法治山東背景下污染環(huán)境罪治理問題探析

徐 偉

近年來，平安山東、法治山東建設(shè)取得新進(jìn)展、新成效，生態(tài)環(huán)保形勢發(fā)生了積極而深刻的變化，但生態(tài)環(huán)境面臨的形勢依然嚴(yán)峻，環(huán)境犯罪(1)環(huán)境犯罪是指違反國家法律法規(guī)，故意或過失實施的污染或破壞生態(tài)環(huán)境，情節(jié)嚴(yán)重或后果嚴(yán)重的行為，包括《刑法》“破壞環(huán)境資源保護罪”規(guī)定的“污染環(huán)境罪”等15種具體犯罪。特別是污染環(huán)境罪治理，既取得了顯著成績，也面臨多樣化問題。探析污染環(huán)境罪治理問題，有助于打好污染防治攻堅戰(zhàn)，推進(jìn)生態(tài)山東、美麗山東建設(shè)。

一、山東省污染環(huán)境罪治理現(xiàn)狀與問題

(一)山東省污染環(huán)境罪治理現(xiàn)狀

1.污染環(huán)境罪在環(huán)境犯罪中所占比例，始終居于首位。2013年6月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》以來，山東省污染環(huán)境罪案件數(shù)量與全國整體情況一樣，呈現(xiàn)持續(xù)增長之勢。通過“中國裁判文書網(wǎng)”進(jìn)行檢索，2014—2019年全國基層法院判決污染環(huán)境罪案件，分別是921件、1 368件、1 617件、1 953件、2 145件和2 564件。同期，山東省案件數(shù)是51件、131件、220件、303件、228件和276件，占比依次為5.54%、9.58%、13.61%、15.51%、10.63%和10.76%(2)本文中相關(guān)數(shù)據(jù)，若無特別注明，均檢索于“中國裁判文書網(wǎng)”數(shù)據(jù)庫(https://wenshu.court.gov.cn/)。。2013—2019年山東省基層法院判決環(huán)境犯罪案件，位居前六位的罪名分別是污染環(huán)境罪、濫發(fā)林木罪、非法采礦罪、非法占用農(nóng)地罪、盜伐林木罪和非法捕撈水產(chǎn)品罪，所占比例依次為33.58%、26.39%、14.56%、9.77%、5.17%和4.88%。

2.污染環(huán)境罪刑罰輕緩化明顯。主要表現(xiàn)在多數(shù)犯罪都處以3年以下有期徒刑或緩刑。2015—2019年山東省污染環(huán)境罪判處緩刑的案件，分別是86件、168件、198件、150件和181件，占比達(dá)到了65.64%、76.36%、65.34%、65.78%和65.57%。適用緩刑的比例相對較高。

3.環(huán)境犯罪刑事附帶民事公益訴訟工作，起步晚、進(jìn)展快，但總體數(shù)量小。2018—2019年全國環(huán)境犯罪和污染環(huán)境罪附帶民事公益訴訟案件，分別是2 819件和447件。其中，山東省是92和47件，占比為3.26%和10.51%。山東省污染環(huán)境罪刑事附帶民事公益訴訟案件，僅占同期污染環(huán)境罪案件總數(shù)的9.32%。

4.移送案件比例不高。在環(huán)境行政執(zhí)法中，移送涉嫌環(huán)境(污染)犯罪案件，始終保持較低比例。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部通報：2018年上半年全國實施五類案件總數(shù)為19 303件，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件1 383件[1]；2019年1—6月，全國共查處五類案件10 866件，山東省有514件。其中，全國移送行政拘留案件1 998起，山東省有232起；全國移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件663件，山東省有50件[2]。這既反映了環(huán)境案件行政評價前置性特點，也印證了移送涉嫌案件處置的現(xiàn)實困境。

(二)山東省污染環(huán)境罪治理中存在的主要問題

1.恢復(fù)性司法適用相對較少。環(huán)境犯罪的傳統(tǒng)規(guī)制，面臨“罪犯服刑，荒山依舊”的困境，未將治理重心置于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，“治標(biāo)不治本”的犯罪治理，嚴(yán)重影響了生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。2016年5月以來，我國深入探索恢復(fù)性司法的適用。如委托修復(fù)、復(fù)綠補植和替代修復(fù)等，并把環(huán)境恢復(fù)狀況視為從輕情節(jié)。而山東省環(huán)境犯罪案件適用恢復(fù)性司法相對較少。2016—2018年山東省環(huán)境犯罪案件，分別是432件、566件和636件，涉及“修復(fù)”案件則是18件、38件和54件，占比為4.17%、6.71%和8.49%。其中，2016—2018年污染環(huán)境罪涉及“修復(fù)”案件，分別是7件、19件和35件，僅占全部污染環(huán)境罪案件的3.18%、6.27%和15.35%。涉及環(huán)境“修復(fù)”的案件數(shù)量，雖然每年都在增長，但所占比例不高。

2.附帶公益訴訟的比例偏低。刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟，注重生態(tài)環(huán)境修復(fù)，有助于綠色發(fā)展[3]。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察機關(guān)公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》施行，人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護等損害社會公共利益的犯罪行為提起公訴時,可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟,由同一審判組織審理，這為刑事附帶民事公益訴訟實施，提供了法律解釋依據(jù)。2018年全國檢察機關(guān)提起公益訴訟,共計3 228件。其中行政公益訴訟案件占18.20%、民事公益訴訟案件占5.10%、刑事附帶民事公益訴訟案件占76.70%(2 476件)[4]。2018—2019年山東省污染環(huán)境罪附帶民事公益訴訟案件，分別為18件和32件，占全國同期案件數(shù)的10.79%和10.38%，保持了相對較高的比例；而在山東省污染環(huán)境罪案件中，附帶民事公益訴訟案件僅占6.57%和11.59%，占比不高。

3.司法裁判的執(zhí)行需要力度。加強污染環(huán)境罪司法治理，最大限度減輕生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響，刑罰與非刑罰措施是否得到全面執(zhí)行，至關(guān)重要。2015—2019年全國污染環(huán)境罪的罰金“已繳納”案件數(shù)，分別是190件、324件、469件、480件和659件，占比達(dá)到同期案件的13.89%、20.03%、24.01%、22.38%和25.70%。2015—2019年山東省污染環(huán)境罪的罰金“已繳納”案件數(shù)，分別是38件、82件、132件、84件和117件，僅占同期案件的29.00%、37.27%、43.56%、36.84%和42.39%。山東省的罰金“已繳納”案件數(shù)占比雖高于全國同期平均數(shù)，但是有待執(zhí)行案件數(shù)占比依然較高。環(huán)境犯罪新型責(zé)任方式主要包括修復(fù)義務(wù)、支付修復(fù)費、補種復(fù)綠和增殖放流等。作為非刑罰措施，它們在法律依據(jù)和效果評價上尚存諸多爭議。近年來，山東司法機關(guān)堅持恢復(fù)性司法理念，積極推進(jìn)“補植復(fù)綠”“環(huán)境修復(fù)”機制，促進(jìn)當(dāng)事人或近親屬及時修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境恢復(fù)。污染環(huán)境罪新型責(zé)任方式的實施，涉及偵查、檢察、審判、環(huán)保和林業(yè)等眾多職能部門，需要配置相關(guān)執(zhí)行輔助機制。當(dāng)前各職能部門參與恢復(fù)性司法的方式還不夠明確，職權(quán)配置也不清晰，銜接配合不完善，難以形成合力，影響了恢復(fù)性司法的實施效果[5]。

4.環(huán)保兩法的銜接有待強化。公安機關(guān)偵辦環(huán)境犯罪案件，大多數(shù)來源于行政部門移送。當(dāng)下，環(huán)境行政部門移送案件及線索的積極性并不理想，這具有復(fù)雜原因和宏觀背景?！皟煞ㄣ暯印辈粔蛲〞常饕憩F(xiàn)為行政處罰多、移送案件比率低，或者“依罰代刑”。《2015年中國環(huán)境狀況公報》顯示：2015年移送行政拘留、涉嫌環(huán)境污染犯罪案件近3 800件，下達(dá)行政處罰決定9.7萬余份[6]《2016年中國環(huán)境狀況公報》顯示：2016年下達(dá)行政處罰決定12.4萬余份；全國實施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留、移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共22 730件[7]。2019年山東省立案查處環(huán)境違法案件16 585件，罰款金額10.98億元。全省共查處五類重點案件2 064件[8]。其中，移送行政拘留572起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件120件。加大環(huán)境行政處罰力度，是實施生態(tài)環(huán)境治理的重要屏障，與大量環(huán)境行政處罰相比，移送涉嫌環(huán)境犯罪案件占比小，環(huán)境執(zhí)法與刑事司法“銜接”不夠，環(huán)境犯罪的治理形勢依然嚴(yán)峻[9]。

5.偵查專業(yè)化水平有待增強。與普通刑事犯罪相比，環(huán)境犯罪具有專業(yè)技術(shù)性、經(jīng)濟相關(guān)性、隱藏變動性、科學(xué)未定性和區(qū)域互動性，涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)性強，環(huán)境犯罪的偵察面臨復(fù)雜問題與現(xiàn)實困境。從山東省環(huán)境犯罪前六位的罪名看，涉及環(huán)境污染、林苗樹木、礦產(chǎn)土地和水產(chǎn)資源等，其中每種犯罪都涉及具體科學(xué)領(lǐng)域和專業(yè)認(rèn)定問題。環(huán)境犯罪分為污染環(huán)境型、破壞生態(tài)系統(tǒng)型和過度消耗環(huán)境資源型,具有長期性、隱蔽性社會危害。以常見污染環(huán)境罪為例，近年來公安機關(guān)偵辦該類案件，就發(fā)現(xiàn)存在多樣化行為方式。如直排式、聯(lián)姻式、招攬式、跨界式、替罪羊式、黑窩點式和暗度陳倉式，足以說明環(huán)境犯罪的案件特殊性、方式隱蔽性、鏈條復(fù)雜性和環(huán)節(jié)多樣性[10]。查處污染環(huán)境罪案件，又多涉及一些具有經(jīng)濟實力的企業(yè)或個人，面臨多方利益平衡的問題，在線索收集、受理、立案、偵查、起訴等環(huán)節(jié)，既要克服外在的工作阻力，又要尋求司法認(rèn)知上的統(tǒng)一，具有復(fù)雜性、困難性。

6.環(huán)境損害鑒定評估待加強。環(huán)境損害司法鑒定內(nèi)容豐富，包括污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。環(huán)境損害具有間接性、復(fù)合性和隱蔽性等，環(huán)境損害因果關(guān)系判斷難、鑒定周期漫長且成本高昂和鑒定評估技術(shù)規(guī)范缺失等[11]。以污染環(huán)境罪為例，因果關(guān)系證明往往依賴于環(huán)保行政機構(gòu)的監(jiān)測報告、數(shù)據(jù)以及行政鑒定機構(gòu)鑒定等證據(jù)材料；法官則往往通過將污染環(huán)境的排放、傾倒、處置等污染原因行為與有關(guān)司法解釋規(guī)定的污染損害后果相結(jié)合，進(jìn)而對污染物運作的因果關(guān)系進(jìn)行判定和確認(rèn)。2015—2019年山東省污染環(huán)境罪涉及“環(huán)境損害鑒定”的案件數(shù)，分別是2件、3件、5件、13件和9件，案件數(shù)量整體較少。截至2018年7月，已有山東省環(huán)境保護科學(xué)研究設(shè)計院有限公司等5家機構(gòu)取得環(huán)境損害類司法鑒定許可證，業(yè)務(wù)范圍覆蓋污染物性質(zhì)鑒定、空氣污染環(huán)境損害鑒定等5個專業(yè)，有73名執(zhí)業(yè)鑒定人[12]。山東省司法廳公布，2018年全省共辦理司法和辦案部門委托的環(huán)境損害鑒定案件62件[13]。當(dāng)前環(huán)境犯罪司法專業(yè)鑒定比例不高，環(huán)境損害鑒定意見并非唯一證明環(huán)境污染案件中專門性問題的科學(xué)證據(jù)，諸如生態(tài)環(huán)境部門、公安部門等政府行政機關(guān)認(rèn)可或其指定機構(gòu)出具的檢驗報告、檢測報告、評估報告或者監(jiān)測數(shù)據(jù)，亦都可作為替代的環(huán)境損害司法鑒定[14]。

7.環(huán)境法治教育宣傳不全面。目前我國環(huán)境法治建設(shè)存在體系性困境，基本上圍繞“完善法律法規(guī)”“嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督”和“推進(jìn)環(huán)境司法”而展開，環(huán)境法治教育、生態(tài)守法的規(guī)范建設(shè)相對薄弱，與環(huán)境法治以及“全民守法”的要求相去甚遠(yuǎn)[15]。伴隨生態(tài)法治建設(shè)，企業(yè)與公民環(huán)境法治意識有了明顯提升，但是受“靠山吃山靠水吃水”等傳統(tǒng)觀念影響，仍然缺乏對環(huán)境資源承載力的全面認(rèn)識，生態(tài)環(huán)境法治意識不到位。環(huán)境法治的認(rèn)知程度，對人們行為或活動具有重要影響，實施環(huán)境犯罪行為人大多具備相應(yīng)的犯罪人格。而犯罪人格是個體在各種環(huán)境因素，如生活方式、受教育程度、內(nèi)心需求、價值取向、工作性質(zhì)等的影響下，逐步塑造而成的一種獨特反社會傾向[16]。文化程度對行為人關(guān)于行為意義的認(rèn)知, 特別是行為是否具有違法性和社會危害性等主觀認(rèn)知具有重要影響[17]。2013—2019年山東省污染環(huán)境罪的1 129名被告人，其文化程度呈現(xiàn)多樣性。其中文盲31人、小學(xué)292人、初中35人、高中111人、中專111人、大專44人、本科4人、研究生1人。犯罪行為人的文化程度整體較低。如有858名被告人的文化程度在初中以下, 占比達(dá)到了75.99%；大專以上僅占到4.34%。另，2013—2019年山東省污染環(huán)境罪案件共計1 217件，其中自首的有580件，占到了47.66%。它說明許多行為人認(rèn)識到了行為的社會危害性或刑事違法性，人身危險性相對較弱，這也為實施環(huán)境法治教育，實現(xiàn)犯罪特殊預(yù)防，提供了相對有利的條件。

二、污染環(huán)境罪綜合治理對策

習(xí)近平總書記指出：“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護生態(tài)環(huán)境?！薄耙涌熘贫葎?chuàng)新，增加制度供給，完善制度配套，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”[18]。這是新時代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項重要原則。有效預(yù)防與依法懲處污染環(huán)境罪，既是我國服務(wù)社會經(jīng)濟社會發(fā)展、推動生態(tài)文明的重要體現(xiàn)，也是保護生態(tài)環(huán)境的最后一道防線。立足山東省污染環(huán)境罪治理現(xiàn)狀和主要問題，從預(yù)防和懲處的兩個層面，提出如下對策。

(一)深入培育公民環(huán)境道德意識

習(xí)近平總書記指出：“要堅持依法治國和以德治國相結(jié)合, 實現(xiàn)法治和德治相輔相成、相得益彰?！盵19]環(huán)境道德是新時代生態(tài)文明建設(shè)的軟實力, 是落實綠色發(fā)展理念，改善環(huán)境問題的精神力量，也是環(huán)境法律的有力補充與支撐，是防止污染環(huán)境行為的重要心理防線。

2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確提出積極培育生態(tài)文化、生態(tài)道德。環(huán)境保護部、中宣部、中央文明辦、教育部、共青團中央、全國婦聯(lián)六部門聯(lián)合編制的《全國環(huán)境宣傳教育工作綱要(2016—2020年)》，強調(diào)增強全社會生態(tài)環(huán)境意識，牢固樹立綠色發(fā)展理念。環(huán)境道德教育要準(zhǔn)確把握教育廣度與深度，建構(gòu)內(nèi)容系統(tǒng)、層次分明的教育體系，全面推動環(huán)境道德的實踐教育。公民環(huán)境道德養(yǎng)成與環(huán)境犯罪治理，在支撐體系上存在密切相似性，呈現(xiàn)正相關(guān)的互動發(fā)展關(guān)系[20]?；谛淌驴闪P性基礎(chǔ)不同，行為人刑法預(yù)防的聚焦點在于犯罪人本身，而“說服”預(yù)防方式體現(xiàn)了行為人刑法價值追求，注重向公眾宣傳破壞生態(tài)環(huán)境的危害，能夠促使環(huán)保意識成為道德共識。

環(huán)境道德養(yǎng)成，教育是基礎(chǔ)。首先，發(fā)揮政府機關(guān)及其相關(guān)機構(gòu)的關(guān)鍵作用。作為行政主導(dǎo)型的政治運行機制，政府行政的導(dǎo)向、協(xié)調(diào)、強制功能在生態(tài)文明建設(shè)中起著關(guān)鍵作用。要建立符合公眾多樣性的科學(xué)體系，保證生態(tài)環(huán)境道德教育科學(xué)性，全面拓展公眾學(xué)習(xí)渠道，并且在財政上合理配置支持性資金。其次，提升公民環(huán)境道德能力。公民環(huán)境道德養(yǎng)成，離不開網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報紙等大眾媒體及相關(guān)部門的宣傳引導(dǎo)。要設(shè)計和構(gòu)建環(huán)境道德教育模式,倡導(dǎo)和推廣綠色生活方式，通過協(xié)同教育、主體能動、榜樣展示、實踐參與和輿論導(dǎo)向等形式，構(gòu)建有效的環(huán)境道德培養(yǎng)機制。再次，強化企業(yè)生態(tài)道德責(zé)任。堅持實施全員環(huán)境道德培訓(xùn)，持續(xù)創(chuàng)造生態(tài)文化氛圍，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營活動，完善企業(yè)社會責(zé)任建設(shè)。另外，積極運用價格、稅收和信貸等經(jīng)濟手段，促使遵守環(huán)境道德的企業(yè)降低成本和提高收益，持續(xù)弱化違反環(huán)境道德的物質(zhì)動力。

(二)改進(jìn)環(huán)境法治宣傳教育機制

“徒善不足以為政，徒法不能以自行”。我國環(huán)境法治宣傳教育機制，目前還是以企業(yè)為中心、以政府管控為依靠的支持保障機制，政府職權(quán)意識太強，各類主體生態(tài)守法主體性意識相對薄弱[15]。環(huán)境保護法治教育工作存在形式單一、脫離實踐和缺少法理分析等問題，沒能發(fā)揮出應(yīng)有的效果。

1.發(fā)揮好政府機關(guān)宣教部門主導(dǎo)作用。生態(tài)守法文化培養(yǎng)是政府及其有關(guān)部門的重要職責(zé)。在繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境法治教育基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步動員社會各界力量，形成生態(tài)環(huán)境的公眾監(jiān)督態(tài)勢，通過電視、互聯(lián)網(wǎng)、報紙、報欄和廣播等，對“散亂污”曝光，公開“散亂污”信息，并深入鎮(zhèn)村社區(qū)，廣泛宣傳生態(tài)法治建設(shè)，倡導(dǎo)鼓勵公眾監(jiān)督舉報生態(tài)環(huán)境違法犯罪，注重物質(zhì)獎勵與精神鼓勵相結(jié)合。

2.發(fā)揮基層組織和單位重要作用。提升公眾生態(tài)法治素養(yǎng)，關(guān)鍵是引導(dǎo)和激勵社會公眾生態(tài)守法，強化公眾生態(tài)守法的主動性、自覺性。要切實改進(jìn)環(huán)保法治宣教工作，注重采用引導(dǎo)式、啟發(fā)式和對話式形式。如播放教育宣傳片、選講現(xiàn)實案例、發(fā)放學(xué)習(xí)材料、張貼環(huán)保圖標(biāo)和典型榜樣示范等，都是有效實用的宣傳教育形式。同時，注重發(fā)揮民間環(huán)保組織的專業(yè)優(yōu)勢，開展具有社會特色的環(huán)境法治教育。

3.發(fā)揮環(huán)保執(zhí)法與刑事司法專業(yè)優(yōu)勢。近年來,環(huán)保執(zhí)法與刑事司法機關(guān)相結(jié)合，通過新聞媒體宣傳報道,發(fā)布大量生態(tài)環(huán)境典型案例,獲得了社會廣泛認(rèn)同，取得良好的環(huán)境法治教育效果。山東省環(huán)境執(zhí)法與刑事司法機關(guān)，應(yīng)加強生態(tài)環(huán)境典型案例編輯、發(fā)布和宣傳工作，創(chuàng)新“五進(jìn)”法治宣傳教育，積極發(fā)揮環(huán)境法治教育的專業(yè)優(yōu)勢，努力營造“不敢犯、不能犯”環(huán)境法治氛圍,不斷推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

(三)加大適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度

2018年我國修改刑事訴訟法，確立了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，這是一項重大司法制度變革。它有利于化解社會矛盾、促進(jìn)社會和諧、節(jié)約司法資源，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。刑罰輕緩化是世界各國的趨勢與潮流，尤其環(huán)境犯罪，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境與懲戒犯罪人同等重要，甚至更為關(guān)鍵[21]。在污染環(huán)境罪治理中，加大認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用，與環(huán)境刑罰目的具有高度契合度，在避免刑罰所帶來的副作用同時，積極修復(fù)環(huán)境，遏制再犯的可能，實現(xiàn)了懲罰犯罪與生態(tài)治理相結(jié)合，是當(dāng)下環(huán)境犯罪司法的現(xiàn)實選擇。

2019年10月24日，最高人民檢察院召開“準(zhǔn)確適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度”新聞發(fā)布會，發(fā)布了3起典型案例，其中就包括了“補植復(fù)綠”的責(zé)任方式；2020年5月8日，最高人民法院召開新聞發(fā)布會，發(fā)布《中國環(huán)境資源審判(2019)》(白皮書)、《中國環(huán)境司法發(fā)展報告(2019)》(綠皮書)和2019年度人民法院環(huán)境資源典型案例，也包含了較多認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度案件。2019年全國環(huán)境犯罪案件適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，共計415件。其中，山東省有17件，占比5.00%。應(yīng)立足生態(tài)文明與美麗山東建設(shè)，加大認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用力度，完善認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的協(xié)商機制，依法重塑案件分流機制，積極配置生態(tài)補償機制，公檢法司相互配合相互協(xié)作，依法給予程序從簡或者實體從寬，著力提升訴訟效率和推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)懲罰犯罪與生態(tài)治理雙贏。

(四)強化環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)

環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法活動是發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境罪的主渠道?；鶎迎h(huán)境執(zhí)法有兩種運作機制：日常執(zhí)法和運動式執(zhí)法。后者是由國家或地方權(quán)力部門臨時啟動，通過宣傳、動員以及跨行政部門協(xié)作而開展的一種非常規(guī)執(zhí)法活動，它們共同構(gòu)成了環(huán)境執(zhí)法運作模式的內(nèi)容[22]。在兩種執(zhí)法結(jié)合基礎(chǔ)上，強化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)，布局防范和治理環(huán)境犯罪的基礎(chǔ)防線，是提升環(huán)境執(zhí)法與刑事司法銜接的重要舉措。

1.深入推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法制度化。2020年3月3日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，為構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，提出了具體指導(dǎo)意見，這為打好打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國，提供了堅強的制度保障。全面貫徹《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，就要健全環(huán)境治理監(jiān)管體系，保證科技投入、加大監(jiān)管力度、提升監(jiān)管效能、創(chuàng)新監(jiān)管形式，推動生態(tài)環(huán)境執(zhí)法制度化、規(guī)范化建設(shè)。

2.完善“網(wǎng)格化”與“互聯(lián)網(wǎng)+”執(zhí)法?！熬W(wǎng)格化”是新時期推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變和提升執(zhí)法能力的重要舉措；“互聯(lián)網(wǎng)+”模式則有利于提高監(jiān)管執(zhí)法科學(xué)化和智能化水平，實現(xiàn)從“人力執(zhí)法”向“智慧執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變[23]。應(yīng)不斷強化執(zhí)法技術(shù)裝備建設(shè)，提升監(jiān)測監(jiān)察智能化水平，確保環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的針對性、科學(xué)性和高效性。

3.凝聚各界力量，強化環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法。現(xiàn)代環(huán)境治理體系，需要政府、企業(yè)、社會組織和公眾各盡其責(zé)、多方發(fā)力。執(zhí)法人員執(zhí)法能力的高低，直接決定著執(zhí)法成效的大小。要加強環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)人員執(zhí)法培訓(xùn)，全面提升執(zhí)法素養(yǎng)和執(zhí)法技能，著力培養(yǎng)執(zhí)法人員能力。通過自主學(xué)習(xí)、集中培訓(xùn)、專家輔導(dǎo)、熱點研討和工作交流等多種形式，切實提高監(jiān)管執(zhí)法專業(yè)技能，培養(yǎng)運用先進(jìn)裝備的執(zhí)法能力。

(五)著力提升環(huán)保案件移送水平

污染環(huán)境罪的復(fù)雜性、不確定性和潛伏性，決定了環(huán)境執(zhí)法與刑事司法銜接的重要性。優(yōu)化污染環(huán)境罪移送機制，提升涉嫌案件移送水平，關(guān)鍵是發(fā)揮雙方積極性和互動性，確保銜接機制暢通運轉(zhuǎn)。

1.完善生態(tài)環(huán)境聯(lián)勤聯(lián)動執(zhí)法。2019年7月，山東省第一次將檢察機關(guān)納入聯(lián)勤聯(lián)動機制，提出構(gòu)建行政執(zhí)法和刑事司法無縫銜接體系，是在公安環(huán)保聯(lián)勤聯(lián)動基礎(chǔ)上進(jìn)行的機制創(chuàng)新[24]。要及時總結(jié)聯(lián)勤聯(lián)動實踐經(jīng)驗，繼續(xù)完善聯(lián)席會議、聯(lián)絡(luò)員、信息共享、聯(lián)合培訓(xùn)等制度建設(shè)，推動聯(lián)動執(zhí)法、案件移送、案件會商和法律監(jiān)督機制創(chuàng)新，全面提高執(zhí)法效能和打擊合力，保持打擊環(huán)境犯罪高壓態(tài)勢。

2.消除信息不對稱的協(xié)調(diào)障礙。信息不對稱是造成行政執(zhí)法與刑事司法難以作出正確判斷，并依法行使職權(quán)的一個重要原因。在網(wǎng)絡(luò)迅速發(fā)展背景下，針對信息不對稱引發(fā)的協(xié)調(diào)障礙，既要充分利用已有“兩法”銜接信息平臺，又要繼續(xù)完善平臺的相關(guān)建設(shè)，特別是平臺信息錄入及時、全面、規(guī)范，有效落實三方信息通報制度，搭建全方位無縫隙的“兩法銜接信息平臺”，真正實現(xiàn)三方信息共享，助力涉嫌環(huán)境犯罪案件的移送。

3.不斷提升移送案件執(zhí)法水平。環(huán)境犯罪執(zhí)法人員水平能力的高低，直接影響治理環(huán)境違法犯罪的質(zhì)量，提升執(zhí)法能力是改善執(zhí)法實效、優(yōu)化移送機制的重要基礎(chǔ)。環(huán)保執(zhí)法與刑事司法專業(yè)人員，應(yīng)以提升執(zhí)法能力為目標(biāo)，不斷強化生態(tài)環(huán)境的保護意識，注重新知識新技術(shù)的學(xué)習(xí)，全面提升環(huán)境刑事司法能力，適應(yīng)環(huán)境犯罪執(zhí)法面臨的強技術(shù)性和專業(yè)性。

(六)持續(xù)完善環(huán)境損害鑒定機制

追究環(huán)境犯罪刑事責(zé)任，前提是環(huán)境侵害與損害結(jié)果具有刑法因果關(guān)系以及確定損害范圍和程度，環(huán)境損害司法鑒定對于能否啟動刑事訴具有決定性的意義，是環(huán)境犯罪尤其是污染環(huán)境罪定罪的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。我國環(huán)境損害司法鑒定有了長足發(fā)展，也存在現(xiàn)實困境，結(jié)合環(huán)境司法鑒定的現(xiàn)實情況，應(yīng)著重做好以下方面。

1.加快環(huán)境司法鑒定機構(gòu)建設(shè)。我國生態(tài)文明建設(shè)正處于關(guān)鍵期、攻堅期、窗口期“三期疊加”階段，依法登記的機構(gòu)無法滿足環(huán)境損害鑒定評估需求。如環(huán)境損害事件發(fā)生在偏遠(yuǎn)地區(qū)、鑒定評估機構(gòu)不平衡等，因此加快環(huán)境司法鑒定機構(gòu)建設(shè)是必由之路。加快準(zhǔn)入一批訴訟急需、社會關(guān)注的環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)，加快對環(huán)境損害司法鑒定相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制定、修改和認(rèn)定工作。環(huán)境損害司法鑒定主體，要堅持良善設(shè)置，應(yīng)當(dāng)科學(xué)控制主體總量，注重“提質(zhì)”，有步驟地“增量”。

2.健全評審專家?guī)斓墓芾碇贫?。針對評審專家數(shù)量不足的現(xiàn)狀，要切實加快評審專家?guī)旖ㄔO(shè)。環(huán)境損害涉及學(xué)科領(lǐng)域眾多，應(yīng)適度擴大專家遴選范圍，以適應(yīng)司法鑒定快速增長的需求；信息平臺應(yīng)記載評審專家的學(xué)術(shù)背景、專業(yè)方向、從業(yè)年限、履行職責(zé)和有無投訴等；完善評審專家管理制度建設(shè)，規(guī)范評審的專家權(quán)利義務(wù)，確保獨立評審不受干預(yù)。同時，加強環(huán)境損害司法鑒定人執(zhí)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。

3.改進(jìn)鑒定評估機構(gòu)監(jiān)督管理。一是加強對鑒定評估機構(gòu)的監(jiān)督管理。司法行政和環(huán)保行政部門根據(jù)自身的權(quán)力側(cè)重點，對鑒定評估機構(gòu)和人員及其違規(guī)違法行為，分別進(jìn)行技術(shù)方面監(jiān)督和行政方面監(jiān)督。二是推進(jìn)行業(yè)監(jiān)管。作為民間自治的監(jiān)管模式，“協(xié)會”在我國許多行業(yè)適用，并取得了監(jiān)管效果，應(yīng)建立和完善“協(xié)會”，實現(xiàn)行業(yè)的自律性管理[25]。三是做好社會公共監(jiān)督。管理部門及時公開違法違規(guī)的機構(gòu)和鑒定人行政處罰、行業(yè)懲戒等監(jiān)管信息，鼓勵和支持舉報相關(guān)人員的違法違規(guī)行為，注重接受社會監(jiān)督，以公開促公平、以公開樹公信。

(七)注重推進(jìn)非刑罰措施的適用

在懲處犯罪與保護環(huán)境的雙重目的驅(qū)動下，司法機關(guān)處理環(huán)境犯罪，除了適用《中華人民共和國刑法》第三十七條第一款規(guī)定的五種非刑罰處罰措施外，還創(chuàng)新了補植復(fù)綠、增殖放流、繳納生態(tài)修復(fù)費、巡山管護等生態(tài)修復(fù)措施。污染環(huán)境罪適用非刑罰化措施，主要有判決判項、量刑情節(jié)、附帶民訴和執(zhí)行監(jiān)督等模式。非刑罰處罰措施適用，能夠及時修復(fù)生態(tài)環(huán)境,將刑法謙抑性與環(huán)境治理相結(jié)合,實現(xiàn)了懲治犯罪和環(huán)境保護的共贏[26]。

2020年5月8日，最高人民法院公布了環(huán)境資源相關(guān)典型案例。如江蘇省東臺市人民檢察院訴施圣華非法狩獵刑事附帶民事公益案，依法引導(dǎo)被告人以環(huán)境整治、林業(yè)看護等環(huán)境公益勞動的方式，替代履行部分國家資源損失賠償責(zé)任。近年來，山東省司法機關(guān)積極適用非刑罰措施，取得顯著成效。但從非刑罰措施適用看，尚有較大空間余地。司法機關(guān)應(yīng)加強非刑罰措施研究，完善非刑罰措施制度建設(shè)，積極引導(dǎo)行為人承擔(dān)環(huán)境修復(fù)維護責(zé)任。法院應(yīng)協(xié)同檢察院、生態(tài)環(huán)境保護部門和社會組織，加強對生態(tài)恢復(fù)責(zé)任人修復(fù)義務(wù)的監(jiān)督，并要引入監(jiān)督機制，包括依靠第三方專業(yè)性監(jiān)督,確?；謴?fù)性司法獲得切實效果[27]，建立非刑罰處罰措施裁決的實施跟蹤、結(jié)果驗收和專項報告制度,完善執(zhí)行監(jiān)督體系。