國有企業(yè)全面預(yù)算管理問題與對策

侯素華

摘要：國有企業(yè)在“十四五”時期面臨的內(nèi)外環(huán)境更加復(fù)雜，面臨的重大挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。在黨的十九大報告中，對下一步國有企業(yè)改革指明了方向——建立全面規(guī)范、科學(xué)、有約束力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。全面預(yù)算管理已經(jīng)成為落實(shí)企業(yè)戰(zhàn)略、提升管理水平、提高經(jīng)濟(jì)效益、優(yōu)化資源配置、科學(xué)管控經(jīng)營風(fēng)險的重要手段。目前，國有企業(yè)在實(shí)施全面預(yù)算管理方面，有的處于剛剛起步階段，有的則存在實(shí)施有效程度偏低問題，本文基于國有企業(yè)實(shí)施全面預(yù)算管理的作用，分析國有企業(yè)在全面預(yù)算管理實(shí)施過程中存在的主要問題，并針對性地提出整改措施，僅供參考。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);全面預(yù)算管理;問題;對策措施

在黨的十九大報告中為國有企業(yè)改革指明了方向——建立全面、規(guī)范、科學(xué)、有約束力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。全面預(yù)算管理已經(jīng)成為企業(yè)落實(shí)企業(yè)戰(zhàn)略、提升管理水平、提高經(jīng)濟(jì)效益、改變固有慣性思維提高思考能力的一種管理方法。

一、全面預(yù)算管理的作用

（一）幫助企業(yè)落實(shí)戰(zhàn)略目標(biāo)

“三分戰(zhàn)略、七分執(zhí)行”，再好的戰(zhàn)略得不到有效落實(shí)，終將無法實(shí)現(xiàn)企業(yè)愿景和美好藍(lán)圖。全面預(yù)算管理與戰(zhàn)略就是這樣一種互為表里的關(guān)系，沒有戰(zhàn)略的預(yù)算是沒有方向的預(yù)算，沒有預(yù)算的戰(zhàn)略就是紙上的數(shù)字。全面預(yù)算管理就是以戰(zhàn)略目標(biāo)為統(tǒng)領(lǐng)，將業(yè)務(wù)與人、財、物有效統(tǒng)一的一種管理方法，根本目的是助力企業(yè)戰(zhàn)略落地確保企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）幫助企業(yè)優(yōu)化資源配置

企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，無論是新上項(xiàng)目還是擴(kuò)大再生產(chǎn)，都需要一定的資源投入，是選擇外購還是選擇企業(yè)現(xiàn)有資源——人、財、物？又怎樣實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的投入產(chǎn)出率？全面預(yù)算管理就是一項(xiàng)最佳的管理手段，在編制預(yù)算時，企業(yè)會根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)和自身的實(shí)際情況來確定企業(yè)預(yù)算的核心，然后圍繞這個核心進(jìn)行資源配置，使有限的資源得到最優(yōu)效率的配置。

（三）幫助企業(yè)提升管理水平

自2008年5月22日財政部、證監(jiān)會、審計(jì)署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會共同下發(fā)了《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》以來，建立完善的企業(yè)內(nèi)控提高企業(yè)管理水平，在業(yè)界已經(jīng)達(dá)成共識。完善的企業(yè)內(nèi)控制度，為提供準(zhǔn)確完整的會計(jì)數(shù)據(jù)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，這也為全面預(yù)算管理提供了準(zhǔn)確完整的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在全面預(yù)算管理的執(zhí)行過程中也會發(fā)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)控存在的問題并予以糾正。可以說，完善的企業(yè)內(nèi)控是順利實(shí)施全面預(yù)算管理的重要基礎(chǔ)，二者相互促進(jìn)共同提升企業(yè)自身綜合管理水平，進(jìn)而提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。

（四）幫助企業(yè)科學(xué)管控經(jīng)營風(fēng)險

風(fēng)險無處不在，風(fēng)險管理是企業(yè)的必修之課。企業(yè)內(nèi)控可以將企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險控制在可控范圍之內(nèi)，但是企業(yè)在編制預(yù)算時仍然要將經(jīng)營風(fēng)險考慮在內(nèi)，并且要將經(jīng)營風(fēng)險量化為數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行控制。預(yù)算執(zhí)行部門在執(zhí)行過程中，要按照這個指標(biāo)做好工作企劃方案，確保將經(jīng)營風(fēng)險控制在可控范圍之內(nèi)。全面預(yù)算管理的執(zhí)行過程也是管控風(fēng)險的過程。

（五）幫助企業(yè)員工提高思考能力

全面預(yù)算管理是一種涉及全員、全流程、全方位的管理方法，這個理念要在企業(yè)內(nèi)部廣泛宣傳，不僅要深入人心，最好還能成為企業(yè)文化的組成部分。企業(yè)員工在生產(chǎn)經(jīng)營過程中無論任何行為，都要自我審核支出是否在預(yù)算指標(biāo)之內(nèi)，如何設(shè)計(jì)工作計(jì)劃方案才能更好地完成預(yù)算指標(biāo)，全面預(yù)算管理的執(zhí)行過程也是企業(yè)員工不斷提高思考能力的過程。

二、實(shí)施全面預(yù)算管理過程中存在的主要問題

（一）沒有專業(yè)理念缺乏專業(yè)人才

全面預(yù)算管理是什么？該怎么做？在大部分國有企業(yè)中，對于這些概念的認(rèn)知是模糊的。有相當(dāng)部分國有企業(yè)的董事長、總經(jīng)理并沒有真正掌握全面預(yù)算管理的理念，仍舊停留在固有的管理模式上，在中層管理人員中熟悉和了解全面預(yù)算管理的更是鳳毛麟角，缺乏熟悉和掌握全面預(yù)算管理知識的專業(yè)人才。

（二）缺乏有效的全面預(yù)算管理組織架構(gòu)

要想實(shí)施好全面預(yù)算管理，就必須要有與全面預(yù)算管理相適應(yīng)的組織架構(gòu)作為保障。但在實(shí)踐中，很多國有企業(yè)并未形成全面預(yù)算管理組織架構(gòu)，認(rèn)為預(yù)算管理就是財務(wù)預(yù)算，由財務(wù)部門編制和分解預(yù)算指標(biāo)，年終向經(jīng)理層報告，并依據(jù)此結(jié)果進(jìn)行考評。由于預(yù)算的編制、執(zhí)行、考核都由同一個部門執(zhí)行，導(dǎo)致了預(yù)算缺乏有效的監(jiān)控，達(dá)不到預(yù)算管理的預(yù)期。

（三）基礎(chǔ)管理工作薄弱影響全面預(yù)算管理的實(shí)施效果

企業(yè)的基礎(chǔ)管理工作質(zhì)量的高低，直接影響全面預(yù)算管理實(shí)施效果，企業(yè)基礎(chǔ)管理工作質(zhì)量的高低，取決于企業(yè)內(nèi)控的執(zhí)行質(zhì)量。目前，在國有企業(yè)內(nèi)控執(zhí)行過程當(dāng)中，仍然存在著一些問題，比如：在組織架構(gòu)上依舊不完善，在職責(zé)分工上依舊不明確，在業(yè)務(wù)流程上依舊不規(guī)范;內(nèi)控制度依舊不完善等問題;部分國有企業(yè)信息化程度偏低，沒有一套完整的預(yù)算軟件體系，大部分企業(yè)仍然采用手工作業(yè)，這樣不僅增加了工作量，還增加了數(shù)據(jù)的出錯概率，直接影響了企業(yè)全面預(yù)算管理的實(shí)施效果。

（四）預(yù)算指標(biāo)不是以企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)為起點(diǎn)

大多數(shù)國有企業(yè)是以國資委下達(dá)的年度考核指標(biāo)作為年度預(yù)算指標(biāo)，而國資委下達(dá)的考核指標(biāo)，則是在去年指標(biāo)實(shí)際完成的基礎(chǔ)上進(jìn)行5%～10%的遞增或遞減得出的。這使得企業(yè)的預(yù)算指標(biāo)沒有以企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，造成了企業(yè)的預(yù)算指標(biāo)不能與市場直接接軌，再加上部分國有企業(yè)大多處于衰退期，管理層存在著守攤思想，這也造成了國有企業(yè)的短期行為不重視規(guī)劃企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)。

（五）全面預(yù)算管理流程不清晰

大多數(shù)國有企業(yè)在全面預(yù)算管理流程上不清晰，大都認(rèn)為預(yù)算管理就是財務(wù)預(yù)算，就是成本費(fèi)用的控制，由財務(wù)部門按照國資委的年度考核指標(biāo)做出相對應(yīng)的銷售預(yù)算、成本費(fèi)用預(yù)算、資金預(yù)算等。其實(shí)，預(yù)算管理不是財務(wù)預(yù)算，財務(wù)預(yù)算只是其中的一部分。

（六）忽視預(yù)算監(jiān)控與分析使得預(yù)算流于形式

有些國有企業(yè)雖然編制了預(yù)算，但在日常經(jīng)營活動中，往往就是預(yù)算指標(biāo)下達(dá)后，沒有根據(jù)預(yù)算對經(jīng)營活動進(jìn)行控制，使預(yù)算流于形式，無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算的控制作用。預(yù)算分析也僅針對預(yù)算數(shù)據(jù)與實(shí)際數(shù)據(jù)的對比進(jìn)行表面分析，沒有針對差距背后的原因進(jìn)行深度挖掘，也沒有對管理層發(fā)出預(yù)警信息，更沒有制定管理改進(jìn)措施，降低了全面預(yù)算管理的可信度，這是國有企業(yè)實(shí)施全面預(yù)算管理的效果偏低最主要的一個原因。

（七）考核評價達(dá)不到有效的激勵效果

在實(shí)踐過程中，考核指標(biāo)僅限于財務(wù)指標(biāo)，由于預(yù)算指標(biāo)過于簡單，不能形成一套科學(xué)完善的預(yù)算考核評價機(jī)制，達(dá)不到對員工的激勵效果。有的國有企業(yè)存在只考核中層以上管理干部，而對于中層以下人員基本不進(jìn)行考核的現(xiàn)象。

三、國有企業(yè)全面預(yù)算管理的整改措施

（一）為全面預(yù)算管理創(chuàng)造良好運(yùn)作環(huán)境

要想實(shí)施好全面預(yù)算管理，就必須在企業(yè)打造出一個良好的運(yùn)作環(huán)境。就是要在企業(yè)上下思想形成共識。企業(yè)“一把手”必須對全面預(yù)算管理擁有正確認(rèn)識;企業(yè)中層以上管理人員，不僅要具備部門專業(yè)勝任能力，還要對全面預(yù)算管理能夠深刻了解和運(yùn)用;在企業(yè)內(nèi)部大力宣傳全面預(yù)算管理的理念，讓全面預(yù)算管理深入人心形成企業(yè)文化。大力培養(yǎng)全面預(yù)算管理需要的專業(yè)人才，特別是財務(wù)經(jīng)理要抓住機(jī)遇，熟悉企業(yè)的產(chǎn)、供、銷各個環(huán)節(jié)做到業(yè)財融合更好地為全面預(yù)算管理服務(wù)。

（二）建立相適應(yīng)的全面預(yù)算管理組織架構(gòu)

要想實(shí)施好全面預(yù)算管理，就必須要有與全面預(yù)算管理相適應(yīng)的組織架構(gòu)作為保障，全面預(yù)算管理架構(gòu)包括預(yù)算決策部門：董事會下設(shè)預(yù)算管理委員會，由總經(jīng)理擔(dān)任預(yù)算管理委員會組長，主要負(fù)責(zé)預(yù)算的審批與預(yù)算執(zhí)行評價;預(yù)算管理部門設(shè)在財務(wù)部，主要負(fù)責(zé)起草全面預(yù)算管理制度、擬定預(yù)算編制方案、組織培訓(xùn)指導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行部門開展預(yù)算編制工作、編制財務(wù)預(yù)算、收集審核匯總預(yù)算執(zhí)行部門的預(yù)算表、分析預(yù)算差額原因出具分析報告、預(yù)算完成情況總結(jié)并為預(yù)算考核評價提供依據(jù);預(yù)算執(zhí)行部門是指產(chǎn)、供、銷、人、財、物以及分子公司等部門，主要職責(zé)是制定本部門的年度預(yù)算、執(zhí)行審批后的年度預(yù)算、提出預(yù)算調(diào)整、確認(rèn)預(yù)算考核結(jié)果;預(yù)算考核部門設(shè)在人力資源部和財務(wù)部，主要負(fù)責(zé)按照全面預(yù)算管理制度的規(guī)定進(jìn)行年度考核;預(yù)算審計(jì)部門設(shè)在審計(jì)部，主要職責(zé)是對全面預(yù)算管理活動的真實(shí)性、合法性和有效性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)基礎(chǔ)管理工作夯實(shí)全面預(yù)算管理數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

準(zhǔn)確完整的企業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為全面預(yù)算管理有效實(shí)施提供數(shù)據(jù)支撐。企業(yè)完善的內(nèi)部控制，就是順利實(shí)施全面預(yù)算管理的根本保障，而在實(shí)施全面預(yù)算管理過程中，發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)管理工作的問題時，又能促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部控制的不斷完善。加強(qiáng)信息化建設(shè)也是國有企業(yè)需要加強(qiáng)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，只有這樣才能減少數(shù)據(jù)的出錯率，保證為全面預(yù)算管理提供準(zhǔn)確完整的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)?；谠破脚_開發(fā)的全面預(yù)算管理軟件，將為國有企業(yè)特別是集團(tuán)公司提升管理能力，實(shí)現(xiàn)管控升級提供強(qiáng)有力的信息技術(shù)支撐。

（四）以戰(zhàn)略目標(biāo)作為全面預(yù)算管理目標(biāo)

企業(yè)要想長久發(fā)展下去，必須要設(shè)立企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)，這是引領(lǐng)企業(yè)走向未來的航向標(biāo)。所以，國有企業(yè)要將國資委下達(dá)的年度考核指標(biāo)，融入企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)當(dāng)中，據(jù)此分解為年度經(jīng)營目標(biāo)作為全面預(yù)算管理目標(biāo)。

（五）梳理全面預(yù)算管理流程

第一步，組建班子。建立相應(yīng)的全面預(yù)算管理組織架構(gòu)。

第二步，建制度。由財務(wù)部負(fù)責(zé)制定全面預(yù)算管理制度，明確預(yù)算管理范圍、預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、預(yù)算管理流程、編制原則、預(yù)算編制時間、預(yù)算編制流程、預(yù)算執(zhí)行控制、預(yù)算分析、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算考核等。

第三步，召開預(yù)算動員會。由董事長及全面預(yù)算管理委員會全體成員參加，確認(rèn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)，并據(jù)此分解確定本年度經(jīng)營目標(biāo)。

第四步，預(yù)算編制培訓(xùn)。由財務(wù)部負(fù)責(zé)召集預(yù)算編制培訓(xùn)。

第五步，預(yù)算的編制。預(yù)算編制的過程就是制定工作方案、尋求資源配置、優(yōu)化資源配置的過程。編制原則采用“由上而下”與“由下而上”相結(jié)合的原則;編制方法可以采用增量預(yù)算、零基預(yù)算、彈性預(yù)算;預(yù)算編制分為業(yè)務(wù)預(yù)算、資金預(yù)算、財務(wù)預(yù)算，企業(yè)應(yīng)按照戰(zhàn)略目標(biāo)來確定預(yù)算起點(diǎn)，并將年度經(jīng)營目標(biāo)下發(fā)給各預(yù)算部門，首先由各業(yè)務(wù)部門編制業(yè)務(wù)預(yù)算，即工作方案及費(fèi)用預(yù)算，將費(fèi)用分為變動費(fèi)用和固定費(fèi)用分別進(jìn)行預(yù)算;然后由財務(wù)部根據(jù)上報的業(yè)務(wù)預(yù)算進(jìn)行編制財務(wù)預(yù)算，包括現(xiàn)金預(yù)算、預(yù)算利潤表、預(yù)算現(xiàn)金流量表和預(yù)算資產(chǎn)負(fù)債表，提交預(yù)算管理委員會。

第六步，預(yù)算的審核。預(yù)算審核最好能通過會議的形式開展，由總經(jīng)理負(fù)責(zé)召集，預(yù)算管理委員會所有成員及各預(yù)算部門負(fù)責(zé)人，參加預(yù)算審核會議。會上分別由各預(yù)算部門負(fù)責(zé)人對自己的預(yù)算草案進(jìn)行答辯，答辯結(jié)束后按照審核意見，重新修訂工作計(jì)劃和費(fèi)用預(yù)算，最終由財務(wù)部將重新匯總的預(yù)算方案提交董事會通過后，并簽訂目標(biāo)責(zé)任狀下發(fā)。

第七步，預(yù)算的執(zhí)行。預(yù)算的執(zhí)行過程就是預(yù)算控制和分析的過程，同時也是發(fā)現(xiàn)問題解決問題的過程。預(yù)算在執(zhí)行過程中，企業(yè)要對業(yè)務(wù)計(jì)劃和資金計(jì)劃進(jìn)行雙重控制。各預(yù)算部門于每月末，將預(yù)算完成情況進(jìn)行匯總分析，并上報財務(wù)部，同時提交下月的預(yù)算計(jì)劃。由財務(wù)部進(jìn)行匯總后，做出各部門預(yù)算目標(biāo)的完成進(jìn)度和分析報告，明確提出需要改進(jìn)的地方并提交預(yù)算管理委員會。

第八步，預(yù)算的調(diào)整。一般情況下預(yù)算目標(biāo)一經(jīng)確定不再進(jìn)行調(diào)整，但當(dāng)內(nèi)、外部環(huán)境發(fā)生重大變動時，預(yù)算部門需要調(diào)整預(yù)算目標(biāo)的，則需將提出的調(diào)整申請，視為一個新的預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行預(yù)算審批流程。

第九步，預(yù)算的考評。企業(yè)應(yīng)將預(yù)算考評與績效考核有效結(jié)合在一起，合理設(shè)置績效目標(biāo)，定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合，定量指標(biāo)可以設(shè)定為高、中、低目標(biāo)。

第十步，預(yù)算的審計(jì)。審計(jì)內(nèi)容包括預(yù)算制度審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、預(yù)算調(diào)整審計(jì)和預(yù)算考核審計(jì)等。

（六）預(yù)算控制與分析應(yīng)是全面預(yù)算管理關(guān)注的重點(diǎn)

在全面預(yù)算管理實(shí)施過程中，全面預(yù)算管理的有效執(zhí)行是關(guān)鍵。預(yù)算控制與分析作為實(shí)現(xiàn)有效預(yù)算管理的關(guān)鍵步驟，也是整個全面預(yù)算管理關(guān)注的重點(diǎn)。首先，要對業(yè)務(wù)計(jì)劃和資金計(jì)劃進(jìn)行雙重控制，使預(yù)算運(yùn)行有序、可控。其次，企業(yè)要應(yīng)及時關(guān)注預(yù)算指標(biāo)是否出現(xiàn)偏差，如果出現(xiàn)偏差時應(yīng)及時進(jìn)行分析，從邏輯上厘清各種內(nèi)部經(jīng)營因素和外部環(huán)境因素對其造成的影響。比如成本費(fèi)用指標(biāo)偏高，則要找出指標(biāo)偏高的原因，如果要將指標(biāo)降下來，需要采取什么措施，誰來牽頭，誰來配合，需要降下來的指標(biāo)是多少，負(fù)責(zé)的部門有哪些，負(fù)責(zé)部門具體的工作職責(zé)有哪些，對應(yīng)的人和流程是什么等。只有做到追根溯源，預(yù)算控制和分析才不會流于形式，才能保證全面預(yù)算管理順利實(shí)施。

（七）建立匹配的預(yù)算考核評價體系

預(yù)算考核評價體系包括三部分內(nèi)容：一是對預(yù)算目標(biāo)執(zhí)行情況的評價;二是對預(yù)算執(zhí)行部門和執(zhí)行者的評價;三是對全面預(yù)算管理系統(tǒng)的評價。預(yù)算考核評價還應(yīng)將全面預(yù)算管理的評價，與企業(yè)的績效考核結(jié)合起來。一是將對預(yù)算目標(biāo)執(zhí)行情況的評價與企業(yè)員工的績效考核相結(jié)合，二是將對預(yù)算執(zhí)行部門和執(zhí)行者的評價，與業(yè)務(wù)部門和個人的績效考核相結(jié)合，三是將對全面預(yù)算管理系統(tǒng)的評價，與預(yù)算管理委員會成員的績效考核相結(jié)合。只有通過全方位考核評價，才能凸顯企業(yè)的“獎勤罰懶，獎優(yōu)罰劣”的用人理念，鼓勵員工勤于思考、大膽創(chuàng)新，對員工產(chǎn)生積極的激勵作用。

四、結(jié)束語

國有企業(yè)要想落實(shí)企業(yè)戰(zhàn)略、優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)企業(yè)競爭力，提升企業(yè)管理水平，就是要建立一套符合企業(yè)實(shí)際情況、能夠確保有效執(zhí)行的管理方法，即以企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，以完善的企業(yè)內(nèi)控為基礎(chǔ)，以管理層倡導(dǎo)、全員參與、涉及全業(yè)務(wù)范圍，能夠提高員工思考能力，且能夠?qū)θw員工產(chǎn)生積極的激勵效果，將傳統(tǒng)的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑啊⑹轮?、事后全方位監(jiān)督的全面預(yù)算管理體系。

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