征收補償安置協(xié)議糾紛是否屬于必要共同訴訟

謝慧陽　葉麗雯

一、基本案情

2018年，袁某所在村社涉政策征收。2018年3月，袁某作為戶主與某街道辦達成征收安置補償協(xié)議，約定袁某一家安置人數(shù)為3人，分別是袁某、黃某（袁某丈夫）、袁某某（袁某兒子），按照政策規(guī)定，袁某等3人住房安置面積應為105㎡，實際安置105㎡房屋一套。協(xié)議同時對房屋、附著物補償以及獎金、搬遷費、過渡費發(fā)放等進行了約定。2019年1月，袁某與黃某離婚并分戶。2019年10月，袁某以某街道辦未按照征收安置協(xié)議約定履行交付105㎡房屋義務為由，向法院提起行政訴訟。2019年12月，法院作出一審判決，駁回袁某的訴訟請求。

該案對于法院是否遺漏了必須共同進行訴訟的當事人存在爭議。

二、分歧意見

第一種意見認為，該案屬于必要共同訴訟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第72條“共有財產(chǎn)權(quán)受到他人侵害，部分共有權(quán)人起訴的，其他共有權(quán)人為共同訴訟人”以及第27條“必須共同進行訴訟的當事人沒有參加訴訟的，人民法院應當依法通知其參加;當事人也可以向人民法院申請參加”的規(guī)定，本案中，戶主并非法定主體，涉案的征收安置補償協(xié)議當事人一方為多人，他們共同擁有對安置房屋的財產(chǎn)權(quán)（債權(quán)），訴訟標的是共同的，由于黃某、袁某某沒有參加訴訟，法院應當依職權(quán)通知其參加。

第二種意見認為，袁某與某街道辦達成征收安置補償協(xié)議，并根據(jù)該協(xié)議提起相關(guān)行政訴訟，未違反法律規(guī)定，符合其他家庭成員利益，應當認為是適格的訴訟當事人，法院不存在遺漏其他必要共同訴訟當事人問題。

第三種意見認為，袁某確實可以代表全家簽訂征收補償安置協(xié)議，以及提起相關(guān)訴訟，但是本案中黃某在訴訟前已經(jīng)與袁某離婚，不是袁某家庭成員之一，因此法院應當追加黃某作為訴訟當事人。

三、評析意見

本案爭議焦點涉及征收安置補償中戶的地位、行政協(xié)議法律適用、代表規(guī)則等多個問題。筆者同意上述第三種意見，理由如下：

（一）行政與民事的分野：征收補償安置通常以戶而非以個人為單位

征收補償安置協(xié)議是行政協(xié)議的一種典型形式，既有行政管理性的一面，又有民事合同性的一面，既應該受行政法規(guī)制，又應該在此基礎(chǔ)上適用民事法律規(guī)范。《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第27條第2款規(guī)定：人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。然而，征收補償安置協(xié)議與普通民事合同仍有較大差異，其參照適用的主要是民法關(guān)于合同履行、效力等方面的規(guī)范，在協(xié)議主體等方面則有明顯的不同。民事法律具有鮮明的個人主義色彩。對個人權(quán)利的保護以及個人意思自治原則的強調(diào)是近代民法建構(gòu)起來的基礎(chǔ)。在民事法律規(guī)范上，家或者戶并不是當然的民事主體，僅個體工商戶、土地承包經(jīng)營戶主體地位被有限承認。然而在行政管理實踐中，由于以習俗支撐的家庭制度以及以行政支撐的戶籍制度的存在，同時也是基于行政效率的考慮，家戶具有非常重要的地位和生命。（2018）最高法行再107號行政判決、（2019）最高法行賠申1133號行政裁定、（2020）最高法行申5519號行政裁定等均明確，對于農(nóng)村居民宅基地以及人員的征收安置補償，一般以戶為單位。對于國有土地上房屋，（2019）最高法行申3661號行政裁定同樣認可“根據(jù)征收補償工作的慣例和實踐做法，征收人與被征收人簽訂補償安置協(xié)議一般以家庭或戶為單位”。所以，在一般的征收安置補償中，家戶被認為擁有類似土地承包經(jīng)營戶的主體地位，行政機關(guān)無需就安置補償問題與每個家庭成員達成一致，只需要將他們作為一個整體對待，至于家庭成員之間權(quán)益劃分，則留待他們通過民事訴訟程序予以解決。

當然，征收補償安置以戶為單位并非絕對，（2016）最高法行再82號行政判決書中就強調(diào)，在以“戶籍”為分配原則的同時，對于因“戶籍”與“產(chǎn)權(quán)”關(guān)系不一致導致的單純以“戶籍”為標準安置補償顯失公平的情形，應適當兼顧被征收房屋的“產(chǎn)權(quán)”屬性，體現(xiàn)出房屋的居住價值。

（二）特殊的代表規(guī)則：家庭成員可代表全家簽訂征收補償安置協(xié)議或提起訴訟

雖然法律沒有明確賦予戶的主體地位，但在征收補償安置實踐中，戶實際就被當做成了類似于土地承包經(jīng)營戶的主體。所以，以戶為單位的征收補償安置協(xié)議，不是一個多主體的行政合同，不會因為共有而產(chǎn)生共同訴訟形態(tài)問題。實務中，僅個別法院，如蘇州市中級人民法院（2019）蘇05行終466號行政裁定，認為征收補償安置協(xié)議糾紛屬于必要共同訴訟。相反，包括最高人民法院在內(nèi)的大多數(shù)法院均未將此類訴訟當作必要共同訴訟。（2017）最高法行申8882號行政裁定、（2018）最高法行再107號行政判決、（2020）最高法行申5519號行政裁定等諸多裁判均表明，無論是家庭成員內(nèi)部意見一致還是不一致，安置補償協(xié)議糾紛都不是必要的共同訴訟。

家庭成員與行政機關(guān)簽訂征收補償安置協(xié)議實際是一種代表行為，而不是代理行為，并且歸納（2019）最高法行賠申1133號行政裁定、（2018）最高法行再107號行政判決、（2020）最高法行申5519號行政裁定、（2018）最高法行申246號行政裁定、（2019）最高法行賠申1133號行政裁定等裁判，可以發(fā)現(xiàn)，最高人民法院在此類問題上大多采取了相當寬松的代表規(guī)則，即無論是戶主還是其他家庭成員，均能夠以自己的名義，代表全家簽訂征收補償安置協(xié)議，并且無需其他家庭成員授權(quán)或者內(nèi)部達成合意，也不需要區(qū)分家庭內(nèi)部產(chǎn)權(quán)份額或者產(chǎn)權(quán)具體登記在誰名下，即便離婚了只要沒有分戶也一般不影響簽訂的實際效力。

（三）基于戶的分離：本案法院應追加黃某作為共同訴訟當事人

在本案中，袁某作為戶主代表全家與某街道簽訂補償安置協(xié)議，符合全家的整體利益，不違反法律法規(guī)強制性規(guī)定，應當認定為有效。在訴訟過程中，由于袁某某與袁某仍然同屬于一戶，根據(jù)上述判例，袁某可作為代表提起訴訟，法院無需追加袁某某作為必要共同訴訟人。

然而，在提起訴訟前，袁某已經(jīng)與黃某離婚并且分戶。（2016）最高法行再82號行政判決書載明：“在集體土地征收的安置補償過程中，戶主有權(quán)代表家庭成員簽訂安置補償協(xié)議的前提是協(xié)議簽訂時，協(xié)議所涉人員的戶籍均在一戶上。但案涉《住房安置協(xié)議》簽訂時，當事人與其母親已經(jīng)分戶，其母親代表當事人處分安置補償利益的權(quán)利基礎(chǔ)不復存在，此時合并安置，顯然于法無據(jù)?！北景钢校m然在協(xié)議簽訂時，袁某與黃某同為一戶，袁某作為戶主簽訂補償安置協(xié)議應屬有效;但當二人已經(jīng)離婚并且分戶，安置補償協(xié)議一方主體就從單個主體變成了復數(shù)主體，袁某就不能當然代表黃某提起訴訟。因此，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第72條和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第27條之規(guī)定，法院應當依職權(quán)通知黃某參加訴訟。