公益訴訟檢察聽證問題研究

郭宗才

摘 要：現(xiàn)階段公益訴訟檢察聽證還存在一些問題，既有檢察聽證中的共性問題，如聽證員與人民監(jiān)督員設(shè)置重疊，重視聽證員意見、輕視當(dāng)事人意見;也有公益訴訟案件的個(gè)性問題，如承辦檢察官既是聽證的參與者又是主持者。為此，建議人民監(jiān)督員以聽證員的身份參與聽證、建構(gòu)調(diào)查與決定相分離的聽證程序、承辦檢察官不宜擔(dān)任聽證主持人、應(yīng)保障聽證中當(dāng)事人的筆錄補(bǔ)正權(quán)、對于聽證筆錄的效力應(yīng)根據(jù)筆錄所記載內(nèi)容具體問題具體分析。

關(guān)鍵詞：公益訴訟案件 檢察聽證 特殊性 重構(gòu) 完善

據(jù)最高人民檢察院相關(guān)通報(bào)，2020年全國檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件共聽證1816件，將“聽證”貫穿于公益訴訟案件全流程，形成了“聽證+調(diào)查”“聽證+磋商”“聽證+提起訴訟”“聽證+跟進(jìn)監(jiān)督”，可以說亮點(diǎn)突出、效果明顯?！度嗣駲z察院審查案件聽證工作規(guī)定》（以下簡稱《檢察聽證規(guī)定》）于2020年10月頒布實(shí)施，為檢察機(jī)關(guān)開展聽證工作提供了制度依據(jù)，對于進(jìn)一步規(guī)范檢察機(jī)關(guān)聽證工作發(fā)揮了積極作用。立足司法實(shí)踐，深入研究《檢察聽證規(guī)定》，發(fā)現(xiàn)公益訴訟檢察聽證工作中還存在一些問題，亟待分析、論證、完善。

一、人民監(jiān)督員宜以聽證員身份參加聽證活動(dòng)

在公益訴訟檢察聽證中存在聽證員與人民監(jiān)督員重疊設(shè)置問題。根據(jù)《檢察聽證規(guī)定》第8條的規(guī)定，人民檢察院可以邀請人民監(jiān)督員參加聽證會(huì)，依照有關(guān)規(guī)定接受人民監(jiān)督員監(jiān)督。然而，聽證員與人民監(jiān)督員的職能作用，在檢察聽證工作中基本一致。

第一，從人員選任看，《檢察聽證規(guī)定》第7條規(guī)定，聽證員由檢察機(jī)關(guān)以外的社會(huì)人士組成;根據(jù)《人民監(jiān)督員選任管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，人民監(jiān)督員也是由檢察機(jī)關(guān)以外的社會(huì)人士組成。兩者的選任條件基本一致。

第二，從職能行使方式看，《檢察聽證規(guī)定》第15條規(guī)定，聽證員可以就事實(shí)認(rèn)定、法律適用和案件處理等問題發(fā)表意見;《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》（以下簡稱《人民監(jiān)督員規(guī)定》）第9條規(guī)定，人民監(jiān)督員可以就案件事實(shí)、證據(jù)的認(rèn)定和案件處理發(fā)表意見。兩者行使職能的方式基本一致。

第三，從效果看，《檢察聽證規(guī)定》第16條規(guī)定，聽證員的意見是檢察機(jī)關(guān)處理案件的重要參考;《人民監(jiān)督員規(guī)定》第19條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見，未采納的應(yīng)當(dāng)作出解釋說明。兩者的職能行使效果也基本一致。

為了避免在檢察聽證中出現(xiàn)聽證員與人民監(jiān)督員的設(shè)置疊床架屋，人民監(jiān)督員以聽證員身份參加檢察聽證活動(dòng)為宜。為此，建議修改《檢察聽證規(guī)定》第8條，將“人民檢察院可以邀請人民監(jiān)督員參加聽證會(huì)”修改為“人民檢察院可以邀請人民監(jiān)督員以聽證員身份參加聽證會(huì)”。

二、高度重視當(dāng)事人的聽證意見

在公益訴訟檢察聽證中存在重視聽證員意見、輕視當(dāng)事人意見問題?！稒z察聽證規(guī)定》第16條規(guī)定，聽證員的意見是人民檢察院依法處理案件的重要參考。擬不采納聽證員多數(shù)意見的，應(yīng)當(dāng)向檢察長報(bào)告并獲同意后作出決定。然而對于當(dāng)事人的意見如何處理，《檢察聽證規(guī)定》沒有進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定。聽取聽證員的意見固然重要，但當(dāng)事人的意見也非常重要。聽證員是與案件結(jié)果無關(guān)的社會(huì)人士，而當(dāng)事人卻是與案件處理結(jié)果密切相關(guān)的主體。檢察機(jī)關(guān)是否采納當(dāng)事人的意見，直接影響當(dāng)事人的切身利益;檢察機(jī)關(guān)如何處置當(dāng)事人的意見，與案件處理結(jié)果息息相關(guān)。

對聽證員的意見給予高度重視無可厚非，這有利于檢察事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。但是，在高度重視聽證員意見的同時(shí)，也要高度重視當(dāng)事人的意見，畢竟案件的處理與當(dāng)事人休戚相關(guān)。對當(dāng)事人的意見，檢察機(jī)關(guān)在聽證會(huì)上能夠給予回應(yīng)的，要一一回應(yīng);在聽證會(huì)上不能回應(yīng)的，需要進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)的，在決定書中或者宣布決定時(shí)應(yīng)一一回應(yīng)，并進(jìn)行充分的釋法說理。

三、調(diào)查與決定相分離的聽證程序構(gòu)造

公益訴訟檢察聽證程序沒有體現(xiàn)公益訴訟案件的特殊性。在公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)是一方當(dāng)事人，屬于兩造之一。其中，在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是起訴人，亦是原告，而被告是侵權(quán)行為人，刑事附帶民事公益訴訟亦如此;在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)也是起訴人、原告，被告是失職的行政機(jī)關(guān)。在公益訴訟案件檢察聽證階段，案件尚未起訴到法院，檢察機(jī)關(guān)舉行聽證的目的之一就是通過聽證決定是否向失職的行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議、決定是否提起公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為訴訟的一方當(dāng)事人，聽取即將成為訴訟的另一方當(dāng)事人的意見，從而決定訴訟的進(jìn)展方向。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟聽證階段，既是訴訟一方，即運(yùn)動(dòng)員，又是聽證的主持人，也即裁判員。根據(jù)《檢察聽證規(guī)定》第15條的規(guī)定，民事公益訴訟案件檢察聽證就是檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合社會(huì)人士組成的聽證員隊(duì)伍對侵權(quán)行為人進(jìn)行集體詢問，行政公益訴訟案件檢察聽證就是檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合社會(huì)人士組成的聽證員隊(duì)伍對失職的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行集體詢問。這樣的聽證設(shè)置缺乏對抗性，有違聽證制度天然具有的兼聽各方意見從而公正決定的本意。

行政聽證與公益訴訟檢察聽證有著相似的一面。行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前，通過聽證制度聽取行政相對人的意見。為了使決策者能夠兼聽各方意見，《行政處罰法》對聽證程序作出較為合理的設(shè)計(jì)，值得借鑒?！缎姓幜P法》第64條規(guī)定，舉行聽證時(shí)，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議，當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證。即行政處罰案件中的聽證實(shí)行調(diào)查與決定分離，調(diào)查人員與行政相對人形成對抗的兩造，決定人員居中裁決。公益訴訟案件檢察聽證中，建議公益訴訟案件的調(diào)查人員參與聽證程序，聽證主持人由除案件調(diào)查人以外的人員擔(dān)任，實(shí)行調(diào)查與決定相分離，從而實(shí)現(xiàn)聽證所追求的兼聽各方意見的基本功能。

四、承辦檢察官不宜擔(dān)任聽證主持人

公益訴訟檢察聽證的主持人存在人格混同問題?！稒z察聽證規(guī)定》第13條規(guī)定，聽證會(huì)一般由承辦案件的檢察官或者辦案組的主辦檢察官主持。檢察長或者業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人承辦案件的，應(yīng)當(dāng)擔(dān)任主持人。該條規(guī)定違反了自然公正原則，在公益訴訟案件檢察聽證中，承辦檢察官既是聽證主持人，又是案件承辦人，存在角色混亂、職責(zé)不清等問題。

在公益訴訟案件檢察聽證中，檢察機(jī)關(guān)是可能即將提起訴訟的一方當(dāng)事人，是公益訴訟的起訴人，是原告。原告的主要任務(wù)就是收集、審查證據(jù)，并與被告就和解事宜進(jìn)行協(xié)商，能夠非訴解決爭議的就非訴解決，不能非訴解決的，就適時(shí)提起訴訟。由原告組織被告進(jìn)行聽證，如此的程序設(shè)計(jì)，由于缺乏兩造之間的對抗，對于案件事實(shí)的查清、爭議焦點(diǎn)的辯明意義不大。由此，在公益訴訟案件檢察聽證中，由承辦案件的檢察官擔(dān)任聽證主持人明顯不合理。

公益訴訟案件檢察聽證與其他聽證一樣，應(yīng)當(dāng)由三方組成，即爭議的雙方和居中主持人。一方為準(zhǔn)備起訴的案件承辦檢察官;另一方為即將成為被告的被調(diào)查方;聽證主持人是中立的第三方，居中聽取雙方意見。如果由案件承辦檢察官擔(dān)任主持人，聽證程序的三方架構(gòu)變?yōu)閮煞浇Y(jié)構(gòu)，主持人與爭議一方重疊。建議對公益訴訟案件檢察聽證的主持人作特別規(guī)定，可以由除本案承辦檢察官以外的檢察官擔(dān)任主持人，也可以由沒有承辦本案的本部門負(fù)責(zé)人或者單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任主持人，還可以由檢察機(jī)關(guān)案管部門的資深檢察官擔(dān)任主持人。

五、聽證筆錄的補(bǔ)正及效力

（一）聽證筆錄的補(bǔ)正

在公益訴訟檢察聽證中，對聽證筆錄能否補(bǔ)正缺乏應(yīng)有的規(guī)定?！稒z察聽證規(guī)定》第18條規(guī)定了聽證筆錄由所有聽證會(huì)參與人簽名或者蓋章，但對記錄有遺漏或者差錯(cuò)的，未作出相應(yīng)的補(bǔ)救規(guī)定，尤其是當(dāng)事人自己的陳述意見，可能直接影響案件的走向?！缎淌略V訟法》第207條第3款、《民事訴訟法》第147條第2款均明確規(guī)定了法庭記錄中當(dāng)事人對自己陳述記錄有遺漏或者差錯(cuò)的，有權(quán)請求補(bǔ)充和改正。檢察聽證更應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人的筆錄補(bǔ)正權(quán)。建議在《檢察聽證規(guī)定》中增加規(guī)定，“聽證參會(huì)者認(rèn)為聽證筆錄對自己的陳述記錄有遺漏或者差錯(cuò)的，可以請求補(bǔ)充或者改正”，從而確保聽證參與者的合法權(quán)益。

（二）聽證筆錄的效力

在公益訴訟檢察聽證中，對聽證筆錄的法律效力也缺乏相應(yīng)的規(guī)定?！稒z察聽證規(guī)定》第16條規(guī)定，聽證員的意見是人民檢察院依法處理案件的重要參考。在公益訴訟案件聽證后，除了檢察機(jī)關(guān)作出不提起公益訴訟決定外，只要是提起公益訴訟，檢察聽證筆錄必然對后期的訴訟產(chǎn)生影響，比如，對法庭調(diào)查產(chǎn)生影響，甚至是對法院判決產(chǎn)生影響。

如果在檢察聽證后，檢察機(jī)關(guān)向法院提起公益訴訟，聽證筆錄中涉及的內(nèi)容既涉及檢察聽證的程序性內(nèi)容，也涉及證據(jù)等實(shí)體內(nèi)容，需要區(qū)分不同情形進(jìn)行分析。

對于聽證筆錄所記載的提出證據(jù)、質(zhì)證等聽證會(huì)程序性內(nèi)容，因檢察聽證不能替代法庭審理，故而，檢察聽證會(huì)的程序性記載內(nèi)容對法庭審理沒有影響。

對于客觀性證據(jù)的記錄，諸如物證、書證、鑒定意見等，聽證筆錄不可能改變其固有的客觀性，故而對法庭審理沒有影響。

對于證人證言，證人在聽證會(huì)上作出的證言可能與在法庭上的證言不一致，法庭會(huì)對庭審中的證人證言安排質(zhì)證，并以經(jīng)過法庭質(zhì)證的證人證言為準(zhǔn)。證人在聽證會(huì)上的證言記錄對法庭審理有影響但不顯著。

對于當(dāng)事人陳述，由于其直接影響當(dāng)事人的切身利益，相對復(fù)雜。如果當(dāng)事人在聽證會(huì)上的陳述與在法庭上的陳述一致，對案件沒有影響。如果當(dāng)事人在聽證會(huì)上作出于己不利的陳述或者對于己不利的事實(shí)表示承認(rèn)，但與在法庭上的陳述不一致的應(yīng)如何處理？一般而言，當(dāng)事人在聽證會(huì)上的自認(rèn)效力可以延續(xù)到法庭審理。除非當(dāng)事人有證據(jù)證明其是在受脅迫或者重大誤解的情況下作出的陳述。但有一種例外，即在檢察聽證過程中，檢察機(jī)關(guān)與當(dāng)事人就相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行和解磋商，尤其是民事公益訴訟案件，當(dāng)事人為了能夠和解，違背事實(shí)作出一些于己不利的陳述，后來沒有達(dá)成和解，檢察機(jī)關(guān)向法院提起公益訴訟。對此情形，當(dāng)事人于己不利的陳述內(nèi)容就不應(yīng)當(dāng)延續(xù)到法庭審理?？梢哉f，這是當(dāng)事人附條件作出的于己不利陳述，條件就是達(dá)成和解，即檢察機(jī)關(guān)不向法院提起公益訴訟，由于和解沒有達(dá)成，所附條件不成就，當(dāng)事人因此作出的于己不利的陳述當(dāng)然可以反悔。對此類情形，需要法庭調(diào)查質(zhì)證。

由于《檢察聽證規(guī)定》對聽證筆錄的效力沒有明確規(guī)定，在實(shí)踐中，尤其公益訴訟案件向法院提起訴訟后，要針對聽證筆錄中記載的內(nèi)容具體問題具體分析，既確保當(dāng)事人的合法權(quán)益，又保障公平正義得到實(shí)現(xiàn)。