三孩生育政策與公共投入的有效銜接

李媛

(西安財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 西安 710061)

2021年5月31日，中共中央政治局召開會(huì)議，聽取“十四五”時(shí)期積極應(yīng)對(duì)人口老齡化重大政策舉措?yún)R報(bào)，審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，提出為進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施。這一“三孩政策”不僅進(jìn)一步放寬了計(jì)劃生育限制，還賦予了相應(yīng)的配套支持措施，即更加注重生育政策和相關(guān)公共投入的配套銜接及落地見效，勢(shì)必帶來全方位的社會(huì)變革。在此宏觀背景下，為貫徹落實(shí)生育支持政策，提升“三孩政策”的實(shí)施效果，本文從三孩生育政策與公共投入有效銜接的必要性著手，通過在頂層設(shè)計(jì)層面規(guī)劃二者有效銜接的可行性路徑，最終提出有力的政策保障。

一、三孩生育政策與公共投入有效銜接的必要性

為改善日趨加深的老齡化程度，應(yīng)對(duì)生育水平持續(xù)走低的風(fēng)險(xiǎn)，黨的十八大以來，中國生育政策已相繼作出了調(diào)整。然而根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，“二孩政策”對(duì)中國生育水平的提升具有一定的推動(dòng)效應(yīng)，但仍難扭轉(zhuǎn)中國生育率較低的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，生育水平在累積效應(yīng)釋放后已經(jīng)出現(xiàn)下行壓力[1]。究其原因，一方面在于現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過快，養(yǎng)育子女的經(jīng)濟(jì)成本不斷增長，家庭所承受的經(jīng)濟(jì)壓力日益沉重；另一方面，中國工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)，就業(yè)崗位競爭日趨激烈，而托育服務(wù)短缺、生育保障待遇不足等政策缺陷無法得到完美解決。生育負(fù)擔(dān)的上升以及生育保障的不足是目前年輕育齡人群生育意愿和行為低迷的重要原因[2]。“十四五”是三孩生育政策實(shí)施落地的重要窗口期，同時(shí)也是生育政策配套體系構(gòu)建的起步期，因此，必須盡快建立生育政策與公共投入有效銜接的體制機(jī)制，全面擴(kuò)大生育服務(wù)范圍、提升生育服務(wù)質(zhì)量，大幅降低家庭生育、養(yǎng)育、教育成本，讓更多的育齡人群想生、敢生。

(一)新時(shí)代建立生育公共服務(wù)體系理論指導(dǎo)的需要

當(dāng)前，中國正處于從“人口紅利”向“人才紅利”轉(zhuǎn)變的重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，為持續(xù)保持中國人力資源稟賦優(yōu)勢(shì)，黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院逐步調(diào)整完善生育政策及配套措施。黨的十九大報(bào)告作出“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接,加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究”的部署。黨的十九屆五中全會(huì)從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度出發(fā)，提出“優(yōu)化生育政策，增強(qiáng)生育政策包容性”的具體措施。國家“十四五”規(guī)劃綱要將實(shí)現(xiàn)適度生育水平,促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展和人的全面發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容。可見，構(gòu)建三孩生育政策與公共投入的有效銜接體系，是落實(shí)黨的十九大決策部署的重要舉措，也是新時(shí)代建立生育政策配套體系的理論指導(dǎo)。

(二)應(yīng)對(duì)人口老齡化“新常態(tài)”的現(xiàn)實(shí)需要

近年來，中國人口已進(jìn)入生育率持續(xù)走低和老齡化加速的新常態(tài)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局第七次全國人口普查結(jié)果顯示，中國60歲及以上人口為2.64億，占全國人口的比重為18.7%，高于全球平均水平的9.3%。其中，2018～2020年，中國60歲及以上人口占比從17.9%上升至18.7%，預(yù)計(jì)“十四五”末期中國將由輕度老齡化階段轉(zhuǎn)入中度老齡化階段，并在2035年前后進(jìn)入重度老齡化階段。老年人比例增長迅速，意味著中國將長期面臨人口均衡發(fā)展的壓力，人口結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的任務(wù)異常艱巨。因此，實(shí)現(xiàn)三孩生育政策與公共投入的有效銜接，確保三孩生育政策的順利實(shí)施，進(jìn)而改善中國人口結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大新增勞動(dòng)力供給，保持人力資源稟賦優(yōu)勢(shì)，降低未來可能出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，便具有一定的緊迫性和必要性。

二、三孩生育政策與公共投入的有效銜接路徑

實(shí)施三孩生育政策關(guān)乎中國人口結(jié)構(gòu)能否合理轉(zhuǎn)變及均衡發(fā)展?！笆奈濉睍r(shí)期是人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重要窗口期，同時(shí)也是生育政策配套體系構(gòu)建的起步期。在這一特殊歷史背景下，做好三孩生育政策與公共投入的有效銜接工作，顯得尤為重要。但是三孩生育政策與公共投入的有效銜接是一個(gè)涉及組織體系完善、配套設(shè)施改善、生育意識(shí)轉(zhuǎn)變、生育文化培育等多方面的復(fù)雜性問題。因此，有效銜接必須從系統(tǒng)性視角出發(fā)，通過具體、科學(xué)的創(chuàng)新路徑才能實(shí)現(xiàn)。

(一)基于“黨-政府-企業(yè)-社會(huì)-家庭”實(shí)現(xiàn)主體銜接

推動(dòng)三孩生育政策與公共投入的有效銜接需要多元主體聯(lián)動(dòng)，形成銜接合力，這就需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨、政府、企業(yè)、社會(huì)和家庭之間的資源配置，形成多元主體協(xié)同推進(jìn)的有效銜接機(jī)制。

一要強(qiáng)化黨的“領(lǐng)導(dǎo)力”。充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)力、強(qiáng)大動(dòng)員力以及高效治理能力。一方面，加強(qiáng)三孩生育政策與公共投入有效銜接的頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)詳細(xì)的銜接意見和規(guī)劃；另一方面，明確政府各部門職責(zé)分工，層層落實(shí)責(zé)任，為二者銜接提供堅(jiān)實(shí)的組織保障和人才保障。

二要優(yōu)化政府“引導(dǎo)力”。制定三孩生育政策與公共投入有效銜接的具體規(guī)劃和政策，加強(qiáng)對(duì)各服務(wù)管理部門之間工作銜接的指導(dǎo)和監(jiān)督。對(duì)育齡人口實(shí)施長效動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和管理，在全國生育監(jiān)測(cè)平臺(tái)的基礎(chǔ)上建立生育意愿和生育需求數(shù)據(jù)庫，利用大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政策制定[3]。依托人口服務(wù)中心組織開展生育意識(shí)轉(zhuǎn)變、生育行為引導(dǎo)、生育支持體系建構(gòu)等重大專題研究和社會(huì)調(diào)查項(xiàng)目，引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與生育相關(guān)問題研究。

三要激發(fā)企業(yè)“執(zhí)行力”。充分發(fā)揮國有企業(yè)和事業(yè)單位的“模范帶頭”作用，推進(jìn)銜接規(guī)劃的貫徹落實(shí)。強(qiáng)化育齡女性的就業(yè)保障，提升育齡女性的生育補(bǔ)貼力度，將嬰幼兒撫育補(bǔ)貼納入員工福利計(jì)劃。針對(duì)民營企業(yè)，探索以育齡女性比例等為指標(biāo)對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的相關(guān)制度體系，鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)利潤的同時(shí)注意吸納女性員工，平衡女性與男性在就業(yè)機(jī)會(huì)上的差距。

四要發(fā)揮社會(huì)“推動(dòng)力”。充分發(fā)揮社會(huì)組織的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)銜接政策落實(shí)和監(jiān)督的“雙重作用”。尤其發(fā)揮社區(qū)的支撐和后盾作用，引導(dǎo)建立以社區(qū)為單位的托育互助組織，將托育公共服務(wù)真正做到廣覆蓋。招募社區(qū)內(nèi)具備照料0～3歲嬰幼兒的未就業(yè)女性，通過科學(xué)、規(guī)范的專業(yè)培訓(xùn)，將其吸納進(jìn)托育互助組織。在解決托幼照料人員配備的同時(shí)，也解決了未就業(yè)婦女的就業(yè)問題。發(fā)揮高校、科研院所提供社會(huì)調(diào)查、人才教育、政策研究的作用，為二者銜接提供知識(shí)保障。

五要挖掘家庭“源動(dòng)力”。家庭是三孩生育政策的主要參與者，也是三孩生育政策與公共投入有效銜接的主要受益者，要充分調(diào)動(dòng)其積極性和主動(dòng)性，增強(qiáng)育齡主體生育意識(shí)的培育和新型生育文化的建設(shè)，提高家庭的二孩生育意愿，促使家庭生育抉擇從積極生育二孩向積極生育三孩轉(zhuǎn)變[4]。

(二)基于“規(guī)劃-政策-機(jī)制”實(shí)現(xiàn)工作銜接

強(qiáng)有力的工作是落實(shí)三孩生育政策與公共投入有效銜接的抓手。具體來講，要從頂層規(guī)劃、政策制定、機(jī)制構(gòu)建等方面進(jìn)行工作銜接。

一是做好規(guī)劃銜接。做好頂層設(shè)計(jì)與具體規(guī)劃是貫徹落實(shí)三孩生育政策與公共投入有效銜接的重要支撐。在宏觀層面，要將育齡女性職業(yè)規(guī)劃、托育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生育理念變革、青少年健康發(fā)展在三孩戰(zhàn)略下統(tǒng)籌發(fā)展和建設(shè)。在微觀層面，盡可能地制定專項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施方案，根據(jù)各地實(shí)際情況形成包括托育、教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)等各個(gè)方面的具體銜接細(xì)則。

二是做好政策銜接。以中央與地方財(cái)政支出協(xié)同并進(jìn)、生育服務(wù)管理部門統(tǒng)籌配合等方面為重點(diǎn)，盡快出臺(tái)三孩生育政策與公共投入有效銜接的具體政策。建立健全生育三孩的微觀層面政策，這需要地方政府根據(jù)各地實(shí)際和特色形成具體的政策方案。對(duì)生育三孩持續(xù)有效的政策，如基本公共服務(wù)供給、青少年發(fā)展、稅收減免等政策繼續(xù)沿用或者強(qiáng)化，形成生育政策與公共投入銜接的細(xì)則和實(shí)施方案，完善銜接的區(qū)域性政策。

三是做好機(jī)制銜接。完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持“全面二孩”時(shí)期的管理體制和工作機(jī)制，強(qiáng)化各負(fù)其責(zé)、各司其職的責(zé)任體系。繼續(xù)沿用“全面二孩”時(shí)期形成的較為成熟的體制機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步簡化生育服務(wù)管理程序，修訂生育審批制度，優(yōu)化生育相關(guān)的辦事流程。此外，健全生育意愿監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制，對(duì)生育困難群體和特殊家庭實(shí)時(shí)及時(shí)幫扶救助；在提升家庭生活幸福感理念下，建立銜接考核評(píng)估機(jī)制，研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、多元標(biāo)準(zhǔn)的生育考核評(píng)價(jià)體系以及進(jìn)展監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，對(duì)實(shí)施進(jìn)展和成效進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題，為下一步制定政策提供參考。

三、三孩生育政策與公共投入有效銜接的政策保障

近幾年，隨著中國“全面二孩”生育政策調(diào)整所帶來積極效應(yīng)的逐年遞減，國家在轉(zhuǎn)變生育政策的同時(shí)，逐漸意識(shí)到必須貫徹落實(shí)三孩生育政策與公共投入的有效銜接，確保由公共服務(wù)的顯著改善帶來家庭生育養(yǎng)育成本大幅下降，才能從根本上扭轉(zhuǎn)生育率逐年降低的長期趨勢(shì)。具體來講，在政府財(cái)力可承受范圍內(nèi)，政府通過對(duì)公共服務(wù)投入的增加，優(yōu)化醫(yī)療、教育、社保等公共資源配置。同時(shí)，在滿足新增服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，完善婚育假期、婦幼健康計(jì)劃生育、婦女就業(yè)權(quán)益等服務(wù)保障政策措施，加大對(duì)稅收支持、財(cái)政補(bǔ)貼等鼓勵(lì)生育政策措施的傾斜力度，構(gòu)建鼓勵(lì)按政策生育的制度體系。

(一)制定生育公共服務(wù)保障法，建立銜接考核評(píng)估體系

生育公共服務(wù)保障法是生育公共服務(wù)體系構(gòu)建的基石。第一，建議由國家立法機(jī)關(guān)制定生育公共服務(wù)保障法，并在此法律框架下，完善生育公共服務(wù)體系。第二，建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將生育、養(yǎng)育、教育、醫(yī)療、住房等影響家庭生育的因素納入指標(biāo)體系，科學(xué)全面地評(píng)估影響家庭生育決策和行為的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素，精準(zhǔn)分析，明確生育公共服務(wù)側(cè)重點(diǎn)。第三，在構(gòu)建影響家庭生育決策和行為的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，建立生育政策與公共投入的銜接考核評(píng)估機(jī)制，研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、多元標(biāo)準(zhǔn)的生育考核評(píng)價(jià)體系以及進(jìn)展監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，對(duì)實(shí)施進(jìn)展和成效進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題，為下一步制定政策提供參考。

(二)運(yùn)用財(cái)政、金融等工具打消生育顧慮，構(gòu)建生育公共服務(wù)體系

全面打消家庭生育顧慮是生育公共服務(wù)體系構(gòu)建的目標(biāo)之一。第一，建立生育補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)制度。依據(jù)家庭生育孩子的數(shù)量制定階梯式獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，大幅度提高二孩和三孩的生育補(bǔ)貼，激勵(lì)家庭的生育意愿從一孩向二孩以及三孩轉(zhuǎn)變。第二，進(jìn)一步強(qiáng)化生育稅收支持體系，繼續(xù)探討通過稅收優(yōu)惠、減免等鼓勵(lì)家庭生育的政策措施，讓生育家庭充分感受到國家改善生育現(xiàn)狀的決心。第三，建立生育住房補(bǔ)貼體系。針對(duì)二孩、三孩家庭，探討設(shè)計(jì)合理的購房制度，降低多子女婚育家庭首套房首付比例，給予貸款利率優(yōu)惠政策或名額寬限，針對(duì)低收入多子女家庭，給予一定的購房補(bǔ)貼或提供保障性住房。

(三)優(yōu)化托育、照料等服務(wù)政策，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系

托育公共服務(wù)是生育公共服務(wù)體系中最核心的部分。第一，在國家、省級(jí)、地市級(jí)和縣級(jí)4級(jí)設(shè)立專項(xiàng)資金，加大對(duì)托育、照料服務(wù)的投入，尤其重視解決0～3歲嬰幼兒照料服務(wù)，著力補(bǔ)齊照料服務(wù)市場(chǎng)短缺。第二，加強(qiáng)對(duì)嬰幼兒照料從業(yè)人員的教育培訓(xùn)、監(jiān)管力度以及處罰措施。支持以社區(qū)為單位成立托育互助組織，吸納社區(qū)內(nèi)符合條件的女性接受培訓(xùn)加入托育互助組織，鼓勵(lì)事業(yè)單位和民間資本等社會(huì)力量參與托幼建設(shè)，將托育公共服務(wù)真正做到?；竞蛷V覆蓋。第三，加大公共場(chǎng)所母嬰設(shè)施建設(shè)，合理布局與配置公共母嬰用品，增加社會(huì)包容性，給予母嬰更多的社會(huì)關(guān)愛。

(四)推進(jìn)教育公平與優(yōu)質(zhì)教育資源供給，發(fā)展普惠義務(wù)教育體系

推進(jìn)教育公平，減輕家庭教育投入和成本是生育公共服務(wù)體系中的重要部分，也是家庭“養(yǎng)孩子”過程中涉及問題多、矛盾突出的部分，是育齡人群作出各種生育抉擇的主要影響因素。首先，推進(jìn)教育資源均等化，加大對(duì)義務(wù)教育的投入力度，將義務(wù)教育相關(guān)政策延伸到學(xué)前階段。杜絕針對(duì)義務(wù)教育階段課外補(bǔ)習(xí)班的無序競爭，注重學(xué)生課堂質(zhì)量的提升。其次，加大子女教育方面的個(gè)稅抵扣力度，根據(jù)子女?dāng)?shù)量設(shè)計(jì)階梯式的抵扣方案和標(biāo)準(zhǔn)。最后，針對(duì)流動(dòng)人口家庭，做好與城市本地居民的接軌、融合，加快戶籍制度改革，推進(jìn)流動(dòng)人口家庭教育均等化，降低流動(dòng)人口家庭子女的教育成本。

(五)建立基本生育免費(fèi)服務(wù)制度，完善生育醫(yī)療保健體系

生育醫(yī)療服務(wù)是生育公共服務(wù)體系中最基礎(chǔ)的部分，必須對(duì)生育醫(yī)療服務(wù)建立普惠財(cái)政安排。首先，推進(jìn)基本生育免費(fèi)制度，提供免費(fèi)基本生育和再生育服務(wù)。大幅提升住院分娩環(huán)節(jié)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，圍繞孕產(chǎn)婦全生育周期，降低孕前基因篩查、孕中母嬰保健、產(chǎn)后母嬰護(hù)理、新生兒管理等服務(wù)成本。其次，針對(duì)現(xiàn)代婦女生育年齡普遍延后的現(xiàn)實(shí)，探索不孕不育等生殖輔助技術(shù)支持政策，加強(qiáng)高危孕產(chǎn)婦管理政策，關(guān)注生育困難群體訴求, 逐步擴(kuò)大基本公共服務(wù)的范圍和內(nèi)容。最后，提升婦幼健康服務(wù)能力建設(shè)。制定系統(tǒng)、全面的兒科醫(yī)生培養(yǎng)體系，徹底扭轉(zhuǎn)中國兒科醫(yī)生短缺現(xiàn)象，著力解決嬰幼兒看病難問題。

(六)合理規(guī)劃生育保險(xiǎn)，構(gòu)建女性就業(yè)權(quán)益保障體系

完善生育休假與生育保險(xiǎn)制度，降低女性生育的機(jī)會(huì)成本，實(shí)現(xiàn)生育和就業(yè)的平衡，是中國生育公共服務(wù)體系中關(guān)鍵的部分。首先，鞏固和加強(qiáng)生育保險(xiǎn)在生育保障體系中的基礎(chǔ)性地位，逐步提高生育保險(xiǎn)保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)生育保險(xiǎn)全覆蓋，同時(shí)，將計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)假、配偶陪產(chǎn)假納入生育保險(xiǎn)。其次，進(jìn)行公平合理的制度改革，強(qiáng)化育齡女性的就業(yè)保障，將反就業(yè)歧視法納入立法規(guī)劃，明確規(guī)定就業(yè)性別歧視的定義、懲罰措施以及法律救濟(jì)途徑。最后，打破女性在養(yǎng)育孩子過程中占據(jù)“絕對(duì)優(yōu)勢(shì)”的傳統(tǒng)觀念，逐漸培養(yǎng)男性承擔(dān)家庭照料的責(zé)任和意識(shí)，平衡女性職業(yè)發(fā)展中的機(jī)會(huì)損失。