如何提高黨內法規(guī)的執(zhí)行效能

文_ 李新剛

黨內法規(guī)執(zhí)行效能如何，直接影響黨內法規(guī)的權威、價值和生命力，影響全面從嚴治黨的實際效果。受黨員干部思想認識、制度建設水平、法規(guī)執(zhí)行和監(jiān)督機制等因素的制約，黨內法規(guī)的執(zhí)行效能與全面從嚴治黨要求還有一定差距。因此，必須增強黨內法規(guī)執(zhí)行的剛性約束，用法規(guī)制度嚴格規(guī)范黨員干部言行，提高黨內法規(guī)的執(zhí)行效能，以黨內法規(guī)的有效執(zhí)行推進國家治理體系和治理能力現代化。

一、黨內法規(guī)執(zhí)行效能的評價標準

黨內法規(guī)執(zhí)行效能是黨內法規(guī)在運行過程中發(fā)揮實際效力的程度、效率以及實施后產生的整體效果，是黨內法規(guī)效力實現的最佳態(tài)勢，是黨內法規(guī)執(zhí)行的各種影響因素，包括執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、時間、效力、效果、社會影響等共同作用的結果。評價黨內法規(guī)執(zhí)行效能，應當以執(zhí)行過程為邏輯主線，綜合各方面因素進行分析，主要包括以下四個指標。一是認同性。它是指黨組織和黨員對黨內法規(guī)的心理認同程度，包括是否全面清楚地知曉黨內法規(guī)及其主要內容，是否認可黨內法規(guī)的權威和效力，是否自覺接受黨內法規(guī)的約束等。二是時效性。它是指黨內法規(guī)從正式頒布到執(zhí)行落實之間的時間差，包括黨內法規(guī)頒布之后是否第一時間組織學習傳達，是否及時制定措施或調整有關制度行為以適應新法規(guī)的要求等。三是準確性。它是指黨內法規(guī)執(zhí)行及其結果對法規(guī)原旨和立規(guī)目的的實現程度，包括是否準確理解和掌握黨內法規(guī)的目標和要求，是否嚴格按黨內法規(guī)履行職責，是否結合實際有針對性地制定措施辦法等情況。四是有效性。它是指黨內法規(guī)執(zhí)行的效果和功用，包括執(zhí)行效果是否符合預期，能否發(fā)揮綜合效應，產生良好的社會效益或其他制度紅利等。根據以上四個標準，可以對黨內法規(guī)執(zhí)行效能進行綜合評價，比較精準地找出法規(guī)執(zhí)行中存在的問題和短板，有針對性地制定措施加以改進提升。

二、黨內法規(guī)執(zhí)行中存在的主要問題

（一）制度虛置導致部分黨內法規(guī)完全無效

黨內法規(guī)制度虛置有以下三種情況。一是黨內法規(guī)曾經有效，但隨著形勢任務發(fā)展已經不能再發(fā)揮作用。比如，2012年6月，中共中央部署開展了黨的歷史上第一次黨內法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，從1949—2012年間制定的2.3萬余件中央文件中確定出1178部黨內法規(guī)制度，其中或因適用對象發(fā)生變更、或因適用主體不復存在等因素，322件被廢止，369件被宣布失效。二是黨內法規(guī)執(zhí)行了一段時間之后就沒有下文。造成這種現象的原因有多種，其中一個重要的原因就是運動式管理模式大行其道，開始部署時“轟轟烈烈”，到了執(zhí)行落實環(huán)節(jié)就沒了“后勁”，最后不了了之。三是部分黨內法規(guī)出臺后根本沒有得到執(zhí)行和落實。黨內法規(guī)得不到落實，與黨內法規(guī)執(zhí)行條件不夠成熟、缺乏可操作性等有關，也與執(zhí)行主體不夠主動積極、執(zhí)行過程缺乏督促檢查等有關。

（二）象征性執(zhí)行導致黨內法規(guī)表面有效

象征性執(zhí)行，是指在黨內法規(guī)執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體采取做表面文章、走過場、制作文本材料等形式化的辦法，不切實際、不采取可操作性的執(zhí)行措施。象征性執(zhí)行有以下三種表現。一是表態(tài)多調門高、行動少落實差。二是用“制度上墻”代替“制度落實”，把法規(guī)擺在桌上、掛在墻上，就是沒有進到心里；或者用發(fā)通知、制定落實意見、開會等形式化的措施來執(zhí)行黨內法規(guī)。三是重部署輕執(zhí)行，以號召代替檢查、以信任代替監(jiān)督，發(fā)現問題不去抓、不去處理，實際工作中并沒有真正落實黨內法規(guī)。象征性執(zhí)行只是披上了執(zhí)行的“外衣”，打上了執(zhí)行的“旗號”，其本質是不執(zhí)行。這不僅無法發(fā)揮黨內法規(guī)的效力和作用，還會助長形式主義的歪風，直接損害全面從嚴治黨的成果。

（三）選擇性執(zhí)行導致黨內法規(guī)部分有效

選擇性執(zhí)行，是指黨組織或黨員干部在執(zhí)行黨內法規(guī)時，不是原原本本從法規(guī)原義出發(fā)，而是片面理解、斷章取義，對是否執(zhí)行黨內法規(guī)、執(zhí)行的寬嚴程度和執(zhí)行效率的高低等問題進行選擇。一是以有無好處為選擇標準，對自身有利的部分就積極落實，對自身沒有好處或有害的部分就不執(zhí)行或緩執(zhí)行。二是以難易為選擇標準，在執(zhí)行中求穩(wěn)怕亂、畏難怕煩，對容易執(zhí)行的部分就執(zhí)行，對工作難度大、有一定壓力或問責風險的就不執(zhí)行。三是以上級態(tài)度為選擇標準，對領導重視、抓得緊、要求嚴的就執(zhí)行，對領導重視程度不高或一般性、常規(guī)性的就不執(zhí)行或緩執(zhí)行。選擇性執(zhí)行，不僅讓執(zhí)行結果變形走樣、脫離預期，還會讓黨員群眾對黨內法規(guī)產生誤解和不滿。

（四）機械執(zhí)行導致黨內法規(guī)執(zhí)行效果不佳

機械執(zhí)行，是指不能準確把握黨內法規(guī)的原義和初衷，著眼于從字面含義出發(fā)，生搬硬套、照抄照搬，導致黨內法規(guī)執(zhí)行目標難以實現。一是執(zhí)行缺乏靈活性。比如根據中央紀委的通報，中央八項規(guī)定出臺之后，明面上的違規(guī)問題少了，但“化整為零”操辦酒席、“隔空操作”快遞送禮等新形態(tài)層出不窮，如果一味死摳法規(guī)條文，對號入座，以黨內法規(guī)字面含義對照日新月異的現實，就無法及時有效地解決現實問題。二是缺乏創(chuàng)新性。執(zhí)行中思想保守、方法單一，不重視客觀環(huán)境或條件的變化，不結合實際具體問題具體分析，缺乏執(zhí)行法規(guī)制度的新方法新手段。三是缺乏準確性。對黨內法規(guī)的目標、內涵等理解有偏差，對本部門工作研究不深入，貌似嚴格按制度執(zhí)行，實際執(zhí)行結果與要求“南轅北轍”。

三、影響黨內法規(guī)執(zhí)行效能的主要因素

（一）執(zhí)行主體的法治素養(yǎng)是影響黨內法規(guī)執(zhí)行效能的首要因素

有的黨員對黨內法規(guī)“法”的屬性、地位、效力等認識不明確，缺乏對黨內法規(guī)的理論認同。有的黨員認為違反黨內法規(guī)不算違法，把黨內法規(guī)的硬約束當成“彈力繩”；有的對黨內法規(guī)重要地位的認識不深刻，對黨內法規(guī)和國家法律的關系認識不明確，沒有把依規(guī)治黨提到與依法治國同等重要的位置上來。特別是部分黨員干部人治思想濃厚，法治觀念淡薄，不愿受黨規(guī)黨紀的約束，有的遇事習慣于循慣例、憑經驗，喜歡用政策手段、行政手段而不是法治方式處理問題，有的只重結果不講程序，喜歡“找關系、走門子”“特事特辦”，導致在執(zhí)行黨內法規(guī)中打折扣、搞變通，影響黨內法規(guī)的執(zhí)行效果。

（二）部分法規(guī)的科學化、規(guī)范化水平不高是影響黨內法規(guī)執(zhí)行效能的核心因素

部分黨內法規(guī)重原則輕規(guī)范，內容比較空洞和抽象，與基層實際結合不夠緊密，只有定性規(guī)定，沒有定量的指標要求，可操作性不強。在語言表達上，政治性的概括要求較多，相比法律條文規(guī)范、簡潔、精準的表述要求還有差距。其次，存在重實體輕程序問題。黨內程序性法規(guī)數量較少、體系散亂、不夠全面細致。在黨內法規(guī)制定程序上，發(fā)揚民主的途徑和形式不夠多樣，實施后的評估不到位，許多法規(guī)沒有隨著形勢變化和時代進步及時清理和修訂。另外，還存在制度短缺和配套不足的問題。黨內法規(guī)四大板塊中的基礎性主干性法規(guī)還不夠充實，有關黨組織工作法規(guī)的內容不健全、法規(guī)層級不均衡；黨的領導制度多散見于國家有關法律法規(guī)當中，沒有形成獨立完整的體系；黨的組織和決策等方面法規(guī)還不完善；缺少相應的配套制度，沒有形成完整封閉、有效運行的制度鏈條或制度體系。

（三）執(zhí)行因素是影響黨內法規(guī)執(zhí)行效能的關鍵因素

部分黨組織和黨員干部執(zhí)行黨內法規(guī)和有關制度不認真不嚴格，存在表面執(zhí)行、敷衍執(zhí)行的情況，覺得只要完成了上級規(guī)定的任務就萬事大吉，只求過得去、不求過得硬，導致黨內規(guī)范執(zhí)行缺乏應有的力度。黨內法規(guī)的原則性、道德性、抽象性規(guī)定較多，有些標準要求不夠明確，導致黨內法規(guī)的要求無法全部落實到位。有些黨組織執(zhí)行黨內法規(guī)簡單化、粗暴化，只注重最終效果或者效率，不嚴格依照程序辦事，導致部分執(zhí)行偏差和錯誤處分。

（四）監(jiān)督因素是影響黨內法規(guī)執(zhí)行效能的重要因素

一是監(jiān)督作用發(fā)揮不充分、不到位。有些地方和黨組織重任用、輕監(jiān)管，監(jiān)督不全面不到位；同級監(jiān)督有顧慮，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督；群眾監(jiān)督信息不對稱，難以監(jiān)督；審計監(jiān)督作用發(fā)揮不足等問題不同程度存在。另外，“小官巨貪”“蒼蠅”“蚊子”不時被查處，說明對基層黨員干部執(zhí)行黨內法規(guī)的監(jiān)督方面，也存在不少“空白”和“盲區(qū)”。二是監(jiān)督手段運用不夠均衡。黨內監(jiān)督方面，巡視巡查監(jiān)督手段運用多，但同級監(jiān)督、單位自主監(jiān)督力度較弱；監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”中，約談、函詢的力度還不夠大。外部監(jiān)督方面，缺乏有效的制度保障和手段，主要采取群眾來信、媒體曝光等傳統方式，在利用網絡社交媒體、手機APP、運用大數據監(jiān)督等方面的探索不夠，發(fā)動群眾監(jiān)督的程度還不夠廣泛和深入。

四、提高黨內法規(guī)執(zhí)行效能的對策

（一）增強黨內法規(guī)執(zhí)行的思想自覺

一是從理論視角明晰黨內法規(guī)“法”的定位。黨內法規(guī)體現的是黨內的一種規(guī)范化、有序化、明確化和可預測性的聯系，是作為國家法重要補充的“軟法”。中國共產黨作為執(zhí)政黨，規(guī)范黨內事務往往涉及國家政務，黨內法規(guī)的發(fā)布也多采取黨、政聯合發(fā)文的形式，對相關社會事務的管理也有“溢出效應”。因此，將法和國家意志力和強制力捆綁的理論，與我國法治建設的具體實踐，與現代化、多元化的公共治理模式，都是不相適應的。只有摒棄理論上的“畫地為牢”，強化對黨內法規(guī)的理論認同，才能增強執(zhí)行黨內法規(guī)的思想自覺。

二是從實踐角度提升黨員干部法治素養(yǎng)。黨員干部建立法治思維，是實現依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的前提和基礎。要摒棄人治觀念和官本位思想，牢固樹立黨章至上、黨紀國法至上的理念；切實增強規(guī)則意識，加強黨規(guī)國法教育和警示教育，切實做到有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究；增強公平和平等意識，破除特權思想和“例外”心理，樹立法規(guī)面前人人平等、制度面前沒有特權的導向。

（二）增強黨內法規(guī)制定的科學性

一是著眼“法治化”，完善黨內法規(guī)制定程序。一方面明確“誰來立法”，明確黨的中央組織、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委的立規(guī)權限，減少和避免無權立規(guī)、越權立規(guī)、重復立規(guī)等現象。另一方面要明確“怎么立法”，堅持“開門立法”理念，起草黨內法規(guī)要深入開展調查研究，全面掌握實際情況，認真總結歷史和實踐經驗，充分聽取各級黨組織和廣大黨員的意見建議；法規(guī)草案形成后要廣泛征求意見，特別是注重聽取黨代會代表和有關專家的意見。

二是著眼“規(guī)范化”，提高黨內法規(guī)立法質量。加強黨內法規(guī)的頂層設計，科學構建黨內法規(guī)制度體系。進一步落實好黨內法規(guī)建設的相關規(guī)劃，根據系統完備、科學規(guī)范、運行有效的原則統籌整個黨內法規(guī)建設體系，有計劃補短板、強基礎。不同種類和層級的黨內法規(guī)要相互協調配合，要與憲法和國家相關法律實現有機協調與銜接。黨內法規(guī)作為一種廣義上的“法”，應當具備類似于國家制定法的功能結構。因此，要借鑒國家法律文本行文表達等方面的經驗，平衡好政治性與法律性、抽象性與具體性之間的關系，力求黨內法規(guī)制定表達規(guī)范、措施具體、指向明確，增強針對性和可操作性。黨內法規(guī)發(fā)布實施后，要認真落實后評估制度，在督促黨內法規(guī)執(zhí)行的同時，掌握法規(guī)的實施效果，適時進行必要的修改完善。

（三）增強黨內法規(guī)執(zhí)行的剛性約束

一是落實好主體責任。強化管黨治黨主體責任意識，在黨組織內常態(tài)化開展黨內法規(guī)學習教育活動，結合實際制定落實黨內法規(guī)的各項制度、規(guī)范，引導黨員干部自覺按照黨內法規(guī)要求用權辦事。二是嚴格標準程序。既要確保執(zhí)行結果正確，也要堅持程序嚴謹，保證黨內法規(guī)執(zhí)行標準不走樣；黨內法規(guī)有定量要求的要確保達標，只有定性要求的，應當結合實際具體化，形成黨員可對照、可操作、可檢查、可落實的行為規(guī)范。三是提高執(zhí)行能力和水平。要把黨內法規(guī)的執(zhí)行與黨組織生活、黨員教育管理等具體工作相結合，讓黨員和黨組織明白“要干什么”和“該怎么干”，并通過專項檢查、觀摩競賽、經驗交流等形式進行檢驗，以提升黨組織和黨員執(zhí)行黨內法規(guī)的能力和水平。

（四）加強對黨內法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督

一是堅持內外結合，完善監(jiān)督體系。一方面，發(fā)揮紀委作為黨內監(jiān)督專門機關的作用，抓好紀委和監(jiān)委合署辦公后的人員融合和工作協調，確保紀法貫通、紀法銜接，推動對執(zhí)行黨內法規(guī)的監(jiān)督全覆蓋。用好監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，針對違反黨內法規(guī)的性質、層次，采取不同的處置方法與手段。要全面完善黨內法規(guī)責任制度，運用系統性思維方法，綜合處理各方面的具體問題。另一方面，大力加強外部監(jiān)督，加強黨務政務公開，創(chuàng)新外部監(jiān)督的渠道和方式，切實發(fā)揮人大、政協、司法、審計等監(jiān)督機關的作用，發(fā)揮媒體監(jiān)督和群眾監(jiān)督的威力，構建立體化的黨內法規(guī)監(jiān)督體系。

二是堅持上下結合，暢通監(jiān)督渠道。一方面，完善上下聯動機制，深化成果運用，提升巡視巡察的針對性、實效性；發(fā)揮好派駐“探頭”作用，加強派駐干部的培訓和管理，切實發(fā)揮“派”的權威和“駐”的優(yōu)勢，用好巡視檢查和派駐監(jiān)督等方法，增強執(zhí)行黨內法規(guī)的自覺性和主動性。另一方面，發(fā)揮好下級對上級的監(jiān)督作用，保障廣大黨員對黨內法規(guī)的知情權和執(zhí)行監(jiān)督權，定期開展民主評議，通過建立監(jiān)督信箱、開通監(jiān)督平臺、熱線電話等形式聽取意見，也可以委托第三方機構或其他專業(yè)結構對有關法規(guī)的執(zhí)行情況進行調研評估。