西藏融入周邊經(jīng)濟(jì)圈體制機(jī)制創(chuàng)新研究

周 勇

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所 北京 100732）

西藏要更深廣地融入祖國(guó)大家庭，首先需要從周邊省區(qū)開(kāi)始發(fā)力。因?yàn)槁吠具b遠(yuǎn)，交通不便，自古以來(lái)，西藏與內(nèi)地的直接聯(lián)系更多發(fā)生在周邊省區(qū)。即使在交通設(shè)施條件越來(lái)越改善，交通工具越來(lái)越現(xiàn)代化的當(dāng)前時(shí)期，周邊省區(qū)仍是西藏和中國(guó)其他地區(qū)人員往來(lái)，交往交流交融的主要地帶。千里之行，始于足下，西藏融入祖國(guó)大家庭要更多先從周邊融入開(kāi)始。習(xí)近平總書(shū)記在中央第七次西藏工作座談會(huì)上指出，“要挖掘、整理、宣傳西藏自古以來(lái)各民族交往交流交融的歷史事實(shí)，引導(dǎo)各族群眾看到民族的走向和未來(lái)，深刻認(rèn)識(shí)到中華民族是命運(yùn)共同體，促進(jìn)各民族交往交流交融。”［1］鑒于西藏和內(nèi)地各民族交往交流交融的歷史事實(shí)除了西藏本區(qū)外，更多發(fā)生在青藏高原周邊省區(qū)，因此，“要挖掘、整理、宣傳西藏自古以來(lái)各民族交往交流交融的歷史事實(shí)”必須立足周邊，開(kāi)展鄰近省區(qū)和西藏合作。而要引導(dǎo)西藏各族群眾看到發(fā)展的走向和未來(lái)，進(jìn)一步推動(dòng)自我發(fā)展、開(kāi)放式發(fā)展、跨越式發(fā)展，必須讓他們先在平時(shí)可以去頻繁往來(lái)的周邊省區(qū)看到發(fā)展的走向和未來(lái)。要讓西藏和周邊省區(qū)人民深刻認(rèn)識(shí)到中華民族是命運(yùn)共同體，必須讓他們先在共同區(qū)域結(jié)成發(fā)展共同體。汪洋同志在中央第七次西藏工作座談會(huì)上補(bǔ)充發(fā)言說(shuō)，“要準(zhǔn)確把握西藏工作新形勢(shì)新任務(wù)，謀長(zhǎng)久之策，行固本之舉，多解決影響長(zhǎng)治久安的深層次矛盾和問(wèn)題?！保?］要讓西藏工作長(zhǎng)久見(jiàn)效和固本，必須對(duì)事關(guān)融合跨區(qū)域發(fā)展問(wèn)題引起足夠重視。

當(dāng)前，西藏融入周邊省區(qū)及相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)均取得一定進(jìn)展，但總體上看，在實(shí)踐層面，西藏發(fā)展更重全國(guó)聯(lián)系，較輕周邊協(xié)作，西藏與周邊省區(qū)之間溝通渠道不是很通暢，相關(guān)具體聯(lián)系制度缺乏。在理論層面，在國(guó)家大戰(zhàn)略背景下，尤其是“南亞大通道”戰(zhàn)略提出，西藏急需突破區(qū)域融入體制機(jī)制障礙，西藏與周邊省區(qū)體制機(jī)制融合的頂層設(shè)計(jì)還嚴(yán)重滯后，理論研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。關(guān)于西藏融入周邊地區(qū)，已有探討包括狄方耀（2017、2020）［2］［3］、周勇（2015、2016、2017、2018、2019）、李玲艷（2018）、劉妤（2018）、陳樸（2018）、韋仁忠、朱金春（2017）、劉宗義（2017）、陳敦山（2016）。［4］以上區(qū)內(nèi)文獻(xiàn)更多是響應(yīng)國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略宏觀探討，沒(méi)有細(xì)化到各個(gè)經(jīng)濟(jì)圈融合。從跨區(qū)域?qū)用?，?zhuān)門(mén)探討西藏融入周邊地區(qū)發(fā)展的研究較少，當(dāng)前僅見(jiàn)于周勇（2020）等幾篇文獻(xiàn)［4］［5］。已有文獻(xiàn)主要從背景、內(nèi)涵、戰(zhàn)略路徑等角度進(jìn)行研究，本文主要從體制機(jī)制角度進(jìn)行分析。要推動(dòng)西藏融入周邊經(jīng)濟(jì)圈既需要發(fā)揮我國(guó)有為政府作用，也需要發(fā)揮市場(chǎng)作用，推動(dòng)融合體制機(jī)制創(chuàng)新。

一、區(qū)域體制機(jī)制融合的理論分析

區(qū)域融合分為區(qū)域規(guī)制融合和區(qū)域市場(chǎng)融合［6］。區(qū)域體制機(jī)制融合既有區(qū)域政府體制一體化對(duì)接，也有區(qū)域市場(chǎng)機(jī)制一體化作用。區(qū)域合作體制機(jī)制大體可歸為基礎(chǔ)構(gòu)成、制度環(huán)境、合作形式、共生協(xié)同和問(wèn)題治理五大模塊［7］。鑒于西藏當(dāng)前區(qū)域融合還需要更多以政府為推動(dòng)，故在此更多討論體制機(jī)制中的規(guī)制部分。

關(guān)于區(qū)域融合的討論主要散布在區(qū)域一體化文獻(xiàn)中。如金碚認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)域觀過(guò)程。趙艾提出一定要堅(jiān)持引進(jìn)來(lái)和走出去相結(jié)合。［8］當(dāng)前區(qū)域一體化理論趨于系統(tǒng)化，共同市場(chǎng)理論在向空間、制度等方面擴(kuò)展。區(qū)域一體化既是一個(gè)過(guò)程，又是一種狀態(tài)。就過(guò)程而言，它包括旨在消除各地區(qū)之間聯(lián)系的物理障礙和制度障礙，前者主要指交通一體化，后者為制度一體化［9］。比如中國(guó)西南區(qū)域發(fā)展要處理好共抓大保護(hù)與共謀大發(fā)展的關(guān)系［10］。區(qū)域體制機(jī)制融合是指區(qū)域成員間能夠制度一體化，借鑒相關(guān)文獻(xiàn)，本文認(rèn)為區(qū)域體制機(jī)制融合最直接表現(xiàn)是政策要能夠?qū)?，以行政?guī)則互認(rèn)、治理行動(dòng)協(xié)調(diào)、信息共享、行政結(jié)果互用、重大事項(xiàng)共商等為特征。

（一）行政規(guī)則互認(rèn)

行政規(guī)則互認(rèn)是指對(duì)于一些基本管理制度，各區(qū)域在國(guó)家統(tǒng)一框架下制定，彼此不違背基本原則，體現(xiàn)基本精神。當(dāng)然，這并不是要求各地制度必須完全一致，要正確對(duì)待共性與個(gè)性，區(qū)別基本情況和特殊區(qū)情，不搞一刀切。此外，也應(yīng)看到，區(qū)域之間融合程度越高，同時(shí)地方特色和競(jìng)爭(zhēng)力越明顯，真正達(dá)到互補(bǔ)發(fā)展時(shí)，不僅共性會(huì)越來(lái)越多地被提煉出來(lái)，這由區(qū)域一體化所決定，而且個(gè)性也會(huì)越來(lái)越突出，這由地方特色和各自發(fā)展要求所決定。這就決定各地在共同條款之外有地方條款，但該共性條款必須一致，以便于對(duì)接，同時(shí)不能共性化的部分必須特殊對(duì)待，并且公開(kāi)透明，應(yīng)該是確為必須保留的個(gè)性部分。

（二）治理行動(dòng)協(xié)調(diào)

在落實(shí)規(guī)則，開(kāi)展具體行動(dòng)時(shí)，要多方協(xié)同，以區(qū)域?yàn)閱挝?，達(dá)到廣泛統(tǒng)籌、綜合治理效果。切忌單方行動(dòng)，一個(gè)地方意圖獨(dú)善其身。以打擊違法犯罪為例，應(yīng)基于區(qū)域行動(dòng)一體化，綜合治理不僅僅是各部門(mén)、領(lǐng)域的綜合治理，還包括各地區(qū)、跨區(qū)域的綜合治理。比如不能一個(gè)地方治理賭博，表面上看在當(dāng)?shù)厍宄速€博，賭博人員銷(xiāo)聲匿跡，其實(shí)賭博人員被趕到了區(qū)域內(nèi)其他地方，一地治賭反而加重其他地方治理負(fù)擔(dān)。如果大家都是單方面行動(dòng)，賭博行為不但不能清除，反而不斷滋生，人員到處流竄，聲勢(shì)越搞越大，治一地不能治全部，治一時(shí)不能治長(zhǎng)期。

（三）信息共享

身份確認(rèn)，人員基本信息征集是每個(gè)地方社會(huì)治理的基礎(chǔ)工作，隨著人員流動(dòng)區(qū)域越來(lái)越大，區(qū)域化管理越來(lái)越細(xì)，層級(jí)越來(lái)越多，如果不能建立統(tǒng)一、共享的信息系統(tǒng)，將大大增加老百姓外出旅游、經(jīng)商、學(xué)習(xí)等正常活動(dòng)難度，加重人員遷移負(fù)擔(dān)，不利社會(huì)勞動(dòng)力流動(dòng)，與鼓勵(lì)非農(nóng)轉(zhuǎn)移，人員外出打工，勞動(dòng)致富政策相悖。最典型的是每到一個(gè)不遠(yuǎn)地域，甚至相鄰小地域間都要辦理暫住證，一些特殊地區(qū)還要辦理通行證。其他如就業(yè)、婚姻、教育、社會(huì)保障等基本信息采集工作非常浩繁。如果建立統(tǒng)一、共享的信息系統(tǒng)，社會(huì)信息成本將可由此大大降低，人員流動(dòng)性將更為增強(qiáng)，從而有利社會(huì)資源配置，增進(jìn)人們生產(chǎn)和生活福祉。更重要的是因?yàn)橥鶃?lái)無(wú)障礙，所以促進(jìn)了區(qū)域一體化。

（四）行政結(jié)果互用

對(duì)于各地行政審批結(jié)果、第三方認(rèn)證結(jié)果，區(qū)域內(nèi)其他地方可以直接拿來(lái)使用，從而避免大量重復(fù)管理和求證工作。比如社會(huì)保障方面，工傷診斷和責(zé)任兩地互認(rèn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)多地互連，職業(yè)證書(shū)大家互通。還有社會(huì)征信方面，一地征信記錄多地共享；違規(guī)、違法、犯罪者一地不能通行就意味著整個(gè)區(qū)域都不能通行。行政結(jié)果互用要求各地法規(guī)、政策向一致性協(xié)調(diào)，在執(zhí)行尺度上進(jìn)行一致性把握，提高大家協(xié)同能力。同時(shí)，個(gè)中還涉及責(zé)任、權(quán)力和利益調(diào)整和分配，因此行政結(jié)果互用是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)工程，社會(huì)效益大，但任務(wù)艱巨。

（五）重大事項(xiàng)共商

對(duì)于區(qū)域內(nèi)各成員方共同面臨的、具有普遍性的一些重大事項(xiàng)、治理難點(diǎn)，要解決非一般性制度所能奏效，也是基本管理行為力所難及。同時(shí)也不是一時(shí)一地所能解決，需要整合各自力量，久久為功，綿綿用力，建立起區(qū)域成員間重大事項(xiàng)共商制度?？鐓^(qū)域聯(lián)席會(huì)議就是這樣一種制度，定期將各方對(duì)口單位、同級(jí)別人員匯集在一起開(kāi)會(huì)，共同探討，尋求彼此共同關(guān)心問(wèn)題的解決方案。比如西部西藏、新疆、寧夏、甘肅、青海等七省區(qū)就面臨共同的國(guó)家安全與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，多年來(lái)建立了聯(lián)席制度，包括出版內(nèi)刊、召開(kāi)年度會(huì)議、日常信息互聯(lián)、人員互訪等。

二、西藏融入周邊省區(qū)體制機(jī)制進(jìn)展

西藏區(qū)情特殊，規(guī)制方面不僅與我國(guó)東中部地區(qū)有較大差別，即便與鄰近省區(qū)相比也存在著較大差異，這不僅不利于西藏與周邊省區(qū)的溝通，同時(shí)也影響著西藏融入周邊省區(qū)的進(jìn)程。西藏加快融入周邊省區(qū)既是西藏的發(fā)展要求，也是治國(guó)治邊的必要基礎(chǔ)，是國(guó)家既定大政方針，對(duì)于民族團(tuán)結(jié)、生態(tài)文明建設(shè)、國(guó)家安全屏障建設(shè)均具有重要意義，所以必須加快構(gòu)建創(chuàng)新型西藏與周邊省區(qū)的區(qū)域融合體制機(jī)制。目前，該領(lǐng)域相關(guān)工作已取得顯著成效，集中體現(xiàn)在以下兩方面。

（一）西藏社會(huì)各界主動(dòng)融入周邊省區(qū)的跨區(qū)域融合意愿強(qiáng)烈，各級(jí)各界已展開(kāi)部署

西藏加快推進(jìn)融入周邊省區(qū)的區(qū)域融合工作主要體現(xiàn)在政策制定和具體行動(dòng)上。中共西藏自治區(qū)委員會(huì)、自治區(qū)人民政府在《西藏改革開(kāi)放40年的歷史性變革和經(jīng)驗(yàn)啟示》中指出，要積極打造區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮西藏區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)、后發(fā)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與內(nèi)地省區(qū)市和周邊省區(qū)的戰(zhàn)略合作，積極融入西部大開(kāi)發(fā)，努力實(shí)現(xiàn)“三個(gè)基地增長(zhǎng)極”（“西電東送”接續(xù)基地、世界第三極旅游目的地、民族特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地）、“兩個(gè)區(qū)域聯(lián)動(dòng)帶”（藏中藏南引領(lǐng)帶動(dòng)、藏東藏西藏北協(xié)同發(fā)展）、“三大周邊經(jīng)濟(jì)區(qū)”（成渝經(jīng)濟(jì)圈、大香格里拉經(jīng)濟(jì)圈、陜甘青寧經(jīng)濟(jì)圈），以及若干發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)（吉隆邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、拉薩綜合保稅區(qū)、指定口岸等）發(fā)展目標(biāo)［11］。

《西藏國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展十三五規(guī)劃》提出要積極融入內(nèi)地市場(chǎng)。鼓勵(lì)西藏各族群眾到內(nèi)地就學(xué)、務(wù)工、經(jīng)商、旅游。強(qiáng)化西藏與周邊省區(qū)的合作，主動(dòng)融入川渝經(jīng)濟(jì)圈、陜甘青寧經(jīng)濟(jì)圈、大香格里拉經(jīng)濟(jì)圈，加強(qiáng)西藏與周邊省區(qū)交界地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，創(chuàng)新西藏與周邊省區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化合作方式，建立定期交流磋商機(jī)制，加大西藏與周邊省區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保等方面的合作力度。《西藏自治區(qū)“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出，推動(dòng)跨境旅游合作區(qū)建設(shè)，構(gòu)建康巴特色文化旅游圈。聯(lián)動(dòng)拉薩市以及周邊四川省、云南省、青海省，構(gòu)建羌塘草原文化旅游圈。內(nèi)聯(lián)拉薩市，外通青海省，構(gòu)建象雄文化旅游圈。聯(lián)動(dòng)西藏區(qū)內(nèi)的拉薩市、日喀則市，西藏區(qū)外的新疆維吾爾自治區(qū)，國(guó)外的印度、尼泊爾等鄰國(guó)，圍繞“五條出區(qū)、三條出境”西藏鐵路網(wǎng)總體思路和發(fā)展目標(biāo)，重點(diǎn)打通西北、西南兩個(gè)方向，優(yōu)化與青藏鐵路沿線及周邊省份旅游合作，打造青藏之旅。深化青藏鐵路沿線及周邊省份合作，共推唐竺古道旅游品牌，積極實(shí)施各級(jí)政府主導(dǎo)旅游形象營(yíng)銷(xiāo)和各類(lèi)企業(yè)為主體旅游產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)模式，重點(diǎn)開(kāi)展針對(duì)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈、長(zhǎng)三角、珠三角以及成都、重慶、武漢等重點(diǎn)省會(huì)城市和港澳臺(tái)、日韓、歐美等重要客源市場(chǎng)的宣傳促銷(xiāo)，增強(qiáng)旅游品牌綜合影響力。

（二）青藏高原各方協(xié)商機(jī)制取得新進(jìn)展

圍繞青藏高原跨省區(qū)協(xié)商主要體現(xiàn)在規(guī)劃制定和聯(lián)席會(huì)議召開(kāi)上。中國(guó)香格里拉生態(tài)旅游區(qū)跨西藏、四川、云南、青海四省區(qū)，有著我國(guó)西部獨(dú)特的自然人文歷史資源，擁有眾多我國(guó)乃至世界重要的自然、文化遺產(chǎn)，也是我國(guó)生態(tài)安全屏障的重要組成部分。2002年起西藏加強(qiáng)與云南、四川、青海等?。▍^(qū)）旅游合作，四省區(qū)先后召開(kāi)數(shù)次協(xié)調(diào)會(huì)，共同致力于中國(guó)香格里拉生態(tài)旅游區(qū)發(fā)展。2007年12月，國(guó)家旅游局和國(guó)家發(fā)改委主持《香格里拉生態(tài)旅游區(qū)總體規(guī)劃》評(píng)審并予以通過(guò)。

2013年10月20日下午，西藏昌都、四川甘孜、青海玉樹(shù)、云南迪慶四地州等在第七屆藏、川、青、滇毗鄰地區(qū)康巴文化旅游藝術(shù)節(jié)旅游發(fā)展論壇上，共同簽署“中國(guó)香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”戰(zhàn)略合作協(xié)議。根據(jù)戰(zhàn)略合作協(xié)議，四地州將建立“中國(guó)香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，在每屆康巴文化旅游藝術(shù)節(jié)期間，由藝術(shù)節(jié)舉辦地旅游局牽頭召開(kāi)“中國(guó)香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)議，共同研究和商討解決“中國(guó)香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”的發(fā)展事項(xiàng)。力爭(zhēng)建立“中國(guó)香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與旅游資源綜合開(kāi)發(fā)，建成具有國(guó)際水平的容環(huán)保、旅游、科考、探險(xiǎn)、歷史文化于一體的國(guó)家級(jí)生態(tài)旅游區(qū)。共同推進(jìn)中國(guó)香格里拉旅游項(xiàng)目策劃，加強(qiáng)項(xiàng)目管理和規(guī)劃，防止低水平近距離重復(fù)建設(shè)。共同制訂“香格里拉旅游環(huán)線”綠色長(zhǎng)廊建設(shè)方案，打造中國(guó)最美景觀大道。加強(qiáng)四地州協(xié)作，共同規(guī)劃建設(shè)“香格里拉旅游環(huán)線”，共同推介旅游線路，簡(jiǎn)化地區(qū)游客通行手續(xù)，實(shí)現(xiàn)資源共享、線路互推、客源互送、各方利益共贏，打造無(wú)障礙旅游區(qū)。共同加強(qiáng)“香格里拉”文化旅游線路、品牌策劃和營(yíng)銷(xiāo)，推進(jìn)旅游產(chǎn)品升級(jí)，豐富旅游產(chǎn)品的生態(tài)文化內(nèi)涵。

六州（市）長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)是滇川藏青交界地涉藏州（市）為加強(qiáng)溝通協(xié)作，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一種創(chuàng)新型工作機(jī)制。自2015年首屆川滇藏青交界地區(qū)的涉藏市州長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議在康定召開(kāi)以來(lái)，多年時(shí)間里，共同譜寫(xiě)了川滇藏青交界地區(qū)各族人民“共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”新篇章。2018年9月13日，以“融合·創(chuàng)新·發(fā)展”為理念的滇川藏青交界地涉藏州（市）長(zhǎng)第四次聯(lián)席會(huì)議在云南省迪慶州召開(kāi)。迪慶州、甘孜州、阿壩州、昌都市、果洛州、玉樹(shù)州的六州（市）政府領(lǐng)導(dǎo)圍繞弘揚(yáng)民族文化，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，構(gòu)建和諧社會(huì)，共商區(qū)域發(fā)展大事，共謀區(qū)域協(xié)作大計(jì)，共促涉藏省區(qū)和諧發(fā)展大局，共推區(qū)域融合發(fā)展［12］。

三、西藏融入周邊省區(qū)的體制機(jī)制障礙

基于特殊的自然環(huán)境和區(qū)情，西藏融入周邊省區(qū)的體制機(jī)制較我國(guó)其他地區(qū)跨區(qū)域融入體制機(jī)制構(gòu)建更難。當(dāng)前，西藏區(qū)域融合體制機(jī)制主要存在以下障礙。

（一）西藏融入周邊省區(qū)的戰(zhàn)略謀劃和方案設(shè)計(jì)尚不明晰，融入進(jìn)程緩慢

西南地區(qū)除成渝，其他涉藏區(qū)域協(xié)作框架如川渝經(jīng)濟(jì)圈、陜甘青寧經(jīng)濟(jì)圈、大香格里拉經(jīng)濟(jì)圈，從醞釀到提出已達(dá)十年之久，大方向非常明確，但實(shí)踐推進(jìn)層面仍然較緩慢，缺乏綜合的、宏觀的、全面的戰(zhàn)略構(gòu)造和具體行動(dòng)方案。區(qū)域協(xié)作進(jìn)程緩慢不僅與西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、分工協(xié)作不發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)總量不夠有關(guān)，也與地域廣袤、自然條件相對(duì)較差、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大、水平不高有關(guān)。西藏融入周邊省區(qū)的體制機(jī)制戰(zhàn)略謀劃和頂層設(shè)計(jì)要依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，在條件不成熟時(shí)過(guò)多提前謀劃、超前設(shè)計(jì)盡管并不恰當(dāng)，但一定的學(xué)術(shù)研究和遠(yuǎn)景規(guī)劃必不可少。當(dāng)前，圍繞西藏周邊幾個(gè)經(jīng)濟(jì)圈的學(xué)術(shù)研究和政策探討很少，除成渝經(jīng)濟(jì)圈外，陜甘青寧經(jīng)濟(jì)圈、大香格里拉經(jīng)濟(jì)圈、新疆西藏協(xié)作等領(lǐng)域鮮有學(xué)術(shù)與政策論證。對(duì)于“加強(qiáng)與內(nèi)地省區(qū)市戰(zhàn)略合作，主動(dòng)融入川渝經(jīng)濟(jì)圈、陜甘青寧經(jīng)濟(jì)圈、大香格里拉經(jīng)濟(jì)圈”，對(duì)區(qū)域融合西藏積極，不僅寫(xiě)入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和其他各項(xiàng)專(zhuān)門(mén)規(guī)劃，還進(jìn)入黨代會(huì)文件和其他工作安排中。而反觀周邊區(qū)域，整體反應(yīng)冷淡。省區(qū)級(jí)政府沒(méi)有一家把三個(gè)經(jīng)濟(jì)圈表述納入規(guī)劃和政府文件中，與西藏接壤的四川、云南、甘肅、青海、新疆沒(méi)有，同屬一個(gè)區(qū)域與西藏不接壤的重慶、陜西、寧夏等省區(qū)更沒(méi)有。

（二）西藏融入周邊省區(qū)主要靠行政推動(dòng)，西藏企業(yè)和勞動(dòng)者的市場(chǎng)能力弱

為推進(jìn)西藏融入周邊省區(qū)，西藏自治區(qū)出臺(tái)了相關(guān)政策，采取了一定舉措，但主要以行政推動(dòng)為主。比如基于西藏特殊地域環(huán)境，成都豐富的創(chuàng)新資源、優(yōu)越的地理位置、較高的勞動(dòng)力素質(zhì)，2007年，西藏自治區(qū)黨委、政府就成立了西藏自治區(qū)（成都）科技創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心，該中心是隸屬于西藏自治區(qū)科學(xué)技術(shù)廳的全額撥款事業(yè)單位，多年來(lái)該中心幫助西藏企業(yè)加強(qiáng)與成都科研院所、大學(xué)等單位溝通聯(lián)系，協(xié)助企業(yè)在項(xiàng)目、人才方面全面對(duì)接，很好地發(fā)揮了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)平臺(tái)作用。但由于西藏民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，個(gè)體資本普遍積累少、經(jīng)營(yíng)能力弱，在區(qū)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)尚處于不利地位，融入周邊區(qū)域參與競(jìng)爭(zhēng)的壓力大，對(duì)西藏融入周邊省區(qū)的認(rèn)識(shí)不足。再加上西藏區(qū)內(nèi)基層勞動(dòng)者技能存在短板，創(chuàng)業(yè)者市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力有待提高，影響了科技創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心作用充分發(fā)揮。

（三）西藏融入周邊省區(qū)存在一定的文化和氣候不適應(yīng)性，適應(yīng)性機(jī)制缺乏

文化和氣候不適應(yīng)，是西藏融入周邊省區(qū)的重要障礙，促進(jìn)適應(yīng)性創(chuàng)新將是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。由于長(zhǎng)期身處高原，西藏各族群眾對(duì)周邊低海拔區(qū)域的氣候適應(yīng)性差，比如有的人到四川不習(xí)慣氣候，具體表現(xiàn)為不喜歡夏天濕熱、冬天陰冷，長(zhǎng)年少見(jiàn)陽(yáng)光。有的人到重慶不適應(yīng)夏天火熱、冬天寒冷，以及重慶的山地地形。此外，由于山高路遠(yuǎn)，西藏相比周邊其他地區(qū)跨區(qū)域交流更少，文化更獨(dú)特，習(xí)俗別具一格，西藏基層很多群眾到周邊省區(qū)感覺(jué)文化差異大，有孤獨(dú)感，難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。文化和氣候不適影響著西藏向周邊省區(qū)融入。某地縣政府組織數(shù)十名農(nóng)牧民赴內(nèi)地打工，最終因紀(jì)律約束、生活不習(xí)慣等原因，這些農(nóng)牧民又悉數(shù)返回西藏。對(duì)于氣候和文化的不適，政府和社會(huì)應(yīng)有相應(yīng)的適應(yīng)性促進(jìn)機(jī)制，比如社區(qū)關(guān)懷、社區(qū)建設(shè)。這方面有很多成功探索和經(jīng)驗(yàn)，如成都武侯祠附近區(qū)域，就居住著長(zhǎng)期留住的大批西藏群眾，未來(lái)成都市武侯區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)應(yīng)得到充分重視。

（四）國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)有待加強(qiáng)，跨區(qū)域協(xié)調(diào)力度不夠

關(guān)于西藏融入周邊區(qū)域，相鄰青藏高原區(qū)域共同形成經(jīng)濟(jì)合作網(wǎng)絡(luò)，國(guó)家層面早有號(hào)召，但一直以來(lái)進(jìn)程慢、務(wù)實(shí)性不夠、效果有限、離預(yù)想差距甚遠(yuǎn)。比如早在2010年，中國(guó)旅游業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要提出，要大力打造大香格里拉旅游區(qū)，推進(jìn)云南迪慶、西藏昌都、四川甘孜和青海玉樹(shù)四個(gè)區(qū)域融合發(fā)展。四方將進(jìn)一步打破壁壘，深化合作，形成“同一個(gè)品牌，多個(gè)目的地”的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，到“十二五”末建成我國(guó)西南地區(qū)的旅游中心、世界一流的生態(tài)旅游區(qū)、世界知名的具有強(qiáng)吸引力的一流精品生態(tài)旅游區(qū)。同樣的規(guī)劃綱要繼續(xù)在“十三五”期間提出，但至今，現(xiàn)實(shí)和目標(biāo)仍然相差甚遠(yuǎn)，官方跨區(qū)域協(xié)調(diào)體制機(jī)制依然存在較大短板。

四、西藏融入周邊省區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新

習(xí)近平同志在中央第七次西藏工作座談會(huì)上指出，“認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)創(chuàng)援藏工作新局面。四川、云南、甘肅、青海四省黨委要高度重視涉藏工作，承擔(dān)起主體責(zé)任，加強(qiáng)同西藏自治區(qū)的協(xié)調(diào)配合”，援藏工作新局面要有周邊地區(qū)融合發(fā)展新局面，涉藏省區(qū)承擔(dān)更多主體責(zé)任必將為西藏融入周邊經(jīng)濟(jì)圈創(chuàng)造更有利條件。在國(guó)家大戰(zhàn)略背景下，為促進(jìn)西藏自我發(fā)展，西藏融入周邊區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制障礙急需突破。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，創(chuàng)新區(qū)域融合模式

應(yīng)更多展開(kāi)西藏周邊經(jīng)濟(jì)圈融入學(xué)術(shù)論述和政策論證，并在研究層次上進(jìn)一步細(xì)化，為出臺(tái)跨省區(qū)經(jīng)濟(jì)圈融合規(guī)劃作準(zhǔn)備。體制機(jī)制是西藏和周邊區(qū)域相互融合的重要基礎(chǔ)條件和根本動(dòng)力，需要結(jié)合區(qū)情省情、各涉藏區(qū)域地情，摸索可行的區(qū)域發(fā)展融合模式，推動(dòng)區(qū)域協(xié)作創(chuàng)新。在理論方面，西藏要集中全區(qū)學(xué)術(shù)力量，推進(jìn)跨學(xué)科探討。盡快召開(kāi)相關(guān)學(xué)術(shù)研討會(huì)，布局西藏區(qū)域融入研究課題。西藏各級(jí)各部門(mén)政策研究人員，應(yīng)加快出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，使西藏區(qū)域融入邁上實(shí)質(zhì)性步伐。此外，論述和論證過(guò)程也是區(qū)域融入過(guò)程，區(qū)內(nèi)學(xué)者和政策專(zhuān)家應(yīng)更多與周邊區(qū)域同行交流溝通具體事宜，以形成雙邊和多邊框架，避免區(qū)域融入研究“閉門(mén)造車(chē)”“一廂情愿”，達(dá)不成共識(shí)，落不了“地”。在實(shí)踐方面，西藏可借鑒內(nèi)地經(jīng)驗(yàn)。多年來(lái)我國(guó)東部地區(qū)在跨區(qū)域發(fā)展過(guò)程中積累了很多成功經(jīng)驗(yàn)。如江蘇堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)、政府推動(dòng)、利益共享，引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和加工制造業(yè)環(huán)節(jié)向中西部地區(qū)有序轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步優(yōu)化完善產(chǎn)業(yè)鏈。積極創(chuàng)建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家級(jí)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范開(kāi)發(fā)區(qū)，鼓勵(lì)省內(nèi)外開(kāi)發(fā)區(qū)、大型企業(yè)合作共建園區(qū)，支持有條件的長(zhǎng)江中上游城市和企業(yè)在省內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立“區(qū)中區(qū)”“園中園”。開(kāi)展技術(shù)合作、戰(zhàn)略聯(lián)盟、外包等非產(chǎn)權(quán)合作，拓寬地區(qū)間開(kāi)放互動(dòng)發(fā)展新路徑［13］。

（二）強(qiáng)化市場(chǎng)導(dǎo)向作用，進(jìn)一步推進(jìn)交往交流交融

區(qū)域融入既是政府行為，更是民間行為；既需要體制內(nèi)引導(dǎo)，更需要煥發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活力。在區(qū)域融入之前，每個(gè)涉藏區(qū)域主體都已有自己的要素結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)體系、社會(huì)系統(tǒng)，區(qū)域融入意味著要在現(xiàn)有體系、格局和結(jié)構(gòu)中插入外來(lái)因素，這既是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一個(gè)不斷博弈、涉及眾多主體利益調(diào)整過(guò)程，非政府行政命令單獨(dú)所能為，市場(chǎng)作用不可或缺。要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)主體之間平等磋商，市場(chǎng)發(fā)揮要素配置作用，同時(shí)鑒于西部地區(qū)發(fā)展還欠發(fā)達(dá)，且涉藏區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍不高，區(qū)域融合所需設(shè)施、要素嚴(yán)重不足，各地要進(jìn)一步做好市場(chǎng)要素培育，包括企業(yè)家、技能勞動(dòng)力和知識(shí)型人力資源開(kāi)發(fā)、資本積累和投資促進(jìn)。市場(chǎng)機(jī)制在西藏培育發(fā)展還有一個(gè)較長(zhǎng)過(guò)程，但卻是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域融合的大勢(shì)所趨，各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)明確這一大勢(shì)，多支持和服務(wù)市場(chǎng)，維護(hù)好市場(chǎng)規(guī)則。融合來(lái)自于人員交往、社會(huì)交流、文化交融，交往交流交融是西藏區(qū)域融入的基礎(chǔ)、出發(fā)點(diǎn)和關(guān)鍵。要讓西藏各族群眾通過(guò)外出求學(xué)、內(nèi)地經(jīng)商、到祖國(guó)大好河山和現(xiàn)代化城市旅游觀光等方式方法走出去，開(kāi)闊眼界，熟知外面的世界，產(chǎn)生融入愿望。年輕人、中小學(xué)生、在校大學(xué)生，應(yīng)在他們理想和抱負(fù)萌芽階段建立起走出去、到區(qū)外發(fā)展的理想，有區(qū)域融合的概念，有對(duì)現(xiàn)代化和城市化的向往。在貧困地區(qū)搞項(xiàng)目扶貧不如讓貧困人群走出來(lái)，到西藏區(qū)外發(fā)展快的地區(qū)，見(jiàn)識(shí)區(qū)外世界的精彩，煥發(fā)創(chuàng)業(yè)意愿和發(fā)展斗志。

（三）主動(dòng)發(fā)展，創(chuàng)造區(qū)域融合美好未來(lái)

要強(qiáng)化西藏自我發(fā)展的能力和意識(shí)，倡導(dǎo)扎扎實(shí)實(shí)做事、艱苦奮斗創(chuàng)業(yè)的精神，把中央和兄弟省市援助當(dāng)作激勵(lì)。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家對(duì)西藏實(shí)施特殊政策，關(guān)懷深厚。西藏應(yīng)搶抓機(jī)遇，更好地利用援助條件，加快自我發(fā)展，推進(jìn)跨越式發(fā)展。西藏周邊省區(qū)普遍經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，大多承擔(dān)著相關(guān)涉藏州縣的援助任務(wù)。在中央和兄弟省市的援助框架之外，西藏周邊省區(qū)難以形成與西藏同等的援助框架體系，為此西藏應(yīng)在區(qū)域融入過(guò)程中充分挖掘優(yōu)惠政策潛力，加強(qiáng)與所融入?yún)^(qū)域的合作潛能，在與周邊省區(qū)共同努力、共同奮斗、共同創(chuàng)造的過(guò)程中完成區(qū)域融入。西藏要充分展示自己的資源優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)，使合作區(qū)域有“業(yè)”可興、有“利”可圖，有“機(jī)遇”可乘，在合作過(guò)程中繪制美好藍(lán)圖。

（四）國(guó)家協(xié)調(diào)地方推進(jìn)，共創(chuàng)環(huán)青藏高原經(jīng)濟(jì)圈

國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》，對(duì)推動(dòng)我國(guó)區(qū)域融合做出更加具體的部署，提出“堅(jiān)持區(qū)別對(duì)待與公平競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合”，進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域政策尺度，針對(duì)不同地區(qū)實(shí)際制定差別化政策，更加注重區(qū)域一體化發(fā)展，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，防止出現(xiàn)政策洼地、地方保護(hù)主義。堅(jiān)決破除地區(qū)間利益藩籬和政策壁壘，加快形成統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制［14］。要站在落實(shí)中央第七次西藏工作座談會(huì)精神高度，從解決區(qū)域發(fā)展差距、區(qū)域分化、無(wú)序開(kāi)發(fā)與惡性競(jìng)爭(zhēng)、區(qū)域發(fā)展不平衡不充分、區(qū)域發(fā)展機(jī)制不完善、難以適應(yīng)新時(shí)代實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等基礎(chǔ)性問(wèn)題出發(fā)，在國(guó)家和跨區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌推進(jìn)西藏融入周邊省區(qū)。應(yīng)建立西藏融入成渝經(jīng)濟(jì)圈、陜甘青寧經(jīng)濟(jì)圈、大香格里拉經(jīng)濟(jì)圈等區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制、基本公共服務(wù)均等化機(jī)制、區(qū)域政策調(diào)控機(jī)制、區(qū)域發(fā)展保障機(jī)制，在完善市場(chǎng)一體化發(fā)展機(jī)制、深化區(qū)域合作機(jī)制、優(yōu)化區(qū)域互助機(jī)制、健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制等方面取得新進(jìn)展。