面向治理現(xiàn)代化的地方立法權(quán)法治化擴(kuò)張
——以行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)的賦予為中心

曹海晶，吳漢東

（華中科技大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

面向治理現(xiàn)代化，社會(huì)治理需要進(jìn)行治理方式的變革和創(chuàng)新，而此種創(chuàng)造性實(shí)踐更多由地方率先嘗試。例如在社會(huì)信用領(lǐng)域，為解決日益嚴(yán)重的失信問(wèn)題，地方立法①本文使用“地方立法”一詞僅指地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，不包括地方政府制定的行政規(guī)章。對(duì)失信行為人設(shè)定懲戒措施以期實(shí)現(xiàn)治理方式的革新與治理效果的提升。以各地制定的社會(huì)信用管理?xiàng)l例為例，多數(shù)條例規(guī)定的失信懲戒措施訴諸行政處罰的形式標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，②胡建淼教授總結(jié)出形式判斷和實(shí)質(zhì)判斷兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，前者包括：(1)與法定的處罰種類(lèi)進(jìn)行比較；(2)其是否被表述為“行政處罰”，或列入“罰則”、“法律責(zé)任”。實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)，即是否符合行政處罰的特性，包括行政性、具體性、外部性、最終性、制裁性和一次性。參見(jiàn)胡建淼: 《“其他行政處罰”若干問(wèn)題研究》, 《法學(xué)研究》2005年第1期。屬于行政處罰但不屬于現(xiàn)有的法定行政處罰種類(lèi)。根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）第8條之規(guī)定，地方性法規(guī)不能創(chuàng)設(shè)新的處罰種類(lèi)。

上述問(wèn)題反映出在我國(guó)“一元多層次”的立法體制下，地方立法面對(duì)社會(huì)急速變革和發(fā)展的時(shí)代背景和日益復(fù)雜的地方事務(wù)，為實(shí)現(xiàn)有效的地方治理而主動(dòng)采取的立法突破，同時(shí)也是因有限的地方立法權(quán)同日益擴(kuò)張的治理疆域之間的內(nèi)在矛盾而被迫實(shí)行的無(wú)奈之舉。即使基于功能主義和效能原則進(jìn)行評(píng)價(jià)，其行為在社會(huì)治理中收獲了不錯(cuò)的實(shí)際效果，但以“形式法治觀”論之，它對(duì)法制統(tǒng)一和法秩序的破壞不容小覷。對(duì)此，應(yīng)尋求賦予地方立法行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)，對(duì)地方立法權(quán)進(jìn)行法治化擴(kuò)張，①2021年1月22日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議修訂通過(guò)的《行政處罰法》并未回應(yīng)“賦權(quán)”呼聲，地方立法仍不享有行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)。從而推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、賦予地方立法行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)的基礎(chǔ)理念

《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。②全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任委員施芝鴻稱(chēng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為“第五個(gè)現(xiàn)代化”。“確立治理理念，就是選擇了法治。”[1]法治是國(guó)家治理的基本方式，法治為治理現(xiàn)代化提供了良法價(jià)值和善治機(jī)制。[2]法治既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本路徑也是其基本目標(biāo)。國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心是國(guó)家治理法治化。[3]

（一） 地方法治與地方法制的理論爭(zhēng)議

國(guó)家與地方的關(guān)系，是整體與部分的辯證關(guān)系。相對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化與國(guó)家法治之關(guān)系所達(dá)成的理論共識(shí)，地方治理現(xiàn)代化和法治的關(guān)系則充滿(mǎn)著爭(zhēng)議，存在地方法治和地方法制兩種不同的理論和話(huà)語(yǔ)體系。

1.地方法治

隨著依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家目標(biāo)的提出和確立，地方開(kāi)始重視并致力于本區(qū)域法治建設(shè)，學(xué)界也逐漸重視地方法治的理論研究，從而掀起了一股探討熱潮。持地方法治主張的學(xué)者一般從“法治”的一般性特征和“地方”的特殊性要求來(lái)解讀地方法治的內(nèi)涵。但學(xué)界也不乏對(duì)這種提法和理論的批評(píng)，批評(píng)的主要集中于對(duì)地方是否具有法治建設(shè)的主體地位和實(shí)體意義上地方法治實(shí)際存在的質(zhì)疑，還有對(duì)于國(guó)家法治“割裂”和“碎片化”的擔(dān)心。如有學(xué)者從主權(quán)的角度進(jìn)行論證，認(rèn)為法律是主權(quán)者的命令，而一國(guó)只存在一個(gè)統(tǒng)一的主權(quán)，地方不享有主權(quán)，因此就不存在地方法治一說(shuō)。[4]還有的學(xué)者認(rèn)為不存在一個(gè)實(shí)體意義上的地方法治與中央法治進(jìn)行對(duì)應(yīng)。[5]面對(duì)上述批評(píng)和質(zhì)疑，支持地方法治的學(xué)者相繼提出了“先行法治論”、“地域文化論”、“地方競(jìng)爭(zhēng)論”和“國(guó)家試錯(cuò)論”等理論來(lái)論證其正當(dāng)性。此外，也有學(xué)者提出了“治權(quán)自主”理論，并從主權(quán)和治權(quán)分離的角度論證地方法治及解釋其法理基礎(chǔ)。[6]

2.地方法制

有學(xué)者基于中央和地方在法治建設(shè)中發(fā)揮的不同作用，分別使用“法治”和“法制”進(jìn)行表征。否定地方法治的學(xué)者認(rèn)為正確的提法應(yīng)該是“法治下的地方法制化”，其活動(dòng)范圍限于地方立法和行政。也有學(xué)者認(rèn)為地方法制是為了實(shí)施憲法和法律而形成的次級(jí)規(guī)則與制度的總和，是地方進(jìn)行的自主創(chuàng)新。[7]還有的觀點(diǎn)則進(jìn)一步指出地方法制就是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等法律文件的總和，將地方法制等同于地方立法。[8]

然而大多數(shù)學(xué)者對(duì)于地方法治和地方法制的爭(zhēng)論還是持一種寬容和開(kāi)放的態(tài)度，同時(shí)認(rèn)可地方法制和地方法治，認(rèn)為地方法制是地方法治的前提、基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，地方法治為地方法制注入了價(jià)值追求、提供了目標(biāo)指引。

（二） 國(guó)家整體主義與地方中心主義的緊張關(guān)系

無(wú)論是地方法治還是地方法制都涉及如何發(fā)揮好中央和地方兩個(gè)積極性的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。立足于法治類(lèi)型上國(guó)家法治和地方法治之界分，[9]上述問(wèn)題涉及如何對(duì)待并協(xié)調(diào)好其背后反映的國(guó)家整體主義和地方中心主義法治觀的緊張關(guān)系。如何推進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)與發(fā)展，對(duì)于央地兩者在法治建設(shè)中的作用和地位，存在國(guó)家整體主義和地方中心主義兩種法治觀。

1.國(guó)家整體主義法治觀

相比于國(guó)家法治的重要地位，地方法治長(zhǎng)期處于法治實(shí)踐和理論研究的邊緣地帶。國(guó)家整體主義法治觀一直以來(lái)居于傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)地位，地方法治在很大程度上仍然寄居于該法治觀之下。國(guó)家整體主義法治觀以國(guó)家主權(quán)觀念為理論基礎(chǔ)，并以此構(gòu)成該法治觀的邏輯前提，強(qiáng)調(diào)一條自上而下的法治建設(shè)道路。在內(nèi)容上，其具體包括法律至上和法制統(tǒng)一兩項(xiàng)內(nèi)容，前者強(qiáng)調(diào)國(guó)家法的最高地位，后者強(qiáng)調(diào)地方立法對(duì)于中央立法的絕對(duì)服從。[10]由國(guó)家整體主義法治觀衍生出來(lái)的是中央法中心主義觀念，即強(qiáng)調(diào)國(guó)家立法體系的統(tǒng)一與中央立法的重要地位。此種觀念指導(dǎo)下的現(xiàn)行立法體系存在諸多不利，如引起中央立法的統(tǒng)一性和地方實(shí)情的差異性之間的巨大張力，法治建設(shè)的成本巨大，難以保證科學(xué)有效的立法供給[8]。其無(wú)法解決中央立法和地方立法的現(xiàn)實(shí)沖突問(wèn)題、地方立法的治理方式創(chuàng)新空間受到嚴(yán)重?cái)D壓和蠶食和地方保護(hù)主義認(rèn)定的泛化。

基于我國(guó)歷史上長(zhǎng)期中央集權(quán)的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)行的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，無(wú)論是統(tǒng)治階級(jí)還是普通公眾都有著深厚的“大一統(tǒng)”和“集權(quán)”觀念，認(rèn)為“中央的政策是好的，只是下面執(zhí)行出了問(wèn)題”，充滿(mǎn)了對(duì)地方的誤解和不信任。這種根深蒂固的社會(huì)意識(shí)反映在法治實(shí)踐上就形成了現(xiàn)有的“統(tǒng)一而分層次”的立法體制。該體制下，中央與地方的立法權(quán)力由憲法和相關(guān)法律進(jìn)行原則性分配。同時(shí)，具體配置權(quán)屬于中央，由中央對(duì)地方的權(quán)力進(jìn)行詳細(xì)配置，地方立法權(quán)的具體范圍由《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）規(guī)定。但在這一權(quán)限問(wèn)題上，一直是對(duì)地方立法權(quán)濫用的擔(dān)心而嚴(yán)格限制地方立法權(quán)的觀點(diǎn)占主導(dǎo)地位，也就有了現(xiàn)行《行政處罰法》第8條的規(guī)定。

當(dāng)下，行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)的主體范圍受制于法制統(tǒng)一的國(guó)家整體主義觀念，地方積極性的發(fā)揮面臨非制度化和非法治化的困境?，F(xiàn)行《行政處罰法》第8條第（七）項(xiàng)規(guī)定的主要意圖是要限制地方立法的行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)，將處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)限制在中央立法層面，以防地方立法濫用其創(chuàng)設(shè)權(quán)力。如有學(xué)者基于對(duì)地方立法權(quán)濫用和中央保留的原則，反對(duì)賦予地方立法行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)。[11]但這一制度安排限制了地方結(jié)合具體實(shí)情有針對(duì)性地解決社會(huì)治理中存在的各種復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，不利于發(fā)揮地方的治理積極性和有效性。

2.地方中心主義法治觀

正因?yàn)閲?guó)家整體主義法治觀一定程度上存在的缺憾并由此產(chǎn)生的治理困境，地方中心主義法治觀應(yīng)運(yùn)而生。它強(qiáng)調(diào)的是一條不同于以往的，自下而上的法治建設(shè)道路。支持這一法治觀的主要理由包括：地方是新規(guī)則和新制度的主要?jiǎng)?chuàng)造者，法律的貫徹實(shí)行主要依靠地方，地方可以彌補(bǔ)中央立法的不足，地方提供了立法先行先試和制度創(chuàng)新改革的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)所，更加彰顯了現(xiàn)代立法的民主價(jià)值?！肮δ芙忉屨摗闭撟C了地方中心主義法治觀的重要地位。該觀點(diǎn)認(rèn)為地方比中央更接近普通公民，更了解社會(huì)當(dāng)下的實(shí)際立法需求。國(guó)家權(quán)力的縱向配置原則應(yīng)當(dāng)是“最有效達(dá)到目的，又合乎迅速與經(jīng)濟(jì)援助，而最重要的又不違反憲法的精神”。[12]

改革開(kāi)放以來(lái)的40余年，縱觀我國(guó)的體制改革無(wú)論是采取中央立法認(rèn)可基層實(shí)踐的模式還是中央頂層設(shè)計(jì)，地方結(jié)合各自實(shí)際先行先試總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的司法體制改革和監(jiān)察體制改革模式，均體現(xiàn)了地方在社會(huì)改革發(fā)展中的重要性。地方立法機(jī)關(guān)在回應(yīng)社會(huì)發(fā)展所需的法律保障方面具有巨大優(yōu)越性，它直面的是復(fù)雜多變的社會(huì)事務(wù)和各種新情況，接觸的是來(lái)自于社會(huì)物質(zhì)關(guān)系實(shí)踐的第一手資料，更能掌握問(wèn)題的關(guān)鍵所在。中央立法并不在“第一線”，也無(wú)法較好實(shí)現(xiàn)因地制宜兼顧各地自然和社會(huì)條件的差異。另外，我國(guó)區(qū)域發(fā)展存在一定程度的不均衡，因而各地的社會(huì)發(fā)展差異使得中央立法難免會(huì)統(tǒng)籌兼顧不同地方協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，很難做到“對(duì)癥下藥”抑或難以顧及復(fù)雜多變的地方事務(wù)。因此相較于地方立法，中央立法對(duì)于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的滯后程度更高，難以作出及時(shí)回應(yīng)和調(diào)整，即使調(diào)整也可能進(jìn)程緩慢?！叭绻醒肓⒎ü┙o不足，在各種復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題面前窮于應(yīng)付，而地方立法卻又不敢貿(mào)然行事，無(wú)法施展，則必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)管理法治化水平的低下?！盵13]地方立法面對(duì)新問(wèn)題先行先試，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，中央立法總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制，繼而實(shí)現(xiàn)地方立法相應(yīng)修改的良性互動(dòng)。這正是地方中心主義的法治觀所期冀的法治建設(shè)道路。

（三） 法治建設(shè)理念的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向

國(guó)家整體主義法治觀“著眼于中國(guó)法治建構(gòu)的統(tǒng)一性和完整性”，“忽視了法治實(shí)踐場(chǎng)域的多樣性和不均衡性”，[14]缺乏對(duì)地方治理的應(yīng)有關(guān)切。改革開(kāi)放促使單一的固化的中心向多元化的中心邁進(jìn)，[15]法治發(fā)展的中心應(yīng)當(dāng)從國(guó)家整體轉(zhuǎn)向地方。其實(shí)，無(wú)論是國(guó)家整體主義法治觀還是地方中心主義法治觀，其所假借的話(huà)語(yǔ)體系和立論基礎(chǔ)均為地方法治。

地方法治和地方法制并不存在沖突對(duì)立，因?yàn)槎卟⒎翘幱谕鹊牡匚?，并非平?jí)概念，毋寧是前者包含了后者。其對(duì)法治建設(shè)話(huà)語(yǔ)主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪，實(shí)質(zhì)是對(duì)于地方在國(guó)家法治建設(shè)中發(fā)揮的地位高低和作用大小認(rèn)識(shí)不一的重要體現(xiàn)。然而，極易被忽視的事實(shí)是“地方法治的發(fā)展從根本上目的上講不是為了造就一個(gè)個(gè)獨(dú)立的法治單元體”。[6]無(wú)論是地方法治還是地方法制的提出均是基于國(guó)家法治的建設(shè)需要，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的法治化和現(xiàn)代化而尋求合洽路徑的理論探討。強(qiáng)調(diào)地方法制并不會(huì)抹殺地方在國(guó)家法治建設(shè)中發(fā)揮的作用和功能。

在承認(rèn)我國(guó)屬單一制的縱向體制前提下，國(guó)家法治與地方法治存在三種關(guān)系模式：手段與目的關(guān)系模式、中心與邊緣關(guān)系模式和整體與部分關(guān)系模式。[6]法治區(qū)別于法制的核心要義在于其精神內(nèi)核，即特定的價(jià)值關(guān)懷與追求。然而在一國(guó)已有統(tǒng)一固定且成熟的法治價(jià)值體系存在的情況下，地方是否仍需耗費(fèi)大量成本對(duì)此重復(fù)或創(chuàng)新。法治是“需要中央宏觀把握的重大問(wèn)題”，[5]地方是否存在或應(yīng)該存在具有自身獨(dú)立特性的地方法治理論體系及其方法論。這一問(wèn)題值得深思。

本文主張國(guó)家法治下的地方法制，前者更多的是一個(gè)本體意義和存在意義上的實(shí)體概念，而后者更強(qiáng)調(diào)其方法論意義。法治更加側(cè)重其價(jià)值內(nèi)涵的正當(dāng)性，法制更加注重具體的規(guī)則制度構(gòu)建。國(guó)家法治是指導(dǎo)和約束地方法制建設(shè)的基本原則和根本精神。“法制要在治理中普遍適用，須努力推行法治化?！盵1]以此作為進(jìn)路，有助于明確中央國(guó)家機(jī)關(guān)和地方國(guó)家機(jī)關(guān)在國(guó)家法治建設(shè)和治理現(xiàn)代化的角色定位和職權(quán)職責(zé)。換句話(huà)說(shuō)，地方在國(guó)家法治建設(shè)的過(guò)程中承擔(dān)的應(yīng)更多是將法治的精神和原則具體化，有效實(shí)施各種法律制度，從而維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。

《決定》提出要健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制，賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開(kāi)展工作。這是對(duì)地方治理現(xiàn)代化提出的明確要求?！暗胤街卫硎菄?guó)家治理的有機(jī)組成部分和基本單元，推動(dòng)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化是提升國(guó)家治理能力的前提和基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)家治理成效具有直接的影響?！盵16]在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，國(guó)家法治和地方法制應(yīng)秉承良性互動(dòng)的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

美國(guó)學(xué)者Bovaird和Loffler認(rèn)為地方治理具有多方面的特性。從其主體來(lái)看，地方治理是國(guó)家、社會(huì)和公民共同參與的多元治理；適用規(guī)則來(lái)看，綜合運(yùn)用“硬法”和“軟法”。國(guó)家治理不等同于政府治理，而是多元治理，其主體不限于行政機(jī)關(guān)，還包括立法、司法和其他社會(huì)主體。地方立法機(jī)關(guān)在既有的法治實(shí)踐中扮演了主要角色，同時(shí)也具有推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的正當(dāng)性。

其一，地方立法在實(shí)施法律過(guò)程中的制度創(chuàng)新作用。行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)既是地方的實(shí)際需求，亦是社會(huì)變遷的必然結(jié)果。馬克思在批判剝削階級(jí)思想家法學(xué)家時(shí)指出:“社會(huì)不是以法律為基礎(chǔ)的。那是法學(xué)家們的幻想。相反地，法律應(yīng)該以社會(huì)為基礎(chǔ)?！盵17]隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，出現(xiàn)了人工智能、大數(shù)據(jù)、信息安全等多種新的治理領(lǐng)域，行政管理的傳統(tǒng)領(lǐng)域如城市管理事務(wù)（如廣場(chǎng)舞擾民）和交通管理事務(wù)（如電動(dòng)自行車(chē)亂象、高鐵霸座）也因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)和思想觀念的發(fā)展發(fā)生了改變。舊有的處罰手段不論是面對(duì)舊情況還是新問(wèn)題都無(wú)法達(dá)到理想治理效果，因此對(duì)治理方式提出了新要求。行政處罰作為社會(huì)治理的一種重要手段，亦需要不斷的改革創(chuàng)新，增加更多行之有效和針對(duì)性的處罰種類(lèi)以滿(mǎn)足社會(huì)改革發(fā)展的實(shí)際需要，推進(jìn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

然而，現(xiàn)行《行政處罰法》對(duì)處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)的制度安排不能滿(mǎn)足執(zhí)法需要和實(shí)現(xiàn)立法目的。社會(huì)急速發(fā)展所帶來(lái)的復(fù)雜性，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《行政處罰法》的立法預(yù)期。不顧地方社會(huì)發(fā)展的不同情況和不同階段這一矛盾特殊性，過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家整齊劃一的立法安排而限制地方立法權(quán)，只會(huì)導(dǎo)致層出不窮的創(chuàng)設(shè)新處罰種類(lèi)的違法行為，最終損害的是法律的權(quán)威和法秩序。當(dāng)統(tǒng)一立法的條件不夠成熟時(shí)，由地方立法先行一步既有利于地方的發(fā)展，又為中央統(tǒng)一立法積累了經(jīng)驗(yàn)。[18]因此，無(wú)論是地方立法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)均在各自尋找可能的突破口。不可否認(rèn)的是，這些目前尚未合法化的新行政處罰種類(lèi)在社會(huì)治理中取得了不錯(cuò)的實(shí)際效果。

其二，地方立法所需專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和能力的顯著提升。全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)在第23次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的講話(huà)提到了1996年制定《行政處罰法》背景和初衷，設(shè)定行政處罰的主體混亂、設(shè)定行政處罰的法律文件形式泛濫、沖突嚴(yán)重、設(shè)定權(quán)限不清和設(shè)定內(nèi)容不合理等問(wèn)題，迫切需要一部全國(guó)性的法律對(duì)行政處罰的設(shè)定、種類(lèi)和程序作出統(tǒng)一規(guī)定。[19]同時(shí)立法者基于對(duì)地方立法的不信任，直接采取了釜底抽薪的方式，沒(méi)有賦予其處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)。縈繞在立法者頭腦中的更多的是對(duì)權(quán)力濫用的擔(dān)憂(yōu)，忽視了對(duì)各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的實(shí)際需求。然而在具體的行政管理中，基于政府效能原則的考量和執(zhí)法實(shí)踐的強(qiáng)烈需要，地方立法仍會(huì)在沒(méi)有法律、行政法規(guī)的依據(jù)下創(chuàng)設(shè)新的行政處罰種類(lèi)。

《行政處罰法》對(duì)行政處罰的設(shè)定和實(shí)施做出了統(tǒng)一規(guī)定，確立了處罰法定原則。隨著“依法治國(guó)”入憲和十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》等一系列建設(shè)法治國(guó)家、法治社會(huì)和法治政府的政策出臺(tái)。地方立法機(jī)關(guān)的法治理念、立法質(zhì)量、立法技術(shù)以及立法人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)有了極大提升，行政處罰設(shè)定上的違法、無(wú)序和泛濫問(wèn)題得到了顯著扭轉(zhuǎn)，對(duì)地方立法權(quán)濫用的擔(dān)心也逐漸褪去。2015年《立法法》將較大的市制定地方性法規(guī)的立法權(quán)擴(kuò)容到所有設(shè)區(qū)的市也反映了適度增加地方立法權(quán)限這一趨勢(shì)。這表明中央為使地方能夠有效解決各自在治理實(shí)踐中面臨的復(fù)雜問(wèn)題，試圖逐步賦予地方在立法上更大的自主權(quán)，有望走出中央和地方關(guān)系上長(zhǎng)期存在的“一放就亂、一亂就統(tǒng)、一統(tǒng)就死”的怪圈。

二、賦予地方立法行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)的路徑選擇

如前所述，面向治理現(xiàn)代化及現(xiàn)代法治建設(shè)理念，賦予地方立法行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)具有促進(jìn)多重維度上價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要作用和重大現(xiàn)實(shí)意義，因而具有正當(dāng)性和必然性。學(xué)界不少學(xué)者一直關(guān)注地方立法行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)的賦予問(wèn)題并提出相應(yīng)主張，支持賦權(quán)的觀點(diǎn)基本成為學(xué)界共識(shí)，但在具體的路徑選擇上有分歧。主流觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)通過(guò)修改現(xiàn)行《行政處罰法》的方式對(duì)地方立法進(jìn)行賦權(quán)。如有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將現(xiàn)行《行政處罰法》第8條第（七）項(xiàng)修改為“法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”以滿(mǎn)足地方治理需求。在我國(guó)《行政處罰法》制定之初，就有不少學(xué)者認(rèn)為該法第8條第（七）項(xiàng)應(yīng)當(dāng)修改為“法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。還有的學(xué)者認(rèn)為必須確立《行政處罰法》的總則地位，將《行政處罰法》第8條第（七）修改為“法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他行政處罰”。[20]也有個(gè)別學(xué)者以功能適當(dāng)原則作為正當(dāng)性基礎(chǔ)，試圖通過(guò)“法的續(xù)造”在現(xiàn)行法秩序下賦予地方立法創(chuàng)設(shè)行政處罰種類(lèi)的權(quán)限。[21]

（一） 對(duì)“法的續(xù)造”路徑的檢視

持“法的續(xù)造”主張的學(xué)者認(rèn)為，修改現(xiàn)行《行政處罰法》第8條所需程序繁瑣、費(fèi)時(shí)費(fèi)力，并不能立即解決問(wèn)題，應(yīng)在既有的法律框架下，通過(guò)并有可能通過(guò)法律解釋的方式解決地方立法創(chuàng)設(shè)行政處罰種類(lèi)的合法性問(wèn)題。其主張備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在審查地方性法規(guī)時(shí)通過(guò)超越法律的“法的續(xù)造”方式以維護(hù)法秩序良好運(yùn)行。其正當(dāng)性在于：一是符合功能適當(dāng)性原則有利于地方治理，二是并不違反法制統(tǒng)一和法律保留原則，沒(méi)有破壞整體法秩序。[21]有學(xué)者對(duì)此持相對(duì)保守的規(guī)范法學(xué)立場(chǎng)并對(duì)上述進(jìn)路提出了商榷，認(rèn)為創(chuàng)設(shè)權(quán)屬于第一性立法權(quán)，而按照我國(guó)憲法和法律規(guī)定的權(quán)力來(lái)源和層級(jí)關(guān)系，此種性質(zhì)的立法權(quán)應(yīng)屬中央立法，尤其是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。[22]

在現(xiàn)有的法律體系下無(wú)論哪一種法律解釋方法都無(wú)法證成地方立法行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)的存在，亦不能寄希望于“法的續(xù)造”。“法的續(xù)造”一般認(rèn)為應(yīng)該由法官（法院）在司法裁判中進(jìn)行，備案審查機(jī)關(guān)的相應(yīng)職責(zé)是審查下位法是否與上位法相抵觸，針對(duì)的是下位法是否違反上位法的合法性問(wèn)題，法律并沒(méi)有授予備案審查機(jī)關(guān)超越法律進(jìn)行法的續(xù)造的權(quán)限。“法的續(xù)造”毋寧只存在于私法領(lǐng)域，地方立法機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，法律既然沒(méi)有賦予地方立法種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)，意味著不能通過(guò)超越法律法的續(xù)造的對(duì)其賦權(quán)。該觀點(diǎn)主張的似乎是備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)該基于社會(huì)現(xiàn)實(shí)和地方需要進(jìn)行一種政策考量和選擇，通過(guò)上下之間的內(nèi)部溝通進(jìn)行解決，而不是訴諸于法治。但正如有學(xué)者指出的，此種非正式運(yùn)作的空間因?yàn)槲覈?guó)法治水平的不斷提高而越來(lái)越狹小，必須在立法上為地方治理留出足夠的空間。[13]

法院或法官之所以被認(rèn)為有超越法律進(jìn)行續(xù)造的權(quán)限，乃是其只對(duì)裁判的具體個(gè)案發(fā)生效力，并不具有法律的普遍約束力，其是否正當(dāng)足以被立法采納尚需司法實(shí)踐進(jìn)一步的檢驗(yàn)。而一旦備案審查機(jī)關(guān)通過(guò)了對(duì)地方性法規(guī)的審查，則立即會(huì)對(duì)一般領(lǐng)域產(chǎn)生普遍適用的效力，其法效果是很難估量的。正如德國(guó)學(xué)者卡爾·拉倫茨在其《法學(xué)方法論》中指出的：“這種法的續(xù)造當(dāng)然不能抵觸法秩序的一般原則及憲法的‘價(jià)值秩序’，事實(shí)上，惟其與之一致，其始能被正當(dāng)化。因此，此種‘法的續(xù)造’雖然在‘法律之外’（超越法律的規(guī)整），但仍在‘法秩序之內(nèi)’（其仍需堅(jiān)守由整體法秩序及其根本的法律原則所劃定的界限）。”[23]

（二） 賦予地方立法行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)的法治路徑

法治的基本要義是維護(hù)法制的統(tǒng)一和法律的權(quán)威。地方立法作為法律、行政法規(guī)的下位法，在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下，超越權(quán)限創(chuàng)設(shè)行政處罰種類(lèi)的行為違反了《立法法》確定的“不抵觸”原則以及現(xiàn)行《行政處罰法》第8條的規(guī)定，違背了法制統(tǒng)一原則、沖擊了現(xiàn)有的法秩序。若依“法的續(xù)造”觀點(diǎn)徑直認(rèn)為地方立法享有處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)會(huì)將導(dǎo)致上述法律法規(guī)之間的嚴(yán)重沖突，違背了我國(guó)主要由法制統(tǒng)一構(gòu)成的法秩序。職是之故，不能通過(guò)超越法律的“法的續(xù)造”解釋地方立法創(chuàng)設(shè)權(quán)限的合法存在。

誠(chéng)然，如果要用修改法律的方式解決地方立法創(chuàng)設(shè)處罰種類(lèi)合法性不足的問(wèn)題則必然面臨成本過(guò)高的問(wèn)題，修改程序也會(huì)十分困難和繁瑣，而通過(guò)備案審查機(jī)關(guān)的“法的續(xù)造”方式則成本低廉、簡(jiǎn)單迅速可行，符合社會(huì)的短期現(xiàn)實(shí)利益。僅僅從其出發(fā)點(diǎn)和短期內(nèi)獲得的效果上來(lái)看，后者的觀點(diǎn)似乎值得肯定，具有一定的正當(dāng)性。但這種觀點(diǎn)付諸實(shí)踐則必然阻滯我國(guó)走向法治社會(huì)的理性進(jìn)程，犧牲的是國(guó)家和社會(huì)的根本和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。雖然現(xiàn)階段地方立法創(chuàng)設(shè)行政處罰種類(lèi)違反了現(xiàn)行《行政處罰法》的規(guī)定，但該種違法現(xiàn)實(shí)與法律規(guī)定之間的沖突是法律滯后于社會(huì)發(fā)展的正常表現(xiàn)，遠(yuǎn)未達(dá)到需要立即用破壞法治的方式來(lái)擺脫目前困境的緊迫程度，亦并非產(chǎn)生了立法者長(zhǎng)期不發(fā)揮作用的“法律緊急狀態(tài)”。

對(duì)于社會(huì)改革發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題,可以經(jīng)過(guò)法定程序以修改法律的方式加以解決，不應(yīng)期望法外解決也絕不能允許法外解決。同時(shí)，我們也可以注意到一些領(lǐng)域在先行先試之后得到法律認(rèn)可的實(shí)踐，這也表明了循序漸進(jìn)的現(xiàn)實(shí)主義立場(chǎng)。例如，食品安全、藥品安全監(jiān)管中的“曝光”、“黑名單”等做法，一開(kāi)始也沒(méi)有明確的法律依據(jù)，但在實(shí)施并取得明顯成效之后，紛紛為立法所確認(rèn)。因此本文主張通過(guò)修改現(xiàn)行《行政處罰法》第8條第（七）項(xiàng)的方式從根本上解決地方立法創(chuàng)設(shè)行政處罰種類(lèi)合法性不足的問(wèn)題。即將現(xiàn)行《行政處罰法》第8條第（七）項(xiàng)修改為“法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，賦予地方立法行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)，實(shí)現(xiàn)地方立法權(quán)的法治化擴(kuò)張。

三、賦予地方立法行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)的必要限制

賦予地方立法行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)從而使得地方立法權(quán)得到擴(kuò)張，固然更有助于彰顯地方立法的治理價(jià)值和民主價(jià)值從而充分發(fā)揮地方的治理積極性，滿(mǎn)足地方立法需求以促進(jìn)地方治理能力的提升和現(xiàn)代化。

然而，地方立法權(quán)限的擴(kuò)大隨之而來(lái)的是地方權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。權(quán)力制約是法治的核心原則。治理法治化的核心內(nèi)容和最終目標(biāo)就是要對(duì)公權(quán)力進(jìn)行有效制約和監(jiān)督，從而確保公權(quán)力的正確行使?？v然各級(jí)地方人大是人民行使國(guó)家權(quán)力的民意機(jī)關(guān)，具有毋庸置疑的正當(dāng)性，但擴(kuò)權(quán)后潛在的風(fēng)險(xiǎn)需要同時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的控權(quán)制度安排，明確其權(quán)力行使的邊界。只有在“擴(kuò)權(quán)”與“控權(quán)”之間尋得適當(dāng)平衡，才能確保公權(quán)力的正確行使和公民權(quán)利的有效保障。

（一） 創(chuàng)設(shè)種類(lèi)上的限制

現(xiàn)行《行政處罰法》第8條規(guī)定的行政處罰一般稱(chēng)為行政處罰的法定種類(lèi)。略有瑕疵的是，第11條對(duì)第8條規(guī)定的行政拘留這一種類(lèi)進(jìn)行了擴(kuò)充，出現(xiàn)了其未列舉的但屬于行政法理論上的“限制人身自由”的處罰類(lèi)型。然而，限制人身自由所包含的范圍更廣，并非僅限于行政拘留；第11條將“限制人身自由”和“吊銷(xiāo)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照”并列在一起也屬于這種情況，實(shí)為不妥。這反映出現(xiàn)行《行政處罰法》在處罰種類(lèi)規(guī)定上的不盡科學(xué)合理。而現(xiàn)行《行政處罰法》正是基于第8條規(guī)定的種類(lèi)對(duì)地方立法設(shè)定行政處罰進(jìn)行限制的。因此，應(yīng)將行政法理論上的行政處罰類(lèi)型引入《行政處罰法》，采用“概括+列舉”的方式，即行政處罰主要分為4大類(lèi)型，每一類(lèi)型項(xiàng)下列舉若干處罰種類(lèi)。在此基礎(chǔ)上重構(gòu)現(xiàn)行《行政處罰法》第11條對(duì)地方立法創(chuàng)設(shè)行政處罰種類(lèi)上的限制。

首先，地方立法不得創(chuàng)設(shè)屬于人身罰的處罰種類(lèi)。根據(jù)法律保留原則，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能由法律規(guī)定，屬于絕對(duì)的法律保留?，F(xiàn)行《行政處罰法》第11條規(guī)定地方性法規(guī)不得創(chuàng)設(shè)限制人身自由的處罰即為體現(xiàn)。地方立法不得創(chuàng)設(shè)屬于人身罰的處罰種類(lèi)屬于遵循法律保留原則和對(duì)《行政處罰法》第11條的合理延伸。其次，地方立法不得創(chuàng)設(shè)屬于資格罰的處罰種類(lèi)。吊銷(xiāo)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照直接決定了企業(yè)生存發(fā)展的終止，所有的資格罰都會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的重要權(quán)益產(chǎn)生重大影響，因此在資格罰的創(chuàng)設(shè)上必須得到嚴(yán)格控制，應(yīng)該由法律、行政法規(guī)集中統(tǒng)一設(shè)定。綜上，除人身罰和資格罰外，地方立法可以創(chuàng)設(shè)屬于財(cái)產(chǎn)罰和申誡罰的其他新的處罰種類(lèi)。當(dāng)然，具體如何實(shí)現(xiàn)種類(lèi)限制取決于行政處罰類(lèi)型及種類(lèi)更深入的理論研究。

（二） 創(chuàng)設(shè)主體上的限制

地方立法對(duì)于行政處罰種類(lèi)的創(chuàng)設(shè)由地方權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)制定地方性法規(guī)并將處罰種類(lèi)規(guī)定在其中的方式予以實(shí)現(xiàn)。因此，創(chuàng)設(shè)權(quán)的主體可以分為形式意義上的主體即法律文本和實(shí)質(zhì)意義上的主體即立法機(jī)關(guān)。前者是由省級(jí)及以下各級(jí)地方立法機(jī)關(guān)所形成的的外部層級(jí)，后者是由地方各級(jí)人大及其常委會(huì)構(gòu)成的內(nèi)部層級(jí)。

1.主體的外部層級(jí)限制

2015年，全國(guó)人大對(duì)《立法法》進(jìn)行了修改，“較大的市”為“設(shè)區(qū)的市”所替代，地方立法權(quán)主體從原來(lái)的49個(gè)“較大的市”擴(kuò)員到284個(gè)“設(shè)區(qū)的市”，主體范圍的擴(kuò)容不可謂之不大。由此也引發(fā)了對(duì)于地方立法權(quán)濫用可能性增加的擔(dān)憂(yōu)，導(dǎo)致公眾對(duì)地方立法不信任的可能性大為增加，特別是對(duì)于對(duì)行政相對(duì)人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益有重大侵害可能性的行政處罰。

就地方立法的行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)而言，是否應(yīng)該將創(chuàng)設(shè)權(quán)的主體限制在省級(jí)立法機(jī)關(guān)，而將設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)排除在外？“地方”是一個(gè)涵蓋范圍及其廣泛的含義，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和行政區(qū)劃規(guī)定可以解釋為包括省、自治區(qū)和直轄市一級(jí)，設(shè)區(qū)的市一級(jí)，區(qū)、縣（市）一級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。但結(jié)合《立法法》的規(guī)定，地方立法中的“地方”只包括前兩級(jí)。其中略有爭(zhēng)議的是，如果對(duì)行政處罰種類(lèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)向下賦予，那么應(yīng)賦權(quán)至哪一級(jí)地方，設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)是否應(yīng)具有創(chuàng)設(shè)行政處罰種類(lèi)的權(quán)限。對(duì)此，持有地方法治觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)僅限于省、自治區(qū)和直轄市一級(jí)，而省以下的地方單位屬于該省地方法治的有機(jī)組成部分，不能與國(guó)家法治相對(duì)應(yīng)。因此，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)受到省級(jí)立法權(quán)的制約和監(jiān)督，不宜與省級(jí)的地方立法權(quán)相提并論。[24]有學(xué)者對(duì)此持相同主張，認(rèn)為與國(guó)家法治相對(duì)應(yīng)的地方法治中的“地方”應(yīng)僅指省一級(jí)，其原因在于省政府決定地方法治的建設(shè)規(guī)劃和省人大主導(dǎo)地方立法權(quán)。[6]

設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有創(chuàng)設(shè)處罰種類(lèi)的權(quán)限。《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)涉及的事務(wù)、事項(xiàng)和審查批準(zhǔn)程序上作出了限制性規(guī)定。在進(jìn)行創(chuàng)制性立法時(shí)根據(jù)《立法法》第73條，設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)僅有權(quán)對(duì)屬于地方性的事務(wù)作出規(guī)定，并且在事項(xiàng)上僅限于《立法法》第72條第2款規(guī)定的事項(xiàng)。同時(shí)《立法法》還規(guī)定了嚴(yán)格的批準(zhǔn)施行程序。在修改后的《立法法》施行兩年之后的2017年，《行政處罰法》也進(jìn)行了修改。但此次修改并沒(méi)有改變第11的內(nèi)容，將設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)排除在設(shè)定權(quán)之外。據(jù)此可以推斷出并沒(méi)有發(fā)生令人擔(dān)憂(yōu)的地方立法權(quán)濫用問(wèn)題。值得注意的是，現(xiàn)實(shí)中對(duì)公民正當(dāng)合法權(quán)益的侵害更多的是來(lái)自于行政機(jī)關(guān)的違法行政行為而非立法機(jī)關(guān)所立之法。

2.主體的內(nèi)部層級(jí)限制

對(duì)于地方人民代表大會(huì)和其常委會(huì)，在制定地方性法規(guī)上兩者立法權(quán)限的劃分問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方人大組織法》）第43條從時(shí)間的角度作出了規(guī)定，即有權(quán)的地方人大常委會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間制定地方性法規(guī)。另外，《立法法》第76條對(duì)該問(wèn)題作了一個(gè)原則性規(guī)定，即本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)。但“特別重大事項(xiàng)”是一個(gè)不確定的法律概念，法律并未對(duì)哪些事項(xiàng)屬于特別重大事項(xiàng)進(jìn)行解釋或明確列舉。且地方人民代表大會(huì)會(huì)議時(shí)間過(guò)短，導(dǎo)致立法實(shí)踐中地方人民代表大會(huì)的立法職能幾乎被其常委會(huì)所取代。但地方人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)并不是同一個(gè)機(jī)關(guān)，由前者主導(dǎo)地方立法是立法民主的要求，更有利于吸納和表達(dá)民意從而增強(qiáng)地方立法的權(quán)威性，也有助于避免行政權(quán)對(duì)地方立法權(quán)的的不當(dāng)干涉。[25]行政處罰作為一種明顯減損行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為，一旦實(shí)施便會(huì)對(duì)公民、法人和其他組織產(chǎn)生重大影響，因此必須在設(shè)定階段就得到嚴(yán)格的法律控制，地方立法在設(shè)定行政處罰時(shí)如涉及創(chuàng)設(shè)新的行政處罰種類(lèi)，應(yīng)作為本地區(qū)的特別重大事項(xiàng)，由地方人民代表大會(huì)表決通過(guò)。

（三） 創(chuàng)設(shè)程序上的限制

現(xiàn)行《行政處罰法》并沒(méi)有對(duì)地方立法設(shè)定行政處罰的程序作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，因此只能適用地方立法的一般程序，即《地方人大組織法》第7條規(guī)定的備案審查和批準(zhǔn)程序。此外，應(yīng)在國(guó)務(wù)院于2002年制定的《法規(guī)規(guī)章備案條例》相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上進(jìn)行程序完善，建立說(shuō)明理由制度和適當(dāng)性審查制度，在報(bào)送上級(jí)人大常委會(huì)備案審查時(shí)也應(yīng)有類(lèi)似規(guī)定。具體的制度安排可以是全國(guó)人大、?。ㄗ灾螀^(qū)）的人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院對(duì)于報(bào)送的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)要求其說(shuō)明理由，同時(shí)報(bào)送制定該法規(guī)的必要性分析報(bào)告。另外，應(yīng)對(duì)地方性法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)性審查。無(wú)法通過(guò)備案審查或批準(zhǔn)的，由有權(quán)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行處理。

四、結(jié)語(yǔ)

治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容和基本特征是治理法治化，現(xiàn)代法治為國(guó)家治理提供了“良法善治”的基本價(jià)值和創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理法治化需要完成法治建設(shè)理念的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向。從地方法治到地方法制的話(huà)語(yǔ)體系和理論，從國(guó)家整體主義法治觀到地方中心主義法治觀的深刻轉(zhuǎn)變，無(wú)不反映地方法制對(duì)于推進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)的重要作用。作為地方民意反映的地方立法面對(duì)治理現(xiàn)代化的時(shí)代任務(wù)，應(yīng)享有創(chuàng)新行政處罰等社會(huì)治理方式的權(quán)限，有針對(duì)性地有效地解決社會(huì)治理中的難題，從而充分發(fā)揮地方治理積極性和能動(dòng)性，從而實(shí)現(xiàn)“重大改革于法依據(jù)”。