宅基地“資格權(quán)”的社會(huì)學(xué)意涵

周飛舟，林 上，王 恒

(北京大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，北京 100871)

自改革開放以來，農(nóng)村的土地制度以集體所有、農(nóng)戶使用的基本格局穩(wěn)定延續(xù)了四十多年，顯示了這種制度安排在穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面的積極作用。從中央的土地政策來看，這種制度安排會(huì)長期延續(xù)下去。為了避免承包地頻繁變動(dòng)、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，中央在土地二輪延包時(shí)提倡實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的政策(1)參見《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》，國發(fā)[1995]7號(hào)，1995年3月28日。，又于2018年通過了《農(nóng)村土地承包法》修改意見，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三種(2)參見《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，中華人民共和國主席令第17號(hào)，2019年1月1日。。農(nóng)民以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份獲得承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)。從農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)過程來看，從承包經(jīng)營權(quán)的土地調(diào)整過渡到“增人不增地、減人不減地”，再過渡到“三權(quán)分置”，一方面穩(wěn)定了農(nóng)民以村集體成員身份獲得土地權(quán)利的資格，另一方面又促進(jìn)了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

農(nóng)地政策的演進(jìn)過程也影響了農(nóng)村宅基地改革的基本方向。2018年中央一號(hào)文件提出，“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”(3)《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，中發(fā)[2018]1號(hào)，2018年1月2日。。這是在浙江義烏等農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)先行先試的實(shí)踐基礎(chǔ)上提出來的改革方向，重在“保障”和“放活”，其關(guān)鍵在于由原來所有權(quán)、使用權(quán)的“兩權(quán)分離”變?yōu)椤叭龣?quán)分置”，分離出宅基地的“資格權(quán)”。在實(shí)踐中，資格權(quán)與農(nóng)地的承包權(quán)相類似，是一種基于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，通過分配、繼受、共有等方式取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利(4)金華市中級(jí)人民法院《關(guān)于涉義烏市農(nóng)村宅基地資格權(quán)、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛裁判規(guī)則(試行)》，2020年12月30日。。這一身份權(quán)利為何在土地政策改革中會(huì)扮演關(guān)鍵的角色？本文試圖從社會(huì)學(xué)的角度探討這種身份權(quán)利所隱含的國家和農(nóng)民關(guān)系，以及在新時(shí)期發(fā)展格局下這種關(guān)系的演變對(duì)農(nóng)村土地政策改革的影響，并通過討論資格權(quán)的實(shí)踐形態(tài)案例來揭示其內(nèi)在矛盾，提出一些政策的原則性建議。

一、資格權(quán)所蘊(yùn)含的國家和農(nóng)民關(guān)系

中國的基本國情是“大國小農(nóng)”，小農(nóng)戶始終占據(jù)農(nóng)民的主體。小農(nóng)戶的生產(chǎn)能力、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力以及保護(hù)自有財(cái)產(chǎn)的能力均比較弱小，國家則對(duì)小農(nóng)戶一直有保護(hù)、保障的功能，這是在漫長歷史中形成的國家和農(nóng)民關(guān)系的基本格局。

先秦時(shí)期，孟子最早指出：“明君制民之產(chǎn)，必使仰足以事父母，俯足以畜妻子，樂歲終身飽，兇年免于死亡”，又說“百畝之田，勿奪其時(shí)”，“五畝之宅，樹之以?！?《孟子·梁惠王上》)，這是每個(gè)諸侯國都應(yīng)該施行的“王天下”的仁政，這種以民為本的仁政思想成為中國傳統(tǒng)社會(huì)的基本意識(shí)形態(tài)。自秦漢以至于隋唐，大多數(shù)王朝在立國之初均會(huì)施行“占田”“限田”“均田”等限制豪強(qiáng)兼并、保護(hù)小農(nóng)地權(quán)的土地政策，這被視為一個(gè)王朝的立國根基。兩宋以后，均田制度基本不再出現(xiàn)，土地制度進(jìn)入到國家保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)、土地市場化交易發(fā)達(dá)的歷史階段。在這段時(shí)期，隨著科舉制的發(fā)展成熟和中央集權(quán)的高度發(fā)達(dá)，貴族地主勢力急劇衰落，庶族地主勢力崛起，縱向的社會(huì)流動(dòng)頻繁，小農(nóng)逐漸成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體(5)方行：《中國封建經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段述略》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》，2000年第4期。，而地權(quán)分配沒有趨于集中，呈現(xiàn)出自宋至民國時(shí)期逐漸分散的趨勢(6)趙岡：《中國傳統(tǒng)農(nóng)村的地權(quán)分配》，北京：新星出版社，2006年版，第122-166頁。。國家對(duì)小農(nóng)的保護(hù)主要體現(xiàn)在永佃制的確立、發(fā)展和成熟方面。

新中國建立以來，在農(nóng)村范圍內(nèi)推行的土地改革、合作化運(yùn)動(dòng)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并未偏離對(duì)“大國小農(nóng)”基本格局的認(rèn)知，小農(nóng)始終是農(nóng)村的主體力量。建國初期，在快速實(shí)現(xiàn)重工業(yè)化的國家發(fā)展戰(zhàn)略之下，隨著統(tǒng)購統(tǒng)銷、農(nóng)業(yè)合作化等政策的展開，城鄉(xiāng)二元體制被確立起來，小農(nóng)在人民公社“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的框架下被組織起來，為國家的工業(yè)化做出了巨大的貢獻(xiàn)。改革開放重新確立了小農(nóng)作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的地位，建立起所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)構(gòu)架，解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，但是仍然維持了新時(shí)期國家和農(nóng)民關(guān)系“大國小農(nóng)”的基本格局。

維持這種局面的一個(gè)重要因素，是農(nóng)村土地的集體所有制。在集體所有制下，農(nóng)戶基于村集體成員身份獲得農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)，這一土地分配模式在一定程度上相當(dāng)于傳統(tǒng)社會(huì)的“均田制”。而在產(chǎn)權(quán)的權(quán)能意義上，由于作為承包方的農(nóng)民只有使用權(quán)和收益權(quán)，而無所有權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，因此無法“賣斷”或“絕賣”土地，所以不會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民永久性“失地”的情況。依靠身份而獲得的土地使用權(quán)是一種“成員權(quán)”(7)劉守英：《中國土地問題調(diào)查》，北京：北京大學(xué)出版社，2018年版，第3-58頁。，相當(dāng)于一種基于成員身份取得的社會(huì)福利或社會(huì)保障(8)賀雪峰：《論農(nóng)村宅基地中的資源冗余》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2018年第4期。，這體現(xiàn)出土地集體所有制這種產(chǎn)權(quán)安排的中國特色：農(nóng)戶對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)殘缺實(shí)際上構(gòu)成了對(duì)農(nóng)戶的強(qiáng)制性“保障”。土地被看作是在城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民無法享有與城市居民同等的社會(huì)保障和福利的背景下的一種保障性“補(bǔ)償”。這種保障性功能可以在一定程度上當(dāng)作國家對(duì)農(nóng)民基本生存狀態(tài)的保障來理解，與孟子“制民之產(chǎn)”的古老民本理論一脈相承。

土地的集體所有制不但構(gòu)成了對(duì)農(nóng)戶的“保障”，也構(gòu)成了市場經(jīng)濟(jì)下資本進(jìn)入農(nóng)村的一道“屏障”。市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使“資本”構(gòu)成理解新時(shí)期國家和農(nóng)民關(guān)系時(shí)不容忽視的“第三方”力量。自1994年分稅制實(shí)行以來，城鎮(zhèn)化的速度迅速加快，地方政府以土地財(cái)政和土地金融相結(jié)合的模式推進(jìn)城市建設(shè)，形成了地方融資平臺(tái)推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制。土地、財(cái)政、金融三位一體的城鎮(zhèn)化模式進(jìn)一步放大了對(duì)國有建設(shè)用地的需求。在中央政府對(duì)國有建設(shè)用地實(shí)行嚴(yán)格指標(biāo)管控的背景下，地方政府與城市資本力量結(jié)合，探索利用“建設(shè)用地增減掛鉤”的項(xiàng)目運(yùn)作方式滿足城市建設(shè)和土地開發(fā)對(duì)土地指標(biāo)的需求(9)譚明智：《嚴(yán)控與激勵(lì)并存:土地增減掛鉤的政策脈絡(luò)及地方實(shí)施》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2014年第7期。，形成了以成都和重慶等地“農(nóng)民上樓”與“資本下鄉(xiāng)”相結(jié)合的土地指標(biāo)和“地票”等交易模式。這種模式的重要特征，就是資本下鄉(xiāng)為農(nóng)民建造集中居住的樓房住宅，通過“農(nóng)民上樓”，將騰挪出的宅基地復(fù)墾成耕地，從而獲得“建設(shè)用地指標(biāo)”或“地票”，作為在城市中拍買城市建設(shè)用地的入場資格憑證。同時(shí)，由于農(nóng)民集中居住之后土地耕作變得困難，資本下鄉(xiāng)的一種主要形式就是大量集中流轉(zhuǎn)農(nóng)地的使用權(quán)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)(10)周飛舟,王紹?。骸掇r(nóng)民上樓與資本下鄉(xiāng):城鎮(zhèn)化的社會(huì)學(xué)研究》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2015年第1期。，這同時(shí)構(gòu)成了對(duì)農(nóng)地和宅基地的大量需求。地方政府與城市資本的結(jié)合在“農(nóng)民上樓”的過程中也可能導(dǎo)向非預(yù)期的消極后果。例如，2020年引發(fā)關(guān)注的山東“合村并居運(yùn)動(dòng)”，就是地方在土地財(cái)政和土地金融的強(qiáng)激勵(lì)下，拆除農(nóng)戶住宅、復(fù)墾農(nóng)村耕地、獲取城市建設(shè)用地指標(biāo)，從而推動(dòng)城市化的舉措。在強(qiáng)勢政府與弱勢小農(nóng)之間，由于缺乏健全的制度保護(hù)和產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)，導(dǎo)致農(nóng)民的利益極易受到嚴(yán)重的侵害。如何重新理解資本和政府對(duì)農(nóng)地和宅基地的需求，是對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革、強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給的前提。

對(duì)農(nóng)地和宅基地的需求不只局限于城市建設(shè)用地指標(biāo)方面。對(duì)農(nóng)村的宅基地等集體建設(shè)用地也有大量更為直接的需求，這主要表現(xiàn)為在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)低價(jià)工業(yè)、服務(wù)業(yè)用地的需求，和在旅游資源豐富地區(qū)對(duì)各類村莊建設(shè)用地的需求。在浙江，義烏市清水流村(11)我們對(duì)本文中出現(xiàn)的具體地名均做了技術(shù)處理。是前者的典型，該村通過盤活集體建設(shè)用地使其一躍成為“網(wǎng)店第一村”；松陽縣蘭壽村則為后者的范例，該村在縣域旅游開發(fā)中有效流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)存量用地20畝，從而引進(jìn)了2.1億元的旅游項(xiàng)目。農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)潛能和下鄉(xiāng)資本的需求導(dǎo)致了特定地區(qū)農(nóng)地尤其是宅基地的大幅度升值。但在當(dāng)前的政策法規(guī)下，集體所有的農(nóng)地和集體建設(shè)用地(宅基地)(12)一般講農(nóng)村土地分為農(nóng)地和集體建設(shè)用地，后者又包括宅基地和經(jīng)營性集體建設(shè)用地。經(jīng)營性集體建設(shè)用地一般指過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以及谷場、曬場等用于集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用地，許多村莊沒有這類用地，所以很多情況下集體建設(shè)用地與宅基地的含義差不多。都不能用于工商業(yè)以及非農(nóng)用住宅的用途?，F(xiàn)在農(nóng)村已經(jīng)發(fā)生的各種租用、置換農(nóng)民住房，以及大量的“小產(chǎn)權(quán)房”的存在，說明當(dāng)前土地集體所有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)所構(gòu)成的“屏障”在實(shí)踐中正不斷被突破，造成大量的不規(guī)范、“擦邊球”等現(xiàn)象。這一方面為如何保障農(nóng)民的權(quán)益帶來了挑戰(zhàn)，另一方面也不利于資本對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村長期持續(xù)且互利共贏的開發(fā)。如何將“屏障”變?yōu)橛行蚩煽氐摹巴ǖ馈?，既能保障農(nóng)民權(quán)益，又能放活農(nóng)村資產(chǎn)，搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，正是土地產(chǎn)權(quán)改革的時(shí)代要求。

從上面對(duì)于國家與農(nóng)民關(guān)系的分析來看，宅基地改革中“資格權(quán)”的出現(xiàn)正是新時(shí)期、新形勢下國家、農(nóng)民和資本三方互動(dòng)所形成的關(guān)系的結(jié)果。

首先，資格權(quán)是國家“保障”功能的固化。所謂固化，是指資格權(quán)將身份權(quán)利具體化為一定數(shù)量的宅基地資格并將其“固化”，這使得農(nóng)民即使一次性、長時(shí)期出讓其宅基地使用權(quán)，仍然不會(huì)“失去”宅基地的資格權(quán)；一旦宅基地使用權(quán)出讓年限屆滿，資格權(quán)人可以恢復(fù)對(duì)宅基地的使用權(quán)，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)使用、收益、處置的權(quán)能。而如果按照目前兩權(quán)分離的宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，一旦直接放開使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民若一次性賣斷其使用權(quán)，則將永久性地失去宅基地。可見，資格權(quán)實(shí)際上給與農(nóng)民以制度和政策上的長久“保障”。

其次，資格權(quán)是資本下鄉(xiāng)的順暢通道。資格權(quán)使得農(nóng)戶成為宅基地使用權(quán)的交易主體，而不必?fù)?dān)心因使用權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致失地。這種國家對(duì)農(nóng)民的資格“保障”在資本與農(nóng)民的關(guān)系中轉(zhuǎn)化成了對(duì)農(nóng)民的“交易保護(hù)”，使得農(nóng)戶可以直接面對(duì)下鄉(xiāng)的資本，使其得以在制度性的保護(hù)下，“活賣”其宅基地使用權(quán)，從而規(guī)避因“絕賣”宅基地使用權(quán)而永久性失地。而對(duì)于資本方而言，宅基地資格權(quán)的固化為使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)，且資格權(quán)越鞏固，使用權(quán)越能放活。伴隨使用權(quán)交易費(fèi)用的下降，圍繞宅基地展開的要素流動(dòng)會(huì)更加順暢，這無疑有利于更多、更快和更大規(guī)模且更為有序的資本下鄉(xiāng)。

再者，資格權(quán)是農(nóng)民參與城市化進(jìn)程、獲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利的有力手段。在“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民雖然能夠獲得國家的“保障”、能夠憑借集體的“屏障”保住自己的土地，但是卻不能以地生財(cái)?！稗r(nóng)民上樓”則是以失去部分宅基地的方式住上樓房，不應(yīng)將其視為分享城市化紅利的方式(13)北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組,周其仁：《還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》，《國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2010年第2期。。資格權(quán)則是與農(nóng)民身份相連的身份權(quán)利，有此身份則享有此權(quán)利，可以憑借此身份獲得非農(nóng)部分發(fā)展的收益，這無疑是傳統(tǒng)的國家農(nóng)民關(guān)系在新時(shí)期的新發(fā)展。

宅基地改革中“資格權(quán)”的出現(xiàn)代表了國家的一種努力，即如何使得農(nóng)民安全、有保障地參與城市化進(jìn)程，同時(shí)消解隔離城鄉(xiāng)資源交流的制度障礙。這是資格權(quán)所蘊(yùn)含的國家與農(nóng)民關(guān)系的意涵。另一方面，資格權(quán)雖然是一種身份權(quán)利，但是蘊(yùn)含了巨大的收益潛力，與每家每戶的利益息息相關(guān)?！叭龣?quán)分置”的宅基地改革實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)利益的重新分配和社會(huì)關(guān)系的重新調(diào)整的過程，在一定程度上無異于一場“新土改”。從這個(gè)意義上說，資格權(quán)的確認(rèn)又意味著農(nóng)民和集體關(guān)系的厘清和調(diào)整，這對(duì)今后各方面的農(nóng)村改革都有潛在的劇烈影響。

二、資格權(quán)所蘊(yùn)含的農(nóng)民與集體關(guān)系

土地對(duì)于中國農(nóng)民來說有著特殊的意義。在傳統(tǒng)社會(huì)，土地既是生產(chǎn)資料，也是家庭財(cái)產(chǎn)的標(biāo)志，被農(nóng)民視為“恒產(chǎn)”。孟子說，“有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心。茍無恒心，放僻邪侈，無不為已”(《孟子·滕文公上》)，意思是說農(nóng)民擁有土地，則擁有了生命的希望和意義。土地與生命的意義聯(lián)系在一起，是中國文明的重要特征。在新中國農(nóng)業(yè)合作化以后，土地不再私有，也失去了傳承的意義。但是土地尤其是宅基地仍然與農(nóng)民心目中的“家”緊密聯(lián)系在一起。正是基于此，我們?cè)诳疾焱恋刂贫雀母镉绕涫钦刭Y格權(quán)的分配時(shí)，不能簡單地將其視為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利、身份權(quán)利或者法律權(quán)利，而應(yīng)該將其視為一種帶有傳統(tǒng)文化意義的附著物來看待，就更容易理解宅基地分配中農(nóng)民的種種做法，這也是我們理解農(nóng)民和集體關(guān)系的前提。以下將通過浙江省義烏市清水流村宅基地資格權(quán)的分配過程來討論資格權(quán)背后所蘊(yùn)含的社會(huì)含義。

義烏隸屬浙江省金華市，位于浙江中部，作為全球最大的小商品集散中心，義烏的流動(dòng)人口是戶籍人口的約兩倍多。由于義烏的山區(qū)和盆地地形，土地資源較為緊張，如何盤活農(nóng)村閑置的土地資源、釋放其潛在的價(jià)值是義烏進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵。2001年出臺(tái)的《義烏市舊村改造暫行辦法》正式開啟了義烏宅基地改革，改革大致可分為舊村改造、城鄉(xiāng)新社區(qū)建設(shè)和農(nóng)村有機(jī)更新改造三個(gè)階段。2020年，義烏市推出的《義烏農(nóng)村有機(jī)更新實(shí)施辦法(試行)》針對(duì)“三權(quán)分置”制定了繼續(xù)推進(jìn)宅基地改革的措施，包括實(shí)行宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)相分離，農(nóng)戶經(jīng)申請(qǐng)由所在鎮(zhèn)街核實(shí)后登記發(fā)放宅基地資格權(quán)益憑證，等等。

義烏市清水流村的舊村改造項(xiàng)目可被視為宅基地三權(quán)分置改革的先導(dǎo)。早在2003年，出于整理土地、改善村居環(huán)境、充分利用村集體建設(shè)用地的目的，與義烏小商品市場隔江相望的清水流村開啟了為期三年的舊村改造。舊村改造使清水流村的宅基地得以集中，并形成了聯(lián)排式住宅的基本格局。村居環(huán)境的改善和相對(duì)低廉的租金使大量外來人口涌入，房屋租金收入成為當(dāng)?shù)卮迕竦闹饕杖雭碓粗?。清水流村現(xiàn)在成為規(guī)模最大、最集中的網(wǎng)店中心，被稱為“網(wǎng)店第一村”，這與其最早成功地盤活宅基地使用權(quán)密切相關(guān)。

盡管“三權(quán)分置”的概念在當(dāng)時(shí)尚未正式被提出，但是在舊村改造的各個(gè)環(huán)節(jié)中，“資格”的關(guān)鍵作用已經(jīng)凸顯出來，實(shí)際分配就是按照“資格權(quán)”展開的。清水流村的舊村改造分為四個(gè)階段，分別是按戶進(jìn)行土地補(bǔ)償、有償調(diào)劑安置權(quán)益、拍賣選擇安置地段和自行建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃后的房屋。大致來看，集體對(duì)于宅基地的所有權(quán)體現(xiàn)為對(duì)宅基地權(quán)益進(jìn)行重新分配的權(quán)利；宅基地的資格權(quán)被視為一種“身份權(quán)利”，是獲取宅基地使用權(quán)的“可能性”表達(dá)(14)申建平：《宅基地“資格權(quán)”的法理闡釋》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》,2020年第3期。，在確權(quán)后可轉(zhuǎn)化為可有限度調(diào)劑的指標(biāo)，因此也被部分學(xué)者視為一種特殊的用益物權(quán)(15)宋志紅：《宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計(jì)》，《法學(xué)評(píng)論》，2018年第4期。；相應(yīng)的，宅基地使用權(quán)被視為可以有限度處置的次級(jí)用益物權(quán)(16)劉國棟，蔡立東：《農(nóng)村宅基地權(quán)利制度的演進(jìn)邏輯與未來走向》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2020年第6期。，進(jìn)一步釋放出使用、收益、流轉(zhuǎn)、抵押等豐富的權(quán)能。

宅基地的重新分配鮮明地反映了村民對(duì)土地的態(tài)度、對(duì)公平感的理解以及村集體組織成員“資格”之于中國農(nóng)村社會(huì)的倫理意義。在沒有涉及到有關(guān)宅基地分配和置換時(shí)，宅基地的“資格”隱而不顯。而一旦遇到拆遷、舊村改造等事宜時(shí)，“資格”的確認(rèn)便成為決定村民能否獲得拆遷安置補(bǔ)償、宅基地重新分配等權(quán)益的準(zhǔn)繩。在清水流村舊村改造的第一項(xiàng)工作——宅基地重新分配中，確定村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是村集體工作的重中之重?！按_權(quán)量化”牽涉到是否有宅基地分配資格、宅基地審批的增計(jì)人口數(shù)、分家立戶后的宅基地分配等，過程繁復(fù)且需謹(jǐn)慎對(duì)待。

在清水流村的宅基地分配過程中，首先是按照村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確定分配資格的，資格權(quán)在這個(gè)意義上與土地承包權(quán)一樣是一種“成員權(quán)”。這是分配的基本原則，但是許多情況的具體規(guī)定則與“成員資格”存在出入，這更加鮮明地體現(xiàn)出資格權(quán)的社會(huì)學(xué)意涵。

首先，已經(jīng)是居民戶口的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員不再具有分配資格，這是“成員權(quán)”的具體體現(xiàn)。但是若夫妻雙方有一方為農(nóng)村戶口、一方為非農(nóng)戶口，則要看非農(nóng)戶口方是否在城鎮(zhèn)享受過國家住房的相關(guān)政策，若是享受過則無分配資格。這體現(xiàn)出資格分配表面上是“成員”資格權(quán)，但實(shí)際上是“家庭”資格權(quán)。一方享受過，則另一方也受到影響，農(nóng)民給出的理由是“不能兩頭占便宜”。

其次，對(duì)于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不論其原來是否是成員之一，也不論其是否是居民戶口，只要在父母在世前諸兄弟留給父母一間房(若該房間出租，租金須歸父母所有)，兒子們都可以平分父母的宅基地份額。這個(gè)分配原則遠(yuǎn)超出了“成員權(quán)”的范圍，體現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)的傳統(tǒng)倫理。父母或祖宗留下的宅基地份額所有兒子都有份，不論兒子的身份如何，這蘊(yùn)含了鮮明的“傳承”意涵，而且這個(gè)原則高于“成員權(quán)”原則。

第三，獨(dú)生子女家庭可以增計(jì)半個(gè)人口、外嫁女按照半個(gè)人口分配以及戶口遷至城鎮(zhèn)的大學(xué)生仍保留分配資格。我們?cè)谄渌拇遄又羞€發(fā)現(xiàn)了一些諸如未婚成年男子按兩人計(jì)算、已婚未育家庭按三人計(jì)算等“空頭”人口的計(jì)算方式。這鮮明地體現(xiàn)出中國社會(huì)的家庭“傳承”理念：宅基地是家庭傳承的基礎(chǔ)，因此資格權(quán)的分配要顧及到家庭的傳承。

上述宅基地資格分配的原則是村民經(jīng)過數(shù)輪討論和協(xié)商后，由村委最終確定下來的分配細(xì)則的一部分。清水流村村委書記表示：“我們要商量研究哪個(gè)要改，哪個(gè)不要改，集體來討論，因?yàn)檫@東西就是摸著石頭過河?！?/p>

從清水流村宅基地分配的結(jié)果來看，盡管村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份在大多數(shù)情況下是獲得宅基地分配資格的前提，但兩者并不是簡單的充分必要關(guān)系：一方面，在少數(shù)情況下，即使是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員也不能獲得宅基地分配資格。另一方面，非村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的子女在特定情況下仍能繼承父母的宅基地或保留宅基地分配資格。除此以外，宅基地增計(jì)人口份額還與子女獨(dú)生與否、子女性別、女兒外嫁與否等密切相關(guān)。事無巨細(xì)的“確權(quán)”過程實(shí)際上體現(xiàn)了村民對(duì)“公平”的理解，這種理解構(gòu)成了維系村莊“關(guān)系社會(huì)”的倫理準(zhǔn)則。

首先是以“孝”為核心的家本位原則。盡管中國農(nóng)村先后經(jīng)歷集體化、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制乃至如今的“三權(quán)分置”，但家族觀念和家族活動(dòng)并沒有隨著巨大的社會(huì)與政治變遷而簡單消失，而是以其自身的種種特質(zhì)卷入新的社會(huì)與政治形態(tài)(17)楊善華，孫飛宇：《“社會(huì)底蘊(yùn)”：田野經(jīng)驗(yàn)與思考》，《社會(huì)》，2015年第1期。。在鄉(xiāng)村振興的背景下，村莊形態(tài)發(fā)生變化，但宅基地分配資格仍以“戶”為單位取得，輔之以將未來的分家立戶考慮在內(nèi)的人口增計(jì)細(xì)則，我們?cè)谟械拇灏l(fā)現(xiàn)，戶口在城鎮(zhèn)的子女繼承父母宅基地的細(xì)則正是以“孝順父母”“老有所養(yǎng)”為底線。而無論是村莊的確權(quán)實(shí)踐還是如今被正式提出的“資格權(quán)”概念，都基于對(duì)這種以“孝”為核心的家本位原則的認(rèn)知之上。

其次是以“別”為基礎(chǔ)的差等原則，具體表現(xiàn)為內(nèi)外有別和男女有別。宅基地的獲得一直都基于集體成員身份進(jìn)行福利分配，“資格權(quán)”也因此被理解為是一種“身份權(quán)利”，但這種基于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的福利份額并非均等的分配，而是根據(jù)不同的情況存在差等。然而，“差等”并不能被簡單理解為社會(huì)不平等，它恰恰反映了村民的集體觀和對(duì)“公平”的樸素理解。在宅基地重新分配過程中，內(nèi)外有別主要體現(xiàn)在農(nóng)村和非農(nóng)戶口之別，遷出農(nóng)村的后者由于不再是“集體”的一份子，便不再有權(quán)申請(qǐng)宅基地；與之相對(duì)，勞改犯、服兵役人員和在校大學(xué)生保留宅基地分配資格，是因?yàn)樗麄內(nèi)詫⒒氐酱謇铮且蝗ゲ粡?fù)返的“外人”。在中國社會(huì)的差序格局中，“外推”的過程伴隨著差等原則的確立(18)周飛舟：《行動(dòng)倫理與“關(guān)系社會(huì)”——社會(huì)學(xué)中國化的路徑》，《社會(huì)學(xué)研究》，2018年第1期。，在村民的眼中，“外人”如果憑借其居民戶口獲得政策福利，自然不能讓其“便宜兩端占”，可見“公平”并不僅僅指向個(gè)體權(quán)利的保障，而且是在內(nèi)外的分別待遇中獲得的某種“平衡感”。男女有別的原則體現(xiàn)在確定宅基地份額和人口增計(jì)的情況，它與農(nóng)村尚未發(fā)生根本性變革的婚嫁習(xí)俗和“子承父業(yè)”的傳承觀念有關(guān)：出嫁女即使仍是清水流村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也被視為半個(gè)“外人”，并只能獲得半個(gè)人口的宅基地分配份額，且其丈夫的戶口不能遷入本村；清水流村還規(guī)定，只有在家中無男孩的情況下，才能有至多一個(gè)女孩享受男孩政策即到達(dá)一定年齡后分家立戶?？梢姟百Y格”并不僅僅是有無的問題，而且是基于差序格局中的不同位置得到差等待遇的問題，順應(yīng)農(nóng)民對(duì)這兩個(gè)問題的共識(shí)是確權(quán)實(shí)踐順利進(jìn)行的關(guān)鍵。

2018年后，義烏市針對(duì)“三權(quán)分置”的政策構(gòu)想對(duì)厘清資格權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系進(jìn)行了初步探索：非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，基于買賣、繼承等合法形式已經(jīng)取得的宅基地使用權(quán)，視為基于宅基地資格權(quán)取得；舊村改造中，因舊房拆除而取得的的拆遷安置權(quán)利或者一定數(shù)額的宅基地面積，屬于宅基地資格權(quán)(19)金華市中級(jí)人民法院《關(guān)于涉義烏市農(nóng)村宅基地資格權(quán)、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛裁判規(guī)則(試行)》，2020年12月30日。。從這一規(guī)定可以看出，資格權(quán)在兩種情形下取得：一是基于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，二是基于跨村購買宅基地使用權(quán)。在具體實(shí)踐中，后者存在諸多限制，包括非本村購買方必須也是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且本村出讓方必須保留一定的居住面積。之所以要澄清資格權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，一方面是對(duì)“一戶一宅”和“農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后再申請(qǐng)宅基地不予批準(zhǔn)”(20)參見《中華人民共和國土地管理法》，中華人民共和國主席令第32號(hào)，2019年8月26日?！暗诹l 農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！薄稗r(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”原則的延續(xù)，即農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓宅基地后，資格權(quán)一并滅失并回歸村集體所有，避免農(nóng)民流離失所和擁有大量宅基地的兩個(gè)極端；另一方面也是明晰產(chǎn)權(quán)以放活使用權(quán)，購買方通過合法方式購買宅基地被視為資格權(quán)的取得，可以基于資格權(quán)獲取包括拆遷安置補(bǔ)償在內(nèi)的相關(guān)宅基地權(quán)益，這對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)正在進(jìn)行或有計(jì)劃在未來進(jìn)行拆遷的農(nóng)村尤為重要。

由此可見，“資格”確認(rèn)的實(shí)踐早已存在，“資格權(quán)”則經(jīng)歷了從無到有的過程。我們認(rèn)為，“三權(quán)分置”的提出一方面是放活使用權(quán)以推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求，另一方面也是對(duì)“資格”的福利性的重申。在理解這一產(chǎn)權(quán)安排時(shí)，不應(yīng)忽略其社會(huì)基礎(chǔ)與倫理意義?！百Y格權(quán)”的提出實(shí)際上確立了將“資格”進(jìn)一步明晰化、穩(wěn)固化的政策方向，并作為放活宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)，這將會(huì)鼓勵(lì)各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際加快確權(quán)工作，以盡快解決歷史遺留問題、減少房屋私下交易等糾紛隱患，在為農(nóng)民和村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)增收的同時(shí)，避免城市化浪潮沖擊導(dǎo)致的鄉(xiāng)村秩序瓦解。

三、資格權(quán)所蘊(yùn)含的政策意義

宅基地制度的改革并非一帆風(fēng)順。建國以來，“弱產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)管制”的宅基地制度架構(gòu)面臨著一系列壓力，包括如何與城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場銜接、如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地保障以及如何與增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的政策導(dǎo)向相契合(21)劉守英，熊雪鋒：《產(chǎn)權(quán)與管制——中國宅基地制度演進(jìn)與改革》，《中國經(jīng)濟(jì)問題》，2019年第6期。。在此背景下，宅基地制度在各地開啟了審慎的改革試點(diǎn)，“三權(quán)分置”便是“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革”(22)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于做好2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的實(shí)施意見》，中農(nóng)發(fā)[2019]1號(hào)，2019年2月22日。的重要舉措之一。宅基地改革仍處于長期的試點(diǎn)階段且尚未推出全國統(tǒng)一的政策，除了因?yàn)檎嘏c農(nóng)民的日常生活和切身利益密切相關(guān)，還同城鎮(zhèn)化過程中的兩個(gè)重要問題有關(guān)。

一是農(nóng)民對(duì)宅基地的保有與失去究竟在何種社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下可以相互轉(zhuǎn)化。在實(shí)踐中，拆遷的農(nóng)民在獲得住房安置補(bǔ)貼后，便不再保有農(nóng)村的宅基地，這在整村拆遷、舊村改造的地方實(shí)踐中非常普遍。然而，對(duì)于部分經(jīng)確認(rèn)擁有資格權(quán)并基于資格權(quán)獲得住房權(quán)益的農(nóng)民來說，一旦全部轉(zhuǎn)讓其住房的使用權(quán)，其資格權(quán)將一并滅失，因此仍會(huì)面臨無房可住的困局。由于目前宅基地改革尚處于試點(diǎn)階段，這種情況比較少見。但當(dāng)改革在全國普遍推行之后，可能出現(xiàn)一部分農(nóng)戶將其農(nóng)村住宅或重新分配的住宅全部轉(zhuǎn)讓。如果這些農(nóng)戶沒有其他住宅，則很有可能成為城鎮(zhèn)中低收入的租戶，進(jìn)而可能導(dǎo)致城鎮(zhèn)中出現(xiàn)類似于貧民窟的住宅區(qū)。中國之所以在幾十年的經(jīng)濟(jì)增長和城鎮(zhèn)化過程中沒有形成其他國家常見的貧民窟現(xiàn)象，很大程度上是因?yàn)檗r(nóng)村中家家有宅基地和農(nóng)房，進(jìn)入城市的農(nóng)民“有家可回”。從義烏的宅基地改革實(shí)踐來看，要避免出現(xiàn)大量無房可住的失地農(nóng)民，制定政策確保農(nóng)民在別處擁有最低人均標(biāo)準(zhǔn)面積的住宅、否則不得將其重新分配的住宅全部出讓是可供參考的做法。

二是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的問題。從義烏的實(shí)踐來看，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍不局限于本村，可以與本市其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行跨村交易，但是城市居民、外來人口仍不被允許購買宅基地的使用權(quán)，這反映出土地制度改革試點(diǎn)的審慎態(tài)度。事實(shí)上，一旦將使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍完全放開，將會(huì)出現(xiàn)大量有升值潛力的房屋，再加上各地長期積累的“小產(chǎn)權(quán)房”，會(huì)對(duì)城市的房地產(chǎn)市場產(chǎn)生巨大的沖擊，這種沖擊可能會(huì)直接影響到中國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和增長方式，導(dǎo)致難以預(yù)料的后果。這可能也是宅基地改革最大的難點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)之所在。有鑒于此，一個(gè)可能的政策建議是限制并適度放寬宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，例如可以考慮在縣域范圍內(nèi)有重點(diǎn)、有限度地放開，一方面使城市資本能夠順利進(jìn)入周邊農(nóng)村，另一方面又能將風(fēng)險(xiǎn)局限在可控范圍之內(nèi)。