圍。企業(yè)上下有正確的安全價值觀和信任的氛圍，領(lǐng)導(dǎo)層能從行動上明確基層單位和崗位擁有異常工況處理的決策權(quán)，給基層員工充足的底氣。

建立授權(quán)決策機制的思路

一是決策分級。隨著影響范圍和復(fù)雜程度的不同，決策主體的級別也不同。有些情況只需要一名基層員工或者班組長就可以完成，有些情況則需要組建應(yīng)急指揮部并進行一定程度的決策會商。在授權(quán)決策機制中，受權(quán)人主要負(fù)責(zé)事件現(xiàn)場的處置決策，屬于具體性決策。

二是職責(zé)法定。決策需要一定的職權(quán)，其中一部分是平時無法行使的。授權(quán)決策機制可為有關(guān)人員提供合法性支持，使其名正言順地行使必要的職權(quán)。

授權(quán)應(yīng)基于法定職責(zé)，并在原有分工的范圍內(nèi)。這樣既有利于實現(xiàn)應(yīng)急工作目標(biāo)，但又超越原有工作權(quán)限和職責(zé)，因此需要啟動授權(quán)程序。

三是信息支持決策。決策是信息從輸入到輸出的轉(zhuǎn)化過程?，F(xiàn)場信息一旦有漏報或誤報，必將極大地影響高層領(lǐng)導(dǎo)的決策結(jié)果。而基層機構(gòu)就在事故現(xiàn)場，信息獲取較為方便。

授權(quán)決策機制的原則

一是優(yōu)先原則。異常工況期間，安全應(yīng)是影響決策的首要因素。企業(yè)應(yīng)采取建立綠色通道或就地任命決策人員等措施，避免應(yīng)急信息層層匯報、審批和傳達(dá)。

二是明確到人原則。大部分企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案都會授予基層人員危險情況下停產(chǎn)撤人等權(quán)利，但是關(guān)于決策和指揮的具體人選以及職責(zé)權(quán)限等內(nèi)容往往含糊不清，授權(quán)決策機制對于受權(quán)人一定要明確到具體的崗位或者人員。

三是不究過失原則。應(yīng)最大限度地免除受權(quán)人員的責(zé)任，讓受權(quán)人在決策時可以專注于如何處置異常工況，而不是擔(dān)心個人責(zé)任。如果出現(xiàn)決策誤差，只要受權(quán)人盡到合理的審慎義務(wù)，也可免除或減輕追責(zé)。

授權(quán)決策機制的主要內(nèi)容

一是授權(quán)人。有權(quán)才能授權(quán)，授權(quán)人應(yīng)有決定企業(yè)運營暫?；蛑兄沟臋?quán)限，主要是決策層、高層管理人員。授權(quán)人還應(yīng)熟知企業(yè)的組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)流程，這樣才能充分授權(quán)。

二是受權(quán)人。通常根據(jù)異常工況的嚴(yán)重程度、歸口部門、處置難度和所需的資源等因素決定受權(quán)人。受權(quán)人一定要在事發(fā)現(xiàn)場，各級管理人員的B 角、基層班組長都可以作為受權(quán)人。對于簡單的異常工況，技術(shù)工人或基層工人也可作為受權(quán)人。

三是異常工況集合。這是授權(quán)決策的前置條件，也是機制啟動的觸發(fā)因素。異常工況應(yīng)基于全面的風(fēng)險辨識，內(nèi)容應(yīng)包括：危險化學(xué)品、動力設(shè)施等第一類危險源，關(guān)鍵設(shè)備故障、主要動力系統(tǒng)異常等第二類危險源。

異常工況集合應(yīng)是群體智慧的結(jié)果，能夠囊括企業(yè)常見的情形，在出現(xiàn)未知的異常工況時，應(yīng)具有借鑒和方向引導(dǎo)作用。異常工況集合應(yīng)基于后果嚴(yán)重性、緊急程度、系統(tǒng)重要性和實操難度等維度進行分類分級，分類分級的目的是為了明確授權(quán)決策的級別和程度。

四是啟動時機?；趯嶋H情況和緊急程度，可分為預(yù)先授權(quán)和臨時授權(quán)。一般將跑冒滴漏、參數(shù)異常等常見且容易處置的異常工況以規(guī)章制度的形式統(tǒng)一預(yù)先授權(quán)，可以隨時啟動。臨時授權(quán)是較大、復(fù)雜異常工況發(fā)生后的授權(quán)，一般是企業(yè)沒有開展預(yù)先授權(quán)或是異常工況超出了預(yù)先授權(quán)的范圍。

五是授權(quán)內(nèi)容。對于不同的崗位，授權(quán)內(nèi)容各不相同：基層操作工主要包括知情權(quán)、參與權(quán)和緊急避險權(quán)；基層管理崗位主要包括知情權(quán)、決策權(quán)和指揮權(quán)。異常工況下有必要賦予基層一定的裁量空間，可以只指示授權(quán)范圍、事項以及工作目標(biāo)，具體工作內(nèi)容允許受權(quán)人自行決策。應(yīng)同時明確授權(quán)的邊界，如果涉及全面停產(chǎn)、對外溝通、大額支出等超出邊界的情形應(yīng)及時向授權(quán)人反饋，以免授權(quán)失控。

六是資源配置。資源配置是授權(quán)決策的核心內(nèi)容，異常工況下，應(yīng)同步分配的資源一般包括：信息、資金、物資、技術(shù)與人員等。

其中，信息包括建構(gòu)筑物、設(shè)備和工藝等信息；資金一般為一定額度的應(yīng)急儲備金，如果超額時應(yīng)有暢通的申請渠道；物資包括預(yù)先儲備、可以緊急調(diào)配以及臨時采買的實物性物資，也包括電力等能量源；技術(shù)與人員方面主要強調(diào)臨時的開放性，異常工況下應(yīng)以是否安全為判斷標(biāo)準(zhǔn)，不得以保密等理由設(shè)置壁壘。

七是溝通機制。授受雙方應(yīng)保持不斷的交流以保證授權(quán)決策的可控性，也便于信息及時流轉(zhuǎn)及上級領(lǐng)導(dǎo)作出準(zhǔn)確研判。應(yīng)明確授受雙方的溝通頻次、必須溝通的事項和必須溝通的情形等內(nèi)容，比如固定每2 h 溝通一次，溝通內(nèi)容必須包含最新的人員傷亡和現(xiàn)場救援情況等，應(yīng)預(yù)先做出表格樣式并以制度附件的形式公開。

八是終止與撤銷。當(dāng)上級領(lǐng)導(dǎo)到場以后，應(yīng)穩(wěn)定交接、逐步收回授權(quán)。事態(tài)平息、應(yīng)急處置完畢以后，應(yīng)對授受雙方表現(xiàn)和授權(quán)決策工作績效進行評估，以期改進。

九是責(zé)任豁免。以備案或事后追認(rèn)、研討等形式來確定受權(quán)決策的正確性，并明確受權(quán)人的責(zé)任豁免條件。

注意事項

一是應(yīng)以書面的正規(guī)形式公開宣布授權(quán)。這樣可以增強受權(quán)人的信心，有利于異常工況應(yīng)急處置的團結(jié)協(xié)作。

二是授權(quán)人仍應(yīng)承擔(dān)下列責(zé)任：整個異常工況處置的最終責(zé)任、不能歸因為受權(quán)人過失的責(zé)任、受權(quán)人過失的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

三是配套措施。為了保證可靠運行，企業(yè)還需要完善若干配套措施。比如：決策人員臨時補充機制，個別異常工況可能導(dǎo)致預(yù)先授權(quán)的現(xiàn)場管理人員死亡或受傷而不能履職，此時需要迅速任命代理人員，這種做法目前沒有制度上的依據(jù)，在大型國企甚至面臨違法的風(fēng)險，但是在實際上，預(yù)先設(shè)計好這樣的機制是完全可能的；規(guī)范決策行為，通過制定操作手冊的方法列明以往有效的做法，為受權(quán)決策人提供指引；人才培養(yǎng)計劃，企業(yè)應(yīng)有計劃地培養(yǎng)受權(quán)人的政治修養(yǎng)、責(zé)任意識和業(yè)務(wù)素質(zhì)，使其有能力應(yīng)對時間緊、不確定因素多、決策內(nèi)容超出日常職責(zé)等復(fù)雜情況。

四是不可授權(quán)的情況。異常工況下，對外信息發(fā)布一般由政府部門而不是企業(yè)來進行，因此不可授權(quán)；異常工況終止后，對授權(quán)決策績效的評估工作不可授權(quán)，需要領(lǐng)導(dǎo)者本人進行。財務(wù)簽字權(quán)等不是特別緊急的，可以不納入授權(quán)決策范圍。

綜上所述，建立有效的授權(quán)決策機制，企業(yè)需要樹立正確的安全價值觀，明確異常工況、受權(quán)崗位及職責(zé)等內(nèi)容，并根據(jù)實際情況編制詳細(xì)的應(yīng)急預(yù)案、明確處置程序。機制建立以后，企業(yè)應(yīng)加強演練，以檢驗機制運行的有效性，使其真正落實到實際行動中。