地方高校校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革路徑分析

河南大學(xué)財(cái)務(wù)處 李 鵬

一、校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革背景

（一）國(guó)家政策的內(nèi)在要求

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》要求強(qiáng)化預(yù)算約束，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，為高校預(yù)算管理明確了要求?！陡叩葘W(xué)校財(cái)務(wù)制度》明確要求規(guī)模較大的高校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理體制，為深化校院兩級(jí)改革提供依據(jù)。國(guó)家三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提到要堅(jiān)持改革驅(qū)動(dòng)，全面深化改革，注重體制機(jī)制創(chuàng)新，充分激發(fā)各類(lèi)人才積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性和高校內(nèi)生動(dòng)力，加快構(gòu)建充滿(mǎn)活力、富有效率、更加開(kāi)放、動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)的體制機(jī)制。立足于學(xué)校已確立的預(yù)算制度主體框架，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算科學(xué)精準(zhǔn)編制，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性約束，推動(dòng)管理重心下移，調(diào)動(dòng)學(xué)院辦學(xué)積極性，增強(qiáng)學(xué)院的辦學(xué)自主權(quán)和活力。

（二）財(cái)政撥款制度改革

從2015年開(kāi)始，A省財(cái)政撥款體制改革后，政策導(dǎo)向、配套制度、經(jīng)費(fèi)管理要求都發(fā)生變化，預(yù)算撥款包括生均、人員、公用、專(zhuān)項(xiàng)等，人員和公用按照不同學(xué)歷、學(xué)科的學(xué)生數(shù)、畢業(yè)生質(zhì)量等核定，專(zhuān)項(xiàng)按照人才培養(yǎng)、財(cái)務(wù)管理等因素法分配。地方高校及時(shí)對(duì)接財(cái)政政策，建立了“生均定額+專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)+經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)”的經(jīng)費(fèi)核撥新機(jī)制，近年來(lái)，上級(jí)財(cái)政深化撥款制度，支持高校分類(lèi)發(fā)展，擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)自主權(quán)，強(qiáng)化激勵(lì)導(dǎo)向和監(jiān)督檢查，建立績(jī)效評(píng)價(jià)長(zhǎng)效機(jī)制。進(jìn)一步深化校院財(cái)務(wù)管理體制改革有利于順利對(duì)接財(cái)政撥款體制改革的新要求。

（三）學(xué)校事業(yè)發(fā)展的需要

在“雙一流”建設(shè)背景下，學(xué)校處于事業(yè)發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，學(xué)校研究部署的各項(xiàng)工作都需要大量的資金支撐。學(xué)校一方面要不斷拓寬資金來(lái)源渠道，擴(kuò)大收入盤(pán)子，另一方面急需在盤(pán)活存量、優(yōu)化資源配置上加強(qiáng)精細(xì)化管理。深化校院兩級(jí)財(cái)務(wù)改革有利于緊密結(jié)合學(xué)校的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)、與學(xué)校事業(yè)發(fā)展方向一致、服務(wù)學(xué)?！半p一流”建設(shè)大局、促進(jìn)學(xué)校核心競(jìng)爭(zhēng)力提升、優(yōu)化資源的有效集成與配置、突出優(yōu)勢(shì)、均衡發(fā)展、重點(diǎn)突破，促進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展。

（四）高水平大學(xué)改革先例

為完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新高校財(cái)務(wù)管理體制，充分激發(fā)學(xué)院辦學(xué)活力，使“學(xué)校辦學(xué)”向“學(xué)院辦學(xué)”轉(zhuǎn)變，國(guó)內(nèi)外高水平、規(guī)模大、辦學(xué)實(shí)力強(qiáng)的高校普遍采用校院兩級(jí)管理體制，并已取得一定的成功經(jīng)驗(yàn)。例如：武漢大學(xué)等高校2015年開(kāi)始實(shí)施校院兩級(jí)管理體制改革，通過(guò)改革理順了機(jī)制，激發(fā)了學(xué)院的辦學(xué)活力，教育資源得到了優(yōu)化配置。

二、地方高校校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革面臨的形勢(shì)

處理好改革和穩(wěn)定的關(guān)系。改革、穩(wěn)定兩者之間相互依存，互為條件。第一，改革是動(dòng)力。改革是學(xué)校建設(shè)和發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，是學(xué)校內(nèi)部治理體系的自我完善和發(fā)展，它的決定性作用不僅在于解決當(dāng)前學(xué)校發(fā)展中的一些重大問(wèn)題，還要為學(xué)校的持續(xù)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第二，穩(wěn)定是前提，改革需要有一個(gè)穩(wěn)定的學(xué)校環(huán)境做保證，實(shí)踐表明，改革、穩(wěn)定關(guān)系處理得當(dāng)，就能總攬全局，保證學(xué)校的順利發(fā)展；處理不當(dāng)，就會(huì)吃苦頭，付出代價(jià)。

處理好民生和發(fā)展的關(guān)系。要順利實(shí)現(xiàn)學(xué)校“雙一流”建設(shè)目標(biāo)，必須正確處理促進(jìn)發(fā)展與改善民生的關(guān)系。發(fā)展的目的是改善民生。發(fā)展如果不以改善民生為目的，那么這樣的發(fā)展就是沒(méi)有意義的。改善民生是促進(jìn)發(fā)展的有效手段。在發(fā)展中不斷改善民生，才能激發(fā)起教職工參與發(fā)展、推動(dòng)發(fā)展的熱情，從而為發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力。發(fā)展是最根本的民生，只有在發(fā)展上不斷取得實(shí)質(zhì)性突破，民生才有條件得到根本性的改善。

處理好整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破的關(guān)系。正確把握整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破的關(guān)系，按照統(tǒng)籌兼顧的要求，正確處理一流學(xué)科建設(shè)和學(xué)校整體發(fā)展的關(guān)系，堅(jiān)持從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，努力使學(xué)校工作具有系統(tǒng)性、科學(xué)性和實(shí)效性。綜觀(guān)當(dāng)代世界一流大學(xué)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，都是以精準(zhǔn)打造一流學(xué)科為突破口。我們應(yīng)按照“雙一流”建設(shè)精髓，充分發(fā)揮一流學(xué)科建設(shè)引領(lǐng)示范和輻射帶動(dòng)作用，實(shí)行分批次分層次的學(xué)科發(fā)展戰(zhàn)略，以一流學(xué)科建設(shè)為引領(lǐng)，發(fā)揮綜合性大學(xué)優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)學(xué)科交叉融合，整合相關(guān)學(xué)科，提升學(xué)科整體實(shí)力，爭(zhēng)取更多學(xué)科進(jìn)入世界一流學(xué)科建設(shè)行列，進(jìn)一步鞏固和帶動(dòng)學(xué)校形成文、理、醫(yī)、工為主、多學(xué)科協(xié)調(diào)發(fā)展的學(xué)科生態(tài)體系。

處理好盤(pán)活存量和用好增量的關(guān)系。盤(pán)活存量就是要提高它的流動(dòng)速度和使用效率。用好增量就是在注意控制風(fēng)險(xiǎn)和效率的前提下，引導(dǎo)資金流入到和學(xué)校的中心工作緊密聯(lián)系的關(guān)鍵領(lǐng)域，第二個(gè)盤(pán)活存量，就是要做到資源優(yōu)化配置，通過(guò)落實(shí)財(cái)政資金主體責(zé)任、切實(shí)優(yōu)化項(xiàng)目執(zhí)行流程、重視項(xiàng)目資金預(yù)算編制、資源有償使用等措施合理地配置存量資產(chǎn)。

處理好投入和績(jī)效的關(guān)系。目前，績(jī)效理念尚未牢固樹(shù)立，高校內(nèi)一些單位仍存在重投入輕管理、重支出輕績(jī)效的意識(shí)。一方面預(yù)算績(jī)效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有校內(nèi)資金，一些項(xiàng)目資金低效無(wú)效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問(wèn)題較為突出；績(jī)效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制尚未完全建立。隨著高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源的多樣化，對(duì)經(jīng)費(fèi)管理的要求越來(lái)越高，在加大投入的同時(shí)應(yīng)關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理地分配資源，提高經(jīng)費(fèi)使用的有效性，實(shí)現(xiàn)學(xué)校高質(zhì)量、有效、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

三、校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革的基本思路

（一）基本原則

校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革，堅(jiān)持服務(wù)于學(xué)校建設(shè)一流學(xué)科大學(xué)的戰(zhàn)略目標(biāo)，與學(xué)校事業(yè)發(fā)展方向相一致，促進(jìn)學(xué)校核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升；堅(jiān)持與人事分配制度、資源有償使用等系列改革協(xié)調(diào)一致，協(xié)同推進(jìn)，人事分配制度改革按政策對(duì)績(jī)效進(jìn)行總量控制，注重效益、兼顧公平，資源有償使用改革引導(dǎo)資源優(yōu)化配置，注重成本核算，提高效益；堅(jiān)持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、集中核算”原則，建立符合高校教育發(fā)展規(guī)律的財(cái)務(wù)管理體制；堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合，通過(guò)劃分校院兩級(jí)財(cái)權(quán)，明晰校院兩級(jí)事權(quán)和責(zé)權(quán)，推動(dòng)管理重心下移，調(diào)動(dòng)學(xué)院辦學(xué)積極性，增強(qiáng)學(xué)院的辦學(xué)自主權(quán)和活力；堅(jiān)持推進(jìn)機(jī)關(guān)職能部門(mén)轉(zhuǎn)變管理理念，完善“制定標(biāo)準(zhǔn)、考核評(píng)估、監(jiān)督檢查、指導(dǎo)服務(wù)”的職能定位；堅(jiān)持分步實(shí)施、穩(wěn)步推進(jìn)原則，先遴選部分學(xué)院進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，然后再在全校范圍推廣；堅(jiān)持成本效益意識(shí)，實(shí)行全成本核算，全面實(shí)行績(jī)效考核，促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（二）總體目標(biāo)

1.完善校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制

在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、集中核算”的財(cái)務(wù)管理體制框架下，建立校院兩級(jí)預(yù)算管理制度，建立學(xué)院績(jī)效考核制度，形成校院兩級(jí)的成本核算和結(jié)算體系。

2.完善校院兩級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系

實(shí)行校院兩級(jí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，建立并完善高效的制度約束機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制和績(jī)效考核機(jī)制。在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，按照責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，資源占用和辦學(xué)績(jī)效相統(tǒng)一的原則，合理制定與財(cái)權(quán)、事權(quán)相匹配的校院兩級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系。

3.構(gòu)建科學(xué)高效的資源配置機(jī)制

不斷創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理理念，積極構(gòu)建籌、融資體系，在經(jīng)費(fèi)籌措、內(nèi)控建設(shè)、資金監(jiān)管、服務(wù)水平等方面取得重大突破。構(gòu)建有助于學(xué)校核心競(jìng)爭(zhēng)力提升的績(jī)效考核指標(biāo)體系，規(guī)范考核流程，建立基于績(jī)效考核的資源配置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化和合理配置，保障學(xué)校和學(xué)院的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

四、校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革的政策建議

（一）要樹(shù)立改革意識(shí)

校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革的基本原則是全面推進(jìn)、分類(lèi)指導(dǎo)、邊行邊完善。改革涉及高校各個(gè)單位。高校各單位應(yīng)高度重視、全面落實(shí)，增強(qiáng)改革責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，營(yíng)造良好氛圍，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到學(xué)校的決策和部署上來(lái)，各單位要積極研究政策、吃透精神、理解內(nèi)涵，充分認(rèn)識(shí)到改革給學(xué)院帶來(lái)的助力和機(jī)遇，積極主動(dòng)、凝心聚力做好校院改革的各項(xiàng)工作。

（二）學(xué)院相關(guān)配套措施要同步進(jìn)行、及時(shí)推進(jìn)

各改革單位圍繞議事決策、人事、財(cái)務(wù)、教學(xué)、學(xué)科、科研、國(guó)際化、執(zhí)行監(jiān)督、支撐保障等方面，加快制定配套的、切實(shí)可行的實(shí)施辦法、落實(shí)方案和實(shí)施細(xì)則，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，形成公開(kāi)透明、科學(xué)民主的校院兩級(jí)治理體系。

（三）要嚴(yán)明組織紀(jì)律、妥善化解矛盾

各學(xué)院要樹(shù)立大局觀(guān)念、明確工作職責(zé)和進(jìn)度要求，嚴(yán)格按照學(xué)校確定的改革目標(biāo)、工作方案及實(shí)施步驟、節(jié)點(diǎn)推進(jìn)落實(shí)；對(duì)改革中可能遇到的矛盾分析研判，通過(guò)民主參與、集體決策、廣泛征求意見(jiàn)、加強(qiáng)調(diào)查研究、創(chuàng)新工作方法、轉(zhuǎn)變工作方式來(lái)化解矛盾，發(fā)揮改革的綜合性和帶動(dòng)性，保障改革穩(wěn)步推進(jìn)。

（四）完善改革政策措施

積極跟蹤校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革的實(shí)施情況，適時(shí)在一定范圍內(nèi)舉行改革座談會(huì)，就改革實(shí)施中可能存在的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，就“校院兩級(jí)財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分、校院兩級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定、基本經(jīng)費(fèi)與發(fā)展經(jīng)費(fèi)的比例設(shè)置、院級(jí)預(yù)算科目設(shè)置的科學(xué)性”等問(wèn)題進(jìn)行討論與思考，不斷優(yōu)化改革方案。

（五）轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)管理理念

校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革全面實(shí)施后，對(duì)于屬于院級(jí)預(yù)算范疇的內(nèi)容，財(cái)務(wù)部門(mén)的管理理念將更多地從“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸笇?dǎo)服務(wù)”，如何做好對(duì)院級(jí)預(yù)算的指導(dǎo)服務(wù)，包括人員配備、工作機(jī)制、權(quán)限界定、爭(zhēng)議解決等都是一個(gè)新的命題；優(yōu)化傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程。校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革不是細(xì)枝末節(jié)的微調(diào)，而是涉及資源配置機(jī)制的根本性變革；全面實(shí)施改革后，原有的業(yè)務(wù)流程如預(yù)算管理流程等已不能適應(yīng)新的體制機(jī)制，因此需要重新對(duì)預(yù)算管理、資金審批、會(huì)計(jì)核算、資金結(jié)算等流程進(jìn)行梳理和優(yōu)化，逐步建立與改革相適應(yīng)的業(yè)務(wù)流程。