解決銀行業(yè)金融機構(gòu)復(fù)雜金融糾紛的改革探究

黃 琪

（盛京銀行北京分行，北京市朝陽區(qū) 100026）

一、引言

近年來，由于金融產(chǎn)品增多，金融創(chuàng)新速度加快，金融消費者的財富管理需求不斷增長，我國金融市場規(guī)范化的重要性進(jìn)一步凸顯。與此同時，我國金融消費糾紛案件數(shù)量大，且呈現(xiàn)不斷增加之勢。在此形勢下，金融管理部門在建立金融知識普及和金融消費者維權(quán)長效機制上加大力度，保障金融消費者的權(quán)益。有業(yè)內(nèi)權(quán)威人士把“金融機構(gòu)因銷售出現(xiàn)產(chǎn)品誤導(dǎo)、宣傳信息錯誤、客戶適當(dāng)性不足等問題而引發(fā)的輿情”和“金融業(yè)部分過時、不合理的政策法規(guī)、條款、程序等導(dǎo)致負(fù)面輿情”，列入金融業(yè)應(yīng)關(guān)注的輿情敏感點[1]，足見國家對有效解決金融糾紛的重視。

自2018 年9 月4 日起，《金融消費者投訴統(tǒng)計分類及編碼 銀行業(yè)金融機構(gòu)》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱標(biāo)準(zhǔn)）正式實施，有利于匯集全行業(yè)、全口徑金融消費者投訴數(shù)據(jù)，更好地實現(xiàn)投訴數(shù)據(jù)綜合利用，為相關(guān)工作決策做好數(shù)據(jù)支撐，促進(jìn)金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。業(yè)內(nèi)權(quán)威人士指出，疫情發(fā)生以來，金融機構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等從業(yè)機構(gòu)加強互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在金融領(lǐng)域的綜合應(yīng)用，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)金融在渠道線上化、服務(wù)全時化、運營平臺化、流程自動化等方面的突出優(yōu)勢，為做好疫情防控和保持生產(chǎn)生活平穩(wěn)有序提供了有力的支持[2]。此外，金融法院的成立和行業(yè)調(diào)解組織的建立，讓我們在規(guī)范金融消費糾紛處理的同時，也可借助法院、金融監(jiān)管機構(gòu)、司法部門的力量，發(fā)揮行業(yè)協(xié)同聯(lián)動的優(yōu)勢，積極創(chuàng)造全行業(yè)協(xié)調(diào)配合、齊抓共管、共同維護金融消費者權(quán)益的局面。

但面對紛繁復(fù)雜的金融糾紛，目前的處理方式、處理質(zhì)效和考評方式仍存在一定問題。權(quán)威人士認(rèn)為，在對金融糾紛的審理方式上，目前我國法院主要采取“一案一立、分別審理”的審理模式，把一個金融侵權(quán)行為引起的案件拆分為成千上萬的民商事案件進(jìn)行審理，既增加了案件審理工作量，又不利于對消費者權(quán)益的及時維護[3]。

本文以銀行業(yè)金融機構(gòu)復(fù)雜金融糾紛處理現(xiàn)狀為切入點，從糾紛處理導(dǎo)向、處理質(zhì)效考核、統(tǒng)計分析三方面剖析目前銀行業(yè)復(fù)雜金融糾紛處理工作的難點、痛點，并從金融管理部門政策導(dǎo)向和金融機構(gòu)自身管理兩方面提出改革建議。

二、復(fù)雜金融糾紛處理現(xiàn)狀及問題

（一）糾紛處理導(dǎo)向有誤，缺乏解決問題的內(nèi)生動力

1.金融機構(gòu)內(nèi)部協(xié)同解決復(fù)雜金融糾紛的力度、深度、廣度不夠。在協(xié)同處理投訴的過程中，涉訴部門和條線多從是否違規(guī)、盡職免責(zé)角度出發(fā)，而非解決問題導(dǎo)向，會產(chǎn)生整個事件中無人違規(guī)，但因客戶反映的問題未能有效解決而導(dǎo)致咨詢升級為投訴的現(xiàn)象。銀保監(jiān)局要求，在金融糾紛的處理中，合理訴求要解決到位，不合理的訴求要解釋到位，違法行為要依法處理。在這種盡職免責(zé)的導(dǎo)向中，實際責(zé)任部門和條線一方面未能提高認(rèn)識，將投訴放在與業(yè)務(wù)開展同等重要的地位上積極妥善處理；另一方面以整個過程中無人違規(guī)為由在處理中推諉責(zé)任，缺乏足夠的擔(dān)當(dāng)。在因金融機構(gòu)管理制度、業(yè)務(wù)規(guī)則與流程引起的投訴中，須實現(xiàn)源頭治理、標(biāo)本兼治，及時調(diào)整客戶意見較大的產(chǎn)品規(guī)則和服務(wù)流程，從而達(dá)到處理一個問題解決一類問題的質(zhì)效。

2.行業(yè)調(diào)解組織實際上未能充分發(fā)揮解決復(fù)雜金融糾紛的作用。中國人民銀行黨委書記、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會主席郭樹清指出，按照黨中央的決策和部署，在國務(wù)院和國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的靠前指揮下，各地區(qū)各部門和金融系統(tǒng)齊心協(xié)力，共同推進(jìn)，防范化解金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)取得重大成效[4]。在各地人民銀行和銀保監(jiān)局的牽頭下，行業(yè)金融糾紛調(diào)解組織紛紛成立，且調(diào)解組織內(nèi)的調(diào)解員業(yè)務(wù)廣泛并有豐富的工作經(jīng)驗，理論上可以幫助金融消費者簡化流程并節(jié)約訴訟成本；但實際上，行業(yè)調(diào)解組織的運行還處于探索階段，執(zhí)行中還存在一些問題：一是組織內(nèi)的調(diào)解員多是金融機構(gòu)迫于監(jiān)管壓力“趕鴨子上架”上報的兼職調(diào)解員，在近乎飽和的本職工作中很難騰出大量的時間和精力參與復(fù)雜金融糾紛的調(diào)解；二是行業(yè)調(diào)解組織暫時缺乏有效的考核激勵機制，大量兼職調(diào)解員處于義務(wù)工作的狀態(tài)，其工作能力和工作質(zhì)效未能得到有效衡量和認(rèn)可，長期處于實際工作量增加而未納入績效考核，完不成調(diào)解任務(wù)卻影響績效的尷尬境地，付出與回報不匹配。

（二）績效考核“刑不上部門”，問責(zé)層級過低

近年來，金融管理部門在樹立金融消費者維權(quán)意識方面狠下功夫，越來越多的金融消費者通過各種渠道表達(dá)自己合理的維權(quán)訴求，這就導(dǎo)致金融機構(gòu)不可避免地面對數(shù)量逐年遞增的金融糾紛。金融市場的快速發(fā)展也倒逼金融管理部門重視金融糾紛的解決情況。在目前金融機構(gòu)通行的“屬地管理、首接責(zé)任制”模式下，在考核中直接把責(zé)任壓到基層網(wǎng)點，或是制度中對業(yè)務(wù)部門進(jìn)行考核，但在執(zhí)行中通過各種文字解釋撇清金融機構(gòu)業(yè)務(wù)部門處理糾紛的責(zé)任，“刑不上部門”、問責(zé)層級過低的現(xiàn)象較為普遍，因而產(chǎn)生如下問題：

1.對于已處理完畢的簡單金融糾紛重視不夠。在金融管理部門多管齊下保障金融消費者權(quán)益的背景下，倒逼一些存在較多復(fù)雜金融糾紛的金融機構(gòu)增加對解決金融糾紛的人力、物力投入和資源保障；但復(fù)雜金融糾紛不多或未達(dá)到一定數(shù)量的金融機構(gòu)，仍采用“屬地管理、首接責(zé)任制”的實際處理模式。一方面，這種層層給基層加碼的實際處理方式，確實能消化很多簡單的金融糾紛；另一方面，在目前金融機構(gòu)主要完成業(yè)務(wù)指標(biāo)的導(dǎo)向下，實際上并未對已處理完畢的簡單金融糾紛進(jìn)行深入分析和研判。

2.績效考核未能產(chǎn)生約束作用。一方面，該種對基層網(wǎng)點進(jìn)行績效扣罰的簡單考核方式，無法真正反映金融糾紛處理工作的質(zhì)量；另一方面，真正解決問題的涉事金融機構(gòu)和業(yè)務(wù)條線不在考核范圍內(nèi)，或是在考核范圍內(nèi)但通過首接責(zé)任制將糾紛處理責(zé)任壓至基層網(wǎng)點。在此情況下，金融糾紛處理部門督辦投訴的結(jié)果基本取決于實際涉訴業(yè)務(wù)部門和條線相關(guān)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作效率，實際上未能在機制上產(chǎn)生內(nèi)生動力，督促其重視并認(rèn)真處理金融糾紛。

3.浪費寶貴的行政資源。北京銀保監(jiān)局發(fā)布的2019 年1—11 月北京銀行業(yè)投訴情況顯示，該時段投訴人要求與銀行協(xié)商還款或以暴力催收為借口達(dá)到協(xié)商還款目的的投訴占專營機構(gòu)半數(shù)以上。在績效考核層層把責(zé)任壓至基層網(wǎng)點的情況下，因金融機構(gòu)急于息事寧人、放棄底線應(yīng)允投訴人的不合理訴求，已經(jīng)催生了一條代理投訴收取傭金的產(chǎn)業(yè)鏈，給整個行業(yè)的投訴處理帶來了風(fēng)險。尤其是代理投訴已經(jīng)產(chǎn)生了“劣幣驅(qū)逐良幣”的效應(yīng)，占用寶貴的行政資源，使真正需要解決糾紛的消費者的合理訴求得不到有效解決。

（三）現(xiàn)行統(tǒng)計分析方式產(chǎn)生的結(jié)果不能有效還原復(fù)雜金融糾紛的全貌

1.標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行中存在的問題。復(fù)雜投訴往往不止一個投訴原因和一種業(yè)務(wù)；但在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)和機制下，根據(jù)監(jiān)管要求設(shè)計的各類投訴統(tǒng)計分析系統(tǒng)往往只能填寫一個主要原因和業(yè)務(wù)。如果某金融機構(gòu)出現(xiàn)因產(chǎn)品信息披露不足且業(yè)務(wù)人員操作失誤導(dǎo)致消費者權(quán)益受到侵犯的糾紛，實際統(tǒng)計上報中，該機構(gòu)往往傾向于將投訴原因歸為工作人員的服務(wù)態(tài)度，再私下聯(lián)系客戶息事寧人，最后在投訴回訪和監(jiān)管核查中以客戶對處理方式滿意為由結(jié)案。這種將多種原因產(chǎn)生的復(fù)雜金融糾紛按個案處理的方式，既無法在處理檔案中真實還原事情經(jīng)過、厘清原因并徹底整改，更未達(dá)到舉一反三、發(fā)現(xiàn)一個問題解決一類問題的效果，致使產(chǎn)生糾紛的隱患仍然存在。

2.統(tǒng)計口徑中存在的問題。

（1）報送口徑存在的問題。盡管人民銀行及銀保監(jiān)會將對各銀行業(yè)金融機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用實施、投訴統(tǒng)計數(shù)據(jù)報送及投訴數(shù)據(jù)的真實性、完整性、準(zhǔn)確性等進(jìn)行監(jiān)督檢查，但無論是監(jiān)管文件還是標(biāo)準(zhǔn)都未統(tǒng)一規(guī)定總分支機構(gòu)的報送口徑。對于數(shù)量龐大且實際占主要部分的金融機構(gòu)自收投訴報送標(biāo)準(zhǔn)，由于各地金融監(jiān)管機構(gòu)要求不同，難免出現(xiàn)同一筆客服工單被同時報送至總部屬地監(jiān)管和分支機構(gòu)屬地監(jiān)管的重復(fù)情況，或是總分支機構(gòu)均未將該筆工單報送至屬地監(jiān)管的情況。

（2）統(tǒng)計分析系統(tǒng)存在的問題。盡管標(biāo)準(zhǔn)已于2018 年9 月4 日正式實施，但目前人民銀行、銀保監(jiān)局等監(jiān)管部門尚未使用統(tǒng)一的投訴處理平臺歸集數(shù)據(jù)。這就要求各金融機構(gòu)投訴處理人員針對不同監(jiān)管部門的投訴派單，使用不同的投訴系統(tǒng)上報信息，并定期向監(jiān)管部門報送自收投訴數(shù)據(jù)。出于個人金融信息保密的要求，各金融機構(gòu)投訴處理人員實際通過不同網(wǎng)絡(luò)環(huán)境向不同的監(jiān)管系統(tǒng)報送信息，其中難免出現(xiàn)大量需要人工判別的內(nèi)容，在一定程度上影響了金融機構(gòu)監(jiān)管部門歸集原始數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度。

三、具體改革方法

（一）監(jiān)管部門政策導(dǎo)向方面

1.標(biāo)本兼治，健全金融糾紛處理考核機制。目前，金融糾紛處理質(zhì)效考核的通行辦法是，將其納入該金融機構(gòu)的金融消費者權(quán)益保護工作年度監(jiān)管評級中，考核方式以非現(xiàn)場提交報告和證明材料為主、現(xiàn)場檢查為輔。在該種考核機制下，難免出現(xiàn)金融消費者權(quán)益保護的主管部門被業(yè)務(wù)部門架空，金融糾紛處理質(zhì)效停留在紙面等問題。建議監(jiān)管機構(gòu)在對轄內(nèi)金融機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管評級時，不但要考察金融消費者權(quán)益保護是否納入該機構(gòu)的績效考核中，金融消費者權(quán)益保護在績效考核中的占比是否過低，是否存在只考核基層網(wǎng)點不考核業(yè)務(wù)部門的問題，更要考核業(yè)務(wù)部門占比是否與基層網(wǎng)點占比差距過大，績效考核文件中的要求是否認(rèn)真落實，考核結(jié)果是否定期以正式文件的形式下發(fā)，考核文件是否存在只通報基層網(wǎng)點不通報業(yè)務(wù)部門等情況?？疾旖鹑跈C構(gòu)金融消費者權(quán)益保護工作的執(zhí)行情況，切實貫徹中央關(guān)于深化拓展基層減負(fù)工作的要求，防止金融消費者權(quán)益保護工作形式化、紙面化、邊緣化傾向。

2.增進(jìn)交流，構(gòu)建金融糾紛多元化解新格局。為改變兼職調(diào)解員很少參與調(diào)解復(fù)雜金融糾紛的現(xiàn)狀，金融監(jiān)管部門可以通過建立社會認(rèn)可的兼職調(diào)解員分級、行業(yè)資格認(rèn)證、職稱認(rèn)證等方式，鼓勵更多的兼職調(diào)解員參與到復(fù)雜金融糾紛的調(diào)節(jié)中。一方面制定合理的案源分配方式，有效衡量兼職調(diào)解員的工作質(zhì)效，在監(jiān)管評級中，重點為優(yōu)秀兼職調(diào)解員所在的金融機構(gòu)加分或通報表彰，肯定兼職調(diào)解員的付出；另一方面對兼職調(diào)解員所在機構(gòu)給予職業(yè)發(fā)展建議和獎勵建議，鼓勵其提升調(diào)解技能，在參與金融糾紛調(diào)解中切實促進(jìn)自身職業(yè)發(fā)展，具體方式包括但不限于參加法院、監(jiān)管機關(guān)的交流培訓(xùn)等。

（二）金融機構(gòu)自身管理方面

1.加強頂層設(shè)計、制度先行，高位調(diào)度金融糾紛管理工作。中國人民銀行金融穩(wěn)定局局長王景武指出，做好防范化解金融風(fēng)險工作要“掛圖作戰(zhàn)”，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。本著對黨和人民事業(yè)負(fù)責(zé)任的態(tài)度，主動作為、敢于擔(dān)當(dāng)，不能推諉責(zé)任，不能“擊鼓傳花”任由風(fēng)險蔓延和傳遞。要加強政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成各方合力，共同實現(xiàn)防范化解金融風(fēng)險的目標(biāo)[5]。金融機構(gòu)應(yīng)增強大局意識，在復(fù)雜金融糾紛處理過程中要有責(zé)任有擔(dān)當(dāng)，嚴(yán)控聲譽風(fēng)險，根據(jù)監(jiān)管精神和總行制度適時修訂有關(guān)金融糾紛處理管理制度，并定期對金融糾紛處理管理工作以正式文件通報。通過金融糾紛處理管理流程正規(guī)化，將監(jiān)管部門精神傳導(dǎo)好、講清楚并落實到位，全面透徹分析投訴多發(fā)問題的成因，強調(diào)復(fù)雜金融糾紛管理工作重點，明確下一步工作方向，引導(dǎo)金融機構(gòu)自上而下提高認(rèn)識，在金融糾紛處理管理工作中敢于擔(dān)當(dāng)、善于作為。一是建議金融機構(gòu)通過定期召開金融糾紛處理工作聯(lián)席會議的形式，集體分析和研判本時段金融糾紛的特點，推動金融機構(gòu)各條線主動參與金融糾紛管理工作，做到發(fā)現(xiàn)問題提前一步、分析問題深入一步、回應(yīng)問題精準(zhǔn)一步、解決問題向前一步。二是金融機構(gòu)應(yīng)主動及時調(diào)整金融消費者意見集中的問題和業(yè)務(wù)流程規(guī)則，努力實現(xiàn)未訴先辦、看到即辦，切實減輕基層網(wǎng)點投訴處理壓力，及時滿足金融消費者的合理需求，并為其配置合理的行政資源。

2.處理過程精細(xì)化、分析研判精確化、考核管理精準(zhǔn)化。金融機構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步完善金融糾紛處理工作機制，逐步構(gòu)建“處理過程精細(xì)化、分析研判精確化、考核管理精準(zhǔn)化”的金融糾紛處理工作體系，不斷推進(jìn)投訴管理體系建設(shè)和投訴處理能力提升。針對重點疑難問題和投訴多發(fā)問題實施“上下聯(lián)動”，即有關(guān)業(yè)務(wù)部門和接訴網(wǎng)點雙向派單，改變問責(zé)管理中“問下不問上”的現(xiàn)狀，切實提升問題解決質(zhì)效，彌補金融糾紛首接責(zé)任制處理方式的短板，防止多頭重復(fù)向基層攤派復(fù)雜金融糾紛處理的壓力。同時，金融機構(gòu)應(yīng)提高主動治理投訴的能力，通過解決一個問題實現(xiàn)解決一類問題的治理；通過對復(fù)雜金融糾紛的精準(zhǔn)化考核管理，督促和激勵有關(guān)業(yè)務(wù)部門和業(yè)務(wù)條線對金融糾紛隱患進(jìn)行源頭治理，促進(jìn)處理質(zhì)效、響應(yīng)質(zhì)效、解決質(zhì)效和滿意程度的提升。