兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)生育保險(xiǎn)覆蓋面的影響
——基于合肥市的合成控制研究

□ 王超群，楊攀續(xù)

一、引言

職工生育保險(xiǎn)制度是我國(guó)最早建立和定型(1995年)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，然而，截至2016年，在職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育等5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度中，生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)僅略高于失業(yè)保險(xiǎn)，生育保險(xiǎn)基金收入、支出和累計(jì)結(jié)余均遠(yuǎn)低于其他4項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)。2015年十八屆五中全會(huì)和2016年“十三五”規(guī)劃綱要均明確提出，“將生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施”。2017年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)方案的通知》，在12個(gè)城市試點(diǎn)生育保險(xiǎn)和職工醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩險(xiǎn)合并實(shí)施”)。2018年12月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)工作總結(jié)的報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》)指出，“通過(guò)實(shí)施試點(diǎn)，生育保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)大，基金共濟(jì)能力增強(qiáng)，監(jiān)管水平提高，經(jīng)辦服務(wù)水平提升，享受待遇更加便利，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，適于全國(guó)推開(kāi)”。2019年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的意見(jiàn)》，要求參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)的在職職工同步參加生育保險(xiǎn)，并于2019年底前在全國(guó)實(shí)現(xiàn)兩險(xiǎn)合并實(shí)施。

縱觀上述文件，兩險(xiǎn)合并實(shí)施的核心目的有兩個(gè)：一是擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋面，強(qiáng)化基金共濟(jì)能力；二是整合經(jīng)辦管理資源，提升管理綜合效能，降低管理運(yùn)行成本。本文討論的是前者，即兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)生育保險(xiǎn)覆蓋面的影響。由于職工醫(yī)療保險(xiǎn)在職參保人數(shù)遠(yuǎn)高于生育保險(xiǎn)參保人數(shù)，兩險(xiǎn)合并實(shí)施后，未參加生育保險(xiǎn)的職工醫(yī)療保險(xiǎn)在職人員應(yīng)該參加生育保險(xiǎn)，自然會(huì)提高生育保險(xiǎn)覆蓋面。根據(jù)《報(bào)告》，試點(diǎn)啟動(dòng)1年后，12個(gè)試點(diǎn)城市參保人數(shù)比試點(diǎn)前增長(zhǎng)12.6%，同期全國(guó)增長(zhǎng)率為5.5%。調(diào)查顯示，試點(diǎn)1年后，昆明市生育保險(xiǎn)參保人數(shù)增長(zhǎng)了19.12%[1]。

表1根據(jù)各地統(tǒng)計(jì)年鑒、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，整理了6個(gè)試點(diǎn)城市和33個(gè)非試點(diǎn)城市生育保險(xiǎn)參保人數(shù)。試點(diǎn)(2017年)前，試點(diǎn)城市生育保險(xiǎn)參保人數(shù)增長(zhǎng)率相對(duì)較慢，試點(diǎn)后均大幅增長(zhǎng)。試點(diǎn)前后，非試點(diǎn)城市生育保險(xiǎn)參保人數(shù)增長(zhǎng)相對(duì)平穩(wěn)。這似乎表明，試點(diǎn)城市兩險(xiǎn)合并實(shí)施有效擴(kuò)大了生育保險(xiǎn)覆蓋面。

表1 試點(diǎn)前后試點(diǎn)和非試點(diǎn)城市生育保險(xiǎn)參保人數(shù)及其增長(zhǎng)率

一些研究也認(rèn)為，兩險(xiǎn)合并實(shí)施能夠有效擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋面[2]，尤其是那些將靈活就業(yè)人員也納入生育保障范圍的地區(qū)[3][4]。不過(guò)，定性分析或簡(jiǎn)單的增長(zhǎng)率比較，無(wú)法對(duì)兩險(xiǎn)合并實(shí)施的效果給出精確判斷，要想確定兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)生育保險(xiǎn)覆蓋面影響的凈效應(yīng)，需要進(jìn)行因果推斷。

另一些研究集中于兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)基金收支和繳費(fèi)率的影響。比如，殷俊等認(rèn)為，兩險(xiǎn)合并實(shí)施后，會(huì)降低醫(yī)?；鸪嘧諿5]。精算分析顯示，兩險(xiǎn)合并實(shí)施后，兩險(xiǎn)繳費(fèi)率會(huì)下降，降幅可能很小[6][7]，也可能很大[8][9]，取決于不同的參數(shù)假設(shè)。上述這些研究均采取靜態(tài)視角，認(rèn)為兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)生育保險(xiǎn)覆蓋面的影響是確定的，因而直接假定兩險(xiǎn)合并實(shí)施后生育保險(xiǎn)參保人數(shù)等于職工醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)，但這明顯不符合事實(shí)。參保人數(shù)是決定基金收支和繳費(fèi)率的核心參數(shù)，要討論兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)兩險(xiǎn)基金收支和繳費(fèi)率的影響，必須首先明確兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)生育保險(xiǎn)覆蓋面的影響。

為此，本文將利用2008—2018年6個(gè)試點(diǎn)城市(主要是合肥市)和33個(gè)非試點(diǎn)城市的年度平衡面板數(shù)據(jù)，控制地區(qū)經(jīng)濟(jì)特征(如人均GDP對(duì)數(shù)、GDP對(duì)數(shù)、二三產(chǎn)業(yè)GDP、城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)和城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工資等)、人口特征(人口密度)以及其他社會(huì)保險(xiǎn)(職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)占戶籍人口的比重)等因素，采用合成控制法(synthetic control method，簡(jiǎn)稱(chēng)SCM)，通過(guò)對(duì)其他城市的加權(quán)平均來(lái)構(gòu)造試點(diǎn)城市的“反事實(shí)”參照組。通過(guò)比較試點(diǎn)城市與合成試點(diǎn)城市之間的生育保險(xiǎn)參保人數(shù)差距，估計(jì)兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)試點(diǎn)城市生育保險(xiǎn)參保人數(shù)的凈效應(yīng)。

研究發(fā)現(xiàn)，兩險(xiǎn)合并實(shí)施大幅提高了合肥市生育保險(xiǎn)覆蓋面，其效應(yīng)遠(yuǎn)大于其他5個(gè)試點(diǎn)城市和全國(guó)全面推開(kāi)兩險(xiǎn)合并實(shí)施的效應(yīng)。基于6個(gè)試點(diǎn)城市和31個(gè)省份出臺(tái)的兩險(xiǎn)合并實(shí)施意見(jiàn)政策文本，筆者認(rèn)為，靈活就業(yè)人員被納入兩險(xiǎn)合并實(shí)施覆蓋范圍，是合肥市兩險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)成效顯著的制度性原因，并據(jù)此提出了優(yōu)化兩險(xiǎn)合并實(shí)施的政策建議。

二、研究方法

由國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年1月19日印發(fā)并實(shí)施，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)方案的通知》提出，在12個(gè)試點(diǎn)城市(1)除表1中的6個(gè)試點(diǎn)城市外，其余6個(gè)試點(diǎn)城市分別為邯鄲市、泰州市、威海市、鄭州市、岳陽(yáng)市和昆明市。開(kāi)展兩險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)，未納入試點(diǎn)地區(qū)不得自行開(kāi)展試點(diǎn)工作。因此，兩險(xiǎn)合并實(shí)施政策可以看作是一項(xiàng)準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)。根據(jù)魯賓反事實(shí)框架模型[10]，試點(diǎn)城市可作為“實(shí)驗(yàn)組”，備選的其他地區(qū)可以作為“控制組”，通過(guò)比較“實(shí)驗(yàn)組”和“控制組”所關(guān)注變量的差異，即可獲得兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)生育保險(xiǎn)覆蓋面的政策效應(yīng)。

為研究上述問(wèn)題，通常使用倍差法(DID)進(jìn)行因果推斷分析。DID使用的前提條件之一是要求“控制組”和“實(shí)驗(yàn)組”在某項(xiàng)政策實(shí)施前具有可比性。但是，試點(diǎn)地區(qū)的選擇往往并不是隨機(jī)的。比如，試點(diǎn)地區(qū)可能兩險(xiǎn)參保工作基礎(chǔ)較好抑或兩險(xiǎn)參保人數(shù)差距較大，這些特殊性可能導(dǎo)致兩險(xiǎn)合并實(shí)施的政策效應(yīng)存在系統(tǒng)性偏誤。另外，DID中“實(shí)驗(yàn)組”的選擇通常具有隨意性和主觀性[11][12]，使得DID不夠嚴(yán)謹(jǐn)。同時(shí)，試點(diǎn)期內(nèi)可能存在其他相關(guān)政策的干擾。比如，2016年實(shí)施“全面二孩”政策、各地實(shí)施的降稅減費(fèi)政策等，均會(huì)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)生育保險(xiǎn)覆蓋面產(chǎn)生較大影響。尤其是“全面二孩”政策可能改變生育行為，引起對(duì)生育保險(xiǎn)的需求，從而可能對(duì)生育保險(xiǎn)覆蓋面產(chǎn)生持續(xù)影響。這類(lèi)政策與兩險(xiǎn)合并實(shí)施政策同步發(fā)生，從而混淆了兩險(xiǎn)合并實(shí)施的凈效應(yīng)。

為了解決上述缺陷，Abadie和Gardeazabal提出了合成控制法[13]。合成控制法的基本思路是，雖然無(wú)法找到效果最好的“實(shí)驗(yàn)組”，但是可以將其他地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)木€性組合，以便構(gòu)造一個(gè)效果良好的“合成控制地區(qū)”，并將真實(shí)的“實(shí)驗(yàn)組”與“合成實(shí)驗(yàn)組”進(jìn)行對(duì)比。相比于傳統(tǒng)的政策評(píng)估方式，例如DID，合成控制法的優(yōu)勢(shì)是可以根據(jù)數(shù)據(jù)來(lái)計(jì)算組合的最優(yōu)權(quán)重，解決了研究者根據(jù)主觀經(jīng)驗(yàn)選擇“控制組”而產(chǎn)生的內(nèi)生性問(wèn)題[14][15]。不僅是在國(guó)外，2017年以來(lái)，國(guó)內(nèi)使用合成控制法評(píng)估各類(lèi)政策的因果效應(yīng)也已蔚然成風(fēng)，僅CSSCI期刊論文就有100余篇。

為此，本文選擇使用合成控制法分析兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)生育保險(xiǎn)覆蓋面的影響。本文的基本思路如下：直接尋找和試點(diǎn)城市一模一樣的城市十分困難，為此，我們通過(guò)將沒(méi)有實(shí)行兩險(xiǎn)合并實(shí)施政策的其他城市，通過(guò)數(shù)學(xué)模型構(gòu)造出一個(gè)與兩險(xiǎn)合并實(shí)施之前的試點(diǎn)城市在各個(gè)方面幾乎一樣的虛擬試點(diǎn)城市，然后，將真實(shí)的試點(diǎn)城市與虛擬試點(diǎn)城市進(jìn)行比較，二者的差異就是兩險(xiǎn)合并實(shí)施的凈效應(yīng)。我們對(duì)該實(shí)證方法的具體內(nèi)容進(jìn)行如下闡述。

假設(shè)我們可以觀察到J+1個(gè)地區(qū)的生育保險(xiǎn)覆蓋面的情況，第1個(gè)地區(qū)為兩險(xiǎn)合并實(shí)施的試點(diǎn)地區(qū)，其他的J個(gè)地區(qū)為沒(méi)有進(jìn)行兩險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)的地區(qū)，可以作為對(duì)照地區(qū)。我們可以觀察到這些地區(qū)T期的生育保險(xiǎn)覆蓋面。

(1)

(2)

(3)

三、數(shù)據(jù)來(lái)源與變量選擇

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源

合成控制法需要獲得試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)的年度平衡面板數(shù)據(jù)。由于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》以及《中國(guó)人力資源和社會(huì)保障年鑒》等統(tǒng)計(jì)年鑒均沒(méi)有提供地市級(jí)生育保險(xiǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)，本文采取如下步驟，通過(guò)人工檢索的方式獲取相關(guān)數(shù)據(jù)：(1)逐一檢索各省統(tǒng)計(jì)年鑒，發(fā)現(xiàn)只有四川省系統(tǒng)公布了所轄21個(gè)地市的相關(guān)數(shù)據(jù)；(2)逐一檢索各地市統(tǒng)計(jì)年鑒及各地市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，最終獲得13個(gè)省會(huì)和直轄市(這些城市數(shù)據(jù)相對(duì)全面且延續(xù)時(shí)間較長(zhǎng))的相關(guān)數(shù)據(jù)；(3)逐一檢索12個(gè)試點(diǎn)城市統(tǒng)計(jì)年鑒及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，最終獲取6個(gè)試點(diǎn)地市的數(shù)據(jù)；(4)對(duì)于檢索到有生育保險(xiǎn)參保數(shù)據(jù)的上述城市，利用各地市統(tǒng)計(jì)年鑒、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)以及《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》等，將所需變量補(bǔ)充完整；(5)在6個(gè)試點(diǎn)城市和33非試點(diǎn)城市的面板數(shù)據(jù)中，少部分預(yù)測(cè)變量在少部分年份存在缺失，本文使用回歸插補(bǔ)法進(jìn)行填補(bǔ)。最終，本文獲得2008—2018年39個(gè)城市的平衡面板數(shù)據(jù)。

(二)變量選擇

本文使用生育保險(xiǎn)參保人數(shù)作為衡量生育保險(xiǎn)覆蓋面的具體指標(biāo)。在預(yù)測(cè)變量方面，根據(jù)Abadie等的設(shè)計(jì)，合成控制法中加入的預(yù)測(cè)變量要對(duì)被解釋變量有較強(qiáng)的預(yù)測(cè)能力，但是并不要求被解釋變量與預(yù)測(cè)變量之間必然存在因果關(guān)系[16]。目前，生育保險(xiǎn)參保影響因素的相關(guān)研究較少，主要是微觀層面的研究。已有研究顯示，性別、戶口、教育水平、正規(guī)就業(yè)以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等會(huì)顯著影響個(gè)體是否參加生育保險(xiǎn)[17][18][19]。

因此，本文主要從經(jīng)濟(jì)特征、人口特征和其他社會(huì)保險(xiǎn)參保三個(gè)方面選取預(yù)測(cè)變量來(lái)預(yù)測(cè)試點(diǎn)城市的生育保險(xiǎn)參保人數(shù)。限于數(shù)據(jù)可得性和擬合效果，本文最終使用城鎮(zhèn)就業(yè)人員數(shù)、城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工資、人均GDP對(duì)數(shù)、城市GDP總額對(duì)數(shù)、第二產(chǎn)業(yè)GDP和第三產(chǎn)業(yè)GDP作為衡量城市經(jīng)濟(jì)特征的指標(biāo)，使用人口密度作為衡量城市人口特征的指標(biāo)，使用職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)占戶籍人口的比重作為衡量城市其他社會(huì)保險(xiǎn)參與狀況的指標(biāo)(各指標(biāo)描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表2)。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證結(jié)果

(一)實(shí)證過(guò)程

1.試點(diǎn)地區(qū)的合成控制效果。合成控制法要求將同時(shí)期內(nèi)受到兩險(xiǎn)合并實(shí)施政策影響的其他地區(qū)剔除[16]。本文使用合成控制法逐一將6個(gè)試點(diǎn)城市與33個(gè)非試點(diǎn)城市進(jìn)行合成控制，結(jié)果顯示，除合肥市外，其余5個(gè)城市的擬合效果均較差(圖1)。如果合成控制擬合較差，就無(wú)法判斷效果[20][21]。擬合效果不好的原因可能與數(shù)據(jù)本身的波動(dòng)性較大有關(guān)(表1)。比如，晉中市在2012年和2014年、沈陽(yáng)市在2015年、珠海市在2013年和2015年、內(nèi)江市在2013年和2015年、重慶市在2014年增長(zhǎng)率均與鄰近年份差距極大(2)圖1(f)中，重慶市看起來(lái)擬合效果較好，但是無(wú)法通過(guò)合成控制的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。因此，無(wú)法證明重慶市兩險(xiǎn)合并實(shí)施的效果。由于重慶是直轄市，我們還使用了全國(guó)31個(gè)省份的省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行合成控制，結(jié)果重慶市仍然無(wú)法通過(guò)穩(wěn)健性檢驗(yàn)。。合肥市僅在2012年前波動(dòng)較大，2012年后增長(zhǎng)一直較為平穩(wěn)，與33個(gè)非試點(diǎn)城市的平均情況比較接近。因此，本文最終以合肥市為例，構(gòu)建一個(gè)包含34個(gè)地區(qū)、2008年至2018年的城市平衡面板數(shù)據(jù)來(lái)分析合肥市兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)其生育保險(xiǎn)覆蓋面的影響。

圖1 各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的合成控制效果圖

2.合肥市權(quán)重計(jì)算與對(duì)照組選取。根據(jù)魯賓反事實(shí)框架模型和合成控制法，計(jì)算33個(gè)備選對(duì)照地區(qū)得到的合成合肥的權(quán)重組合如表3所示。在33個(gè)備選地區(qū)中，6個(gè)地區(qū)權(quán)重大于0，權(quán)重總和為1。其中，眉山和西寧權(quán)重較大，成都和北京權(quán)重較小。根據(jù)權(quán)重計(jì)算的結(jié)果，本文選取表3中取得權(quán)重的地區(qū)計(jì)算合成合肥。

表3 合成合肥的非試點(diǎn)地區(qū)的權(quán)重

3.兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)合肥市生育保險(xiǎn)覆蓋面的影響。圖1(a)中，2008年至2016年，合肥與合成合肥生育保險(xiǎn)參保人數(shù)非常接近，采用合成控制法可以較好構(gòu)建合肥的反事實(shí)狀態(tài)，以評(píng)估兩險(xiǎn)合并實(shí)施政策對(duì)其生育保險(xiǎn)覆蓋面的政策效應(yīng)。2017年，兩險(xiǎn)合并實(shí)施以后，合肥與合成合肥的生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分離，政策效應(yīng)顯現(xiàn)。合肥生育保險(xiǎn)參保人數(shù)遠(yuǎn)高于合成合肥的生育保險(xiǎn)參保人數(shù)，兩險(xiǎn)合并實(shí)施大大提高了合肥生育保險(xiǎn)覆蓋面。2018年，合肥的生育保險(xiǎn)參保人數(shù)仍然多于合成合肥的生育保險(xiǎn)參保人數(shù)，但增速略有放緩。

圖2反映了2008年至2018年，合肥與合成合肥生育保險(xiǎn)參保人數(shù)的差異隨時(shí)間變動(dòng)的趨勢(shì)。2008年至2016年，合肥與合成合肥的生育保險(xiǎn)參保人數(shù)差距較小，差異區(qū)間在-5.15萬(wàn)人至2.21萬(wàn)人。2017年，兩險(xiǎn)合并實(shí)施后，合肥與合成合肥的生育保險(xiǎn)參保人數(shù)差距大幅提升，合肥與合成合肥的生育保險(xiǎn)參保人數(shù)差距為15.40萬(wàn)人左右，合肥的生育保險(xiǎn)參保人數(shù)的凈提升幅度為10.30%。2018年，合肥與合成合肥生育保險(xiǎn)參保人數(shù)的差值約為14.08萬(wàn)人，凈提升幅度仍高達(dá)8.45%。2017—2018年，兩年的凈累計(jì)提高幅度為19.62%。

圖2 政策沖擊的效應(yīng)時(shí)間趨勢(shì)

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.迭代剔除權(quán)重地區(qū)。在33個(gè)作為合成合肥反事實(shí)狀態(tài)的備選地區(qū)中，有6個(gè)地區(qū)的權(quán)重不為0，這些備選地區(qū)的組合權(quán)重可能會(huì)影響合成合肥的效果，并且在合成合肥時(shí)可能會(huì)過(guò)度依賴(lài)某些地區(qū)而導(dǎo)致合成合肥與合肥產(chǎn)生一定差異，使得兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)生育保險(xiǎn)覆蓋面的凈效應(yīng)出現(xiàn)偏差。迭代剔除權(quán)重地區(qū)可以檢驗(yàn)合成合肥時(shí)組合權(quán)重以及過(guò)度依賴(lài)某地區(qū)權(quán)重對(duì)合肥和合成合肥間差值的影響。本文依次剔除權(quán)重為正的權(quán)重地區(qū)，得到不同組合權(quán)重下的合成合肥生育保險(xiǎn)覆蓋面。

圖3利用迭代剔除權(quán)重地區(qū)的穩(wěn)健性檢驗(yàn)方法，展示了迭代剔除權(quán)重地區(qū)的時(shí)間效應(yīng)趨勢(shì)圖。圖3中，黑色實(shí)線是完全不剔除權(quán)重地區(qū)的時(shí)間效應(yīng)趨勢(shì)，虛線為依次剔除權(quán)重為正的權(quán)重地區(qū)后的時(shí)間效應(yīng)趨勢(shì)?？梢?jiàn)，不論是否剔除各個(gè)權(quán)重為正的權(quán)重地區(qū)，兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)生育保險(xiǎn)覆蓋面的效應(yīng)與圖2基本一致，兩險(xiǎn)合并實(shí)施的效應(yīng)不受合成地區(qū)以及所占權(quán)重的影響，政策效應(yīng)是穩(wěn)健的。

圖3 迭代剔除權(quán)重地區(qū)的效應(yīng)時(shí)間趨勢(shì)

2.“安慰劑”檢驗(yàn)。合成控制法通過(guò)比較合肥與合成合肥生育保險(xiǎn)覆蓋面在兩險(xiǎn)合并實(shí)施后的差異來(lái)估計(jì)政策效應(yīng)的方法為點(diǎn)估計(jì)。點(diǎn)估計(jì)得出的政策效應(yīng)是否在統(tǒng)計(jì)上顯著，需要進(jìn)行進(jìn)一步的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。Abadie等認(rèn)為合成控制法屬于比較案例研究，在比較案例研究中由于合成權(quán)重為正的地區(qū)并不多，因此使用大樣本理論進(jìn)行統(tǒng)計(jì)推斷的邏輯存在缺陷。為了評(píng)估合成控制法的穩(wěn)健性，Abadie等提出了“安慰劑”檢驗(yàn)[16]?！鞍参縿睓z驗(yàn)與統(tǒng)計(jì)學(xué)中“排列檢驗(yàn)”相似，并適合任何樣本容量?！鞍参縿睓z驗(yàn)的思想是：將所有的備選對(duì)照地區(qū)全部假定為處理組，分別合成每一個(gè)備選地區(qū)的反事實(shí)狀態(tài)，如果在政策沖擊之后每一個(gè)地區(qū)與合成地區(qū)的差值均小于或者大部分小于兩險(xiǎn)合并實(shí)施發(fā)生的地區(qū)，則有理由認(rèn)為政策沖擊效應(yīng)存在。因此，本文假設(shè)除合肥外其他33個(gè)備選地區(qū)生育保險(xiǎn)覆蓋面同樣經(jīng)歷了兩險(xiǎn)合并實(shí)施沖擊，利用合成控制法取得組合權(quán)重，依次合成33個(gè)地區(qū)的反事實(shí)狀態(tài)，然后評(píng)估兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)生育保險(xiǎn)覆蓋面的政策沖擊。如果由合成控制法得出的兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)合肥的政策沖擊效應(yīng)與其他地區(qū)隨機(jī)產(chǎn)生的效應(yīng)的差距足夠大，則說(shuō)明兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)合肥生育保險(xiǎn)覆蓋面的政策沖擊是顯著的。基于這種思路，本文對(duì)除合肥外其余33個(gè)地區(qū)進(jìn)行“安慰劑”檢驗(yàn)，計(jì)算每一個(gè)地區(qū)實(shí)際生育保險(xiǎn)覆蓋面與合成生育保險(xiǎn)覆蓋面的差距，進(jìn)而得到“安慰劑”檢驗(yàn)總效果圖，再將兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)合肥影響的政策效應(yīng)與33個(gè)地區(qū)“安慰劑”檢驗(yàn)效果做對(duì)比。

在除合肥外33個(gè)地區(qū)的反事實(shí)狀態(tài)合成中，部分地區(qū)的合成效果并不理想，合成地區(qū)對(duì)該地區(qū)的擬合效果較差，即在政策實(shí)施前合成均方誤差MSPE較大。較大的合成均方誤差MSPE會(huì)造成在政策實(shí)施后主要關(guān)注變量的波動(dòng)也較大，致使政策效應(yīng)不可信，進(jìn)而導(dǎo)致“安慰劑”檢驗(yàn)的效果不理想。本文參考Abadie等的做法，剔除兩險(xiǎn)合并實(shí)施政策實(shí)施前合成均方誤差相對(duì)較大的地區(qū)[16]。本文剔除了其他地區(qū)中政策實(shí)施前合成均方誤差MSPE大于合肥5倍的9個(gè)城市。圖4顯示，在兩險(xiǎn)合并實(shí)施的2017年和2018年，合肥兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)生育保險(xiǎn)覆蓋面的政策沖擊最大，即處理效應(yīng)最大。假如兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)生育保險(xiǎn)覆蓋面的政策沖擊不存在，則在剩余25個(gè)地區(qū)中合肥恰好存在政策效應(yīng)最大的概率為1/25，約等于4.00%。該結(jié)果表明，在96.00%的置信區(qū)間內(nèi)可以接受兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)合肥生育保險(xiǎn)覆蓋面的正向影響不是由偶然因素引起的。

圖4 剔除MSPE大于合肥五倍地區(qū)后的“安慰劑”檢驗(yàn)

3.均方誤差比值檢驗(yàn)?！鞍参縿睓z驗(yàn)結(jié)果顯示，從政策效應(yīng)的絕對(duì)數(shù)值上判斷，試點(diǎn)城市合肥的政策效應(yīng)在進(jìn)行“安慰劑”檢驗(yàn)的地區(qū)中最大，可以在96.00%的置信區(qū)間內(nèi)接受兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)生育保險(xiǎn)覆蓋面產(chǎn)生了政策沖擊。因?yàn)楸疚乃褂玫拿姘鍞?shù)據(jù)中包含的部分城市在生育保險(xiǎn)參保人數(shù)上與合肥差距較大，又因?yàn)椤鞍参縿睓z驗(yàn)屬于一種政策效應(yīng)絕對(duì)數(shù)值差異的穩(wěn)健性檢驗(yàn)方法，因此“安慰劑”檢驗(yàn)結(jié)果可能存在一定的不足。本文進(jìn)一步使用均方誤差比值檢驗(yàn)，在剔除絕對(duì)數(shù)值差異的情況下考察兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)生育保險(xiǎn)覆蓋面的政策沖擊是否存在。合成誤差平方越小，意味著在某時(shí)點(diǎn)該地區(qū)與合成地區(qū)間生育保險(xiǎn)參保人數(shù)差距越小，即合成誤差平方越小，則政策效應(yīng)越小。因此，在其他地區(qū)未受到政策沖擊的假定下，合肥與合成合肥在政策實(shí)施后與實(shí)施前合成誤差平方的均值比值較大，則可以進(jìn)一步說(shuō)明政策沖擊存在。本文通過(guò)考察兩險(xiǎn)合并實(shí)施后與合并實(shí)施前的均方誤差比值來(lái)進(jìn)一步驗(yàn)證政策效應(yīng)的穩(wěn)健性。通過(guò)比較均方誤差比值，合肥兩險(xiǎn)合并實(shí)施政策試點(diǎn)之后與試點(diǎn)前的比值高達(dá)54.97，僅有資陽(yáng)合成誤差比值大于合肥。較高的均方誤差比值可以說(shuō)明兩險(xiǎn)合并實(shí)施前合成合肥對(duì)合肥的擬合較好，并且兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)合肥的生育保險(xiǎn)覆蓋面產(chǎn)生較大政策沖擊。

由圖5可知，資陽(yáng)合成均方誤差比值相對(duì)較大，因此本文對(duì)均方誤差比值較大的資陽(yáng)單獨(dú)進(jìn)行“安慰劑”檢驗(yàn)。如果得到的結(jié)論與合肥得到的結(jié)論一致，則可以說(shuō)明其他地區(qū)在沒(méi)有進(jìn)行兩險(xiǎn)合并實(shí)施時(shí)，生育保險(xiǎn)覆蓋面也會(huì)發(fā)生較大沖擊，即兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)合肥的生育保險(xiǎn)覆蓋面政策沖擊是虛假的，2017年和2018年合肥生育保險(xiǎn)參保人數(shù)產(chǎn)生的變動(dòng)可能屬于一種隨機(jī)現(xiàn)象。根據(jù)均方誤差比值結(jié)果進(jìn)行的“安慰劑”檢驗(yàn)，結(jié)果顯示，資陽(yáng)得到的合成生育保險(xiǎn)覆蓋面大于實(shí)際結(jié)果，2017年和2018年出現(xiàn)的政策沖擊屬于負(fù)向沖擊(圖6)，與本文得到的兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)生育保險(xiǎn)覆蓋面產(chǎn)生正向沖擊的結(jié)果不符。根據(jù)均方誤差比值進(jìn)行的“安慰劑”檢驗(yàn)結(jié)果，沒(méi)有一個(gè)地區(qū)符合均方誤差比值大于合肥并且政策評(píng)估結(jié)果與合肥一致的條件。因此，通過(guò)隨機(jī)處理的方法出現(xiàn)與兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)合肥生育保險(xiǎn)覆蓋面沖擊效果相同的概率為1/34，約等于2.94%，即在97.06%的置信區(qū)間內(nèi)可以接受2017年和2018年合肥生育保險(xiǎn)覆蓋面的提高不是由偶然因素引起的。

五、兩險(xiǎn)合并實(shí)施的政策效應(yīng)悖論

上文合成控制分析顯示，兩險(xiǎn)合并實(shí)施大幅提高了合肥市生育保險(xiǎn)覆蓋面。事實(shí)上，前文表1中，合肥市是6個(gè)試點(diǎn)城市中生育保險(xiǎn)覆蓋面增長(zhǎng)率最快的城市，是晉中市的近3倍、珠海市的2倍多以及沈陽(yáng)市的近2倍。表4比較了6個(gè)試點(diǎn)城市的政策文件，只有合肥市規(guī)定，兩險(xiǎn)合并實(shí)施覆蓋范圍包括靈活就業(yè)人員。

表4 試點(diǎn)城市兩險(xiǎn)合并實(shí)施文件中的覆蓋對(duì)象與繳費(fèi)率

表5展示了兩險(xiǎn)合并實(shí)施擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋面的潛力。我們利用歷年中國(guó)勞動(dòng)力動(dòng)態(tài)調(diào)查(CLDS)、中國(guó)社會(huì)狀況綜合調(diào)查(CSS)和中國(guó)家庭追蹤調(diào)查(CFPS)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)了調(diào)查時(shí)點(diǎn)就業(yè)且從事非農(nóng)職業(yè)(農(nóng)林牧副漁業(yè))的受訪人參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的狀況。當(dāng)然，由于個(gè)人不繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)，表5中生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)可能比實(shí)際情況有所低估。即使如此，CSS、CLDS和CFPS在多個(gè)年份的結(jié)果均顯示，職工醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)遠(yuǎn)高于生育保險(xiǎn)。生育保險(xiǎn)的參保人85%～99%參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)，而職工醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人約30%～50%沒(méi)有參加生育保險(xiǎn)。因此，兩險(xiǎn)合并實(shí)施全國(guó)推開(kāi)應(yīng)該能夠大幅而不是略微提高生育保險(xiǎn)覆蓋面。如表1所示，2016—2018年，合肥市生育保險(xiǎn)參保人數(shù)增長(zhǎng)了超過(guò)30%，重慶和內(nèi)江也增長(zhǎng)了超過(guò)20%。

表5 受訪人生育保險(xiǎn)與職工醫(yī)療保險(xiǎn)參保交叉統(tǒng)計(jì) (單位：人/%)

但是，全國(guó)兩險(xiǎn)合并實(shí)施卻顯示了不同的效果。表6顯示，截至2020年8月，生育保險(xiǎn)、職工醫(yī)療保險(xiǎn)、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)在職參保人數(shù)存在較大差距。根據(jù)31個(gè)省份發(fā)布的兩險(xiǎn)合并實(shí)施文件，最遲2020年1月1日起，各地均要實(shí)現(xiàn)兩險(xiǎn)合并實(shí)施。生育保險(xiǎn)屬于按月參保、按月繳費(fèi)和按月統(tǒng)計(jì)參保人數(shù)，一旦兩險(xiǎn)合并實(shí)施，合并實(shí)施的效果應(yīng)該會(huì)立刻顯現(xiàn)。根據(jù)兩險(xiǎn)合并實(shí)施要求，職工醫(yī)療保險(xiǎn)在職參保人員同步參加生育保險(xiǎn)。按此要求，截至2020年底，生育保險(xiǎn)參保人數(shù)應(yīng)與職工醫(yī)療保險(xiǎn)在職人數(shù)相同，應(yīng)該較2019年增長(zhǎng)18.73%(25429÷21417×100%)，較2018年增長(zhǎng)24.44%(25429÷20434×100%)，而實(shí)際上僅分別增長(zhǎng)了6.56%和15.33%(23567÷20434×100%)。表1中，合肥市生育保險(xiǎn)參保人數(shù)在兩險(xiǎn)合并實(shí)施7個(gè)月后增長(zhǎng)率為20.8%，2015—2017年增長(zhǎng)了29.3%。表1中的其余5個(gè)試點(diǎn)城市生育保險(xiǎn)參保人數(shù)增長(zhǎng)率與全國(guó)的上述水平較為接近。

表6 生育保險(xiǎn)、職工醫(yī)保和職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)

由于全國(guó)2018年到2020年底以及2019年到2020年底政策持續(xù)時(shí)間比6個(gè)試點(diǎn)城市(2015年到2017年以及2016年到2017年)要長(zhǎng)半年，其政策效應(yīng)理應(yīng)更強(qiáng)，然而，實(shí)際上，合肥市生育保險(xiǎn)參保人數(shù)增長(zhǎng)率遠(yuǎn)大于其余5個(gè)試點(diǎn)城市，也遠(yuǎn)大于全國(guó)兩險(xiǎn)合并實(shí)施后的生育保險(xiǎn)參保人數(shù)增長(zhǎng)率。為何全國(guó)層面上兩險(xiǎn)合并實(shí)施后，生育保險(xiǎn)參保人數(shù)增長(zhǎng)有限？如何理解合肥試點(diǎn)成效顯著、其他試點(diǎn)城市和全國(guó)全面推開(kāi)效果不佳這一現(xiàn)象？

我們首先需要了解生育保險(xiǎn)與職工醫(yī)療保險(xiǎn)的籌資結(jié)構(gòu)。目前，生育保險(xiǎn)個(gè)人不繳費(fèi)，企業(yè)繳費(fèi)率在0.5%～1%。職工醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)率按照規(guī)定是單位6%(實(shí)際上大部分地區(qū)都超過(guò)了6%，詳見(jiàn)表4)，個(gè)人2%。如果參保人僅參加了生育保險(xiǎn)，兩險(xiǎn)合并實(shí)施后要再參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)將大幅增加。在現(xiàn)行未能完全實(shí)行兩險(xiǎn)強(qiáng)制參保的情況下，僅參加生育保險(xiǎn)的參保人選擇不參加兩險(xiǎn)是更優(yōu)的選擇。這意味著，兩險(xiǎn)合并實(shí)施將會(huì)對(duì)僅參加了生育保險(xiǎn)的參保人產(chǎn)生擠出效應(yīng)，從而降低兩險(xiǎn)合并實(shí)施的凈效應(yīng)?！吨袊?guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2019年，山西、貴州和河北等地生育保險(xiǎn)參保人數(shù)占職工醫(yī)療保險(xiǎn)在職人數(shù)的比重分別為101.51%、102.13%和109.31%，兩險(xiǎn)合并實(shí)施存在擠出生育保險(xiǎn)參保人的可能性。當(dāng)然，正如表5顯示，參加了生育保險(xiǎn)而未參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)極少，擠出效應(yīng)較小。

因此，兩險(xiǎn)合并實(shí)施主要通過(guò)將職工醫(yī)療保險(xiǎn)在職參保人員同步參加生育保險(xiǎn)來(lái)提高生育保險(xiǎn)覆蓋面。這就需要進(jìn)一步考察職工醫(yī)療保險(xiǎn)參保人員構(gòu)成情況。根據(jù)《全國(guó)醫(yī)療生育保險(xiǎn)運(yùn)行分析報(bào)告》，2017年，職工醫(yī)療保險(xiǎn)在職參保人數(shù)中，來(lái)自企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)和其他(主要是靈活就業(yè)人員)的人數(shù)分別為15798萬(wàn)人、2951萬(wàn)人、1231萬(wàn)人和2308萬(wàn)人，生育保險(xiǎn)相應(yīng)的參保人數(shù)分別為15434萬(wàn)人、2466萬(wàn)人、937萬(wàn)人和462萬(wàn)人，可見(jiàn)，靈活就業(yè)人員是導(dǎo)致生育保險(xiǎn)參保人數(shù)與職工醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)出現(xiàn)差距的主要原因。

根據(jù)31個(gè)省份出臺(tái)的兩險(xiǎn)合并實(shí)施意見(jiàn)，只有8個(gè)省份(上海、江西、河北、黑龍江、江蘇、浙江、海南、青海)兩險(xiǎn)合并實(shí)施覆蓋范圍包括靈活就業(yè)人員；2個(gè)省份(安徽、貴州)提出要研究、完善或鼓勵(lì)地市州合并實(shí)施覆蓋靈活就業(yè)人員；9個(gè)省份(湖南、河南、北京、新疆、遼寧、山東、廣東、四川、陜西)未提兩險(xiǎn)合并實(shí)施覆蓋范圍是否包括靈活就業(yè)人員；12個(gè)省份(湖北、天津、重慶、廣西、西藏、寧夏、山西、吉林、福建、云南、甘肅、內(nèi)蒙古)明確提出兩險(xiǎn)合并實(shí)施覆蓋范圍，不包括靈活就業(yè)人員。在前述6個(gè)試點(diǎn)城市中，只有合肥市將靈活就業(yè)人員納入兩險(xiǎn)合并實(shí)施覆蓋范圍。

綜上所述，是否將靈活就業(yè)人員納入兩險(xiǎn)合并實(shí)施覆蓋范圍，是兩險(xiǎn)合并實(shí)施能否有效擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋面的制度性原因，這也是合肥市兩險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)成效顯著、其他試點(diǎn)城市和全國(guó)全面推開(kāi)效果不及預(yù)期這一現(xiàn)象的制度性根源。

表6還顯示，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)在職參保人數(shù)遠(yuǎn)高于生育保險(xiǎn)。如果以職工養(yǎng)老保險(xiǎn)在職參保人員為底數(shù)，生育保險(xiǎn)仍有9000余萬(wàn)人的空間繼續(xù)擴(kuò)大覆蓋面，擴(kuò)面人數(shù)占現(xiàn)有生育保險(xiǎn)參?？?cè)藬?shù)的近40%。更重要的是，根據(jù)《2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，當(dāng)年城鎮(zhèn)就業(yè)總?cè)藬?shù)為45433萬(wàn)人，生育保險(xiǎn)參保人數(shù)僅占城鎮(zhèn)就業(yè)總?cè)藬?shù)的約50%。因此，擴(kuò)大生育保險(xiǎn)(包括其他社會(huì)保險(xiǎn))覆蓋面仍然有極大的空間。

值得一提的是，雖然有8個(gè)省份提出了靈活就業(yè)人員可以參加兩險(xiǎn)，但是其中6個(gè)省份(河北、黑龍江、江蘇、浙江、海南和青海)均提出，靈活就業(yè)人員只能享受生育醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)，而不能享受生育津貼。生育津貼是生育保險(xiǎn)待遇的主要組成部分，占生育保險(xiǎn)基金支出的約3/4，是參保人最關(guān)心的生育保險(xiǎn)待遇。即使兩險(xiǎn)不合并實(shí)施，靈活就業(yè)人員只要參加了生育保險(xiǎn)就能享受到生育醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)。但是，如果靈活就業(yè)人員不能享受生育津貼，而兩險(xiǎn)合并實(shí)施后繳費(fèi)負(fù)擔(dān)又大幅提高，他們自然會(huì)傾向于選擇參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)而非職工醫(yī)療保險(xiǎn)，從而會(huì)阻礙兩險(xiǎn)擴(kuò)面。

六、結(jié)論與建議

本文利用合成控制法，以合肥市為案例，分析了兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋面的凈效應(yīng)，結(jié)果顯示，2017年，兩險(xiǎn)合并實(shí)施對(duì)合肥市生育保險(xiǎn)覆蓋面的凈提升作用為10.30%，2018年略有下降但仍達(dá)到了8.45%。這一效應(yīng)遠(yuǎn)高于同期其他試點(diǎn)城市和2019年全國(guó)全面推開(kāi)兩險(xiǎn)合并實(shí)施的效應(yīng)。其原因就在于全國(guó)只有少數(shù)省份明確將靈活就業(yè)人員納入兩險(xiǎn)合并實(shí)施覆蓋范圍，而靈活就業(yè)人員生育保險(xiǎn)參保率較低是導(dǎo)致兩險(xiǎn)參保人數(shù)出現(xiàn)差距的主要原因。靈活就業(yè)人員既然可以參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)，也理應(yīng)可以參加生育保險(xiǎn)。筆者通過(guò)對(duì)國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)(International Social Security Association，簡(jiǎn)稱(chēng)ISSA)發(fā)布的《全球社會(huì)保障制度》(SocialSecurityProgramsThroughoutTheWorld)中的96個(gè)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)國(guó)家的分析發(fā)現(xiàn)，幾乎所有國(guó)家的生育保障待遇都依托于醫(yī)療保險(xiǎn)。靈活就業(yè)人員生育也會(huì)面臨生育醫(yī)療費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)，需要生育保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)醫(yī)療費(fèi)用；也將因無(wú)法工作而面臨沒(méi)有收入的困境，需要生育津貼來(lái)保障其基本生活。我們沒(méi)有理由將靈活就業(yè)人員排除在生育保險(xiǎn)制度之外。因此，筆者建議，應(yīng)將靈活就業(yè)人員納入兩險(xiǎn)合并實(shí)施覆蓋范圍。具體而言，則是要求所有參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)的人員(不論是否已經(jīng)失業(yè)或是否是靈活就業(yè))均同步參加生育保險(xiǎn)。

目前，生育保險(xiǎn)參保人數(shù)僅占職工養(yǎng)老保險(xiǎn)在職參保人數(shù)的70%和城鎮(zhèn)就業(yè)人員的50%，擴(kuò)大生育保險(xiǎn)(包括其他社會(huì)保險(xiǎn))覆蓋面仍然具有極大的空間。筆者建議，在將參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)的靈活就業(yè)人員納入生育保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)循序漸進(jìn)地將全部職工養(yǎng)老保險(xiǎn)在職參保人員也納入生育保險(xiǎn)覆蓋范圍，并逐步拓展到全體城鎮(zhèn)就業(yè)人員。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，所有城鎮(zhèn)就業(yè)人員均應(yīng)該參加職工社會(huì)保險(xiǎn)制度，只有這樣才能提高職工社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性，并實(shí)現(xiàn)人(尤其是農(nóng)民工)的城鎮(zhèn)化。也只有這樣，才能降低城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼人數(shù)，提高其財(cái)務(wù)可持續(xù)性。國(guó)家醫(yī)療保障局、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等多部門(mén)近期發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“職工醫(yī)療保險(xiǎn)要逐步以本地區(qū)勞動(dòng)就業(yè)人口作為參保擴(kuò)面對(duì)象”，目標(biāo)即是推動(dòng)全體城鎮(zhèn)就業(yè)人員參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)。

我們不僅應(yīng)擴(kuò)大兩險(xiǎn)合并實(shí)施覆蓋范圍，還應(yīng)為所有參保人員提供生育津貼待遇。目前，各地之所以將靈活就業(yè)人員排除在外，或者雖然允許其加入但卻不允許其享受生育津貼待遇，是為了防范靈活就業(yè)人員為了獲得生育津貼待遇而突擊參加生育保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)。在兩險(xiǎn)合并實(shí)施前，生育保險(xiǎn)繳費(fèi)率極低，參保人突擊參保有利可圖，兩險(xiǎn)合并實(shí)施后，職工醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，上述道德風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)大大弱化。筆者實(shí)地調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，如果不允許靈活就業(yè)人員參加生育保險(xiǎn)制度，一些人為了獲得生育保險(xiǎn)待遇，會(huì)轉(zhuǎn)而尋找企業(yè)掛靠參?；蜃孕修k理個(gè)體戶進(jìn)行參保，以享受生育津貼。這恰恰反映了參保人員對(duì)生育津貼的迫切需求，也符合中國(guó)未來(lái)生育福利制度建構(gòu)的發(fā)展取向。因此，筆者建議，應(yīng)為所有生育保險(xiǎn)參保人員提供生育津貼待遇。這會(huì)提升參保人的實(shí)際福利水平，并促進(jìn)城鎮(zhèn)(尤其是靈活)就業(yè)人員參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)而非城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。

2021年6月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，要求“繼續(xù)做好生育保險(xiǎn)對(duì)參保女職工生育醫(yī)療費(fèi)用、生育津貼待遇等的保障，做好城鄉(xiāng)居民醫(yī)保參保人生育醫(yī)療費(fèi)用保障，減輕生育醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)”。生育保險(xiǎn)是減輕生育醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)、維持生育期間收入的重要舉措，理應(yīng)順應(yīng)趨勢(shì)，擴(kuò)大覆蓋面，提高保障待遇，助力我國(guó)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。

需要說(shuō)明的是，從2019年開(kāi)始，兩險(xiǎn)合并實(shí)施在全國(guó)全面推開(kāi)，本文僅能分析兩險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)城市在2017年和2018年的短期效應(yīng)。同時(shí)，受限于合成控制擬合結(jié)果，本文僅分析合肥市一個(gè)試點(diǎn)城市的政策效應(yīng)，暫時(shí)無(wú)法比較不同試點(diǎn)城市制度模式之間的效果差異，如有可能，在未來(lái)能獲得更多試點(diǎn)和非試點(diǎn)城市生育保險(xiǎn)參保人數(shù)的數(shù)據(jù)(預(yù)測(cè)變量數(shù)據(jù)相對(duì)容易獲取)，則可以進(jìn)一步分析不同試點(diǎn)模式的政策效應(yīng)差異，從而提出更有針對(duì)性的政策建議。生育保險(xiǎn)乃至生育福利制度將是我國(guó)民生保障制度的重要發(fā)展領(lǐng)域，但是已有調(diào)查數(shù)據(jù)都低估了其重要性，相關(guān)問(wèn)題寥寥無(wú)幾，研究極其滯后。筆者在此也呼吁各類(lèi)大型調(diào)查數(shù)據(jù)，如中國(guó)家庭金融調(diào)查(China household finance survey，簡(jiǎn)稱(chēng)CHFS)和中國(guó)健康與營(yíng)養(yǎng)調(diào)查(China health and nutrition survey，簡(jiǎn)稱(chēng)CHNS)及其他數(shù)據(jù)等，增加對(duì)生育保險(xiǎn)、生育福利相關(guān)內(nèi)容的調(diào)查。