礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)與改革

楊 戈,宋志紅,朱冬元

(1. 河南省國(guó)土資源調(diào)查規(guī)劃院，河南 鄭州 450046； 2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢),湖北 武漢 430078)

1 引言

我國(guó)自然資源部于2019年底針對(duì)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了革新，并印發(fā)了關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的相關(guān)文件，這次革新主要圍繞油氣開(kāi)采勘探、儲(chǔ)量管理及礦業(yè)權(quán)出讓等3個(gè)方面，通過(guò)一系列舉措，為促進(jìn)自然資源治理體系的現(xiàn)代化不斷清除制度壁壘，此舉預(yù)示著我國(guó)對(duì)于礦產(chǎn)資源的管控步入了新的階段。通過(guò)礦業(yè)權(quán)管理制度改革，可有效改善現(xiàn)階段市場(chǎng)配置礦業(yè)權(quán)制度的環(huán)境，同時(shí)進(jìn)一步降低政府職能部門(mén)對(duì)于礦業(yè)權(quán)出讓行為的管控，充分發(fā)揮市場(chǎng)的主觀調(diào)控能力，提升市場(chǎng)活力。此次改革的重點(diǎn)在于如何有效推進(jìn)凈礦出讓及礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓?zhuān)枰浞挚紤]礦業(yè)權(quán)產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)要素特征。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度作為礦產(chǎn)資源所有制的核心、作為一項(xiàng)緊要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度具有重要的意義，因此礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的研究對(duì)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源的改革起著舉足輕重的作用。

2 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)基本內(nèi)涵

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)包含所有權(quán)和由所有權(quán)派生出來(lái)的礦業(yè)權(quán)等權(quán)利，其中所有權(quán)包括占有、使用、收益、處分等權(quán)利。依照相關(guān)政策法規(guī)如《礦產(chǎn)資源法》，采取分離所有權(quán)與使用權(quán)的原則，將礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生出來(lái)的權(quán)利統(tǒng)稱(chēng)為礦業(yè)權(quán)，即探礦權(quán)和采礦權(quán)[1]。礦業(yè)權(quán)是礦產(chǎn)資源所有權(quán)人允許礦業(yè)權(quán)人在一定規(guī)范條件下進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采等活動(dòng)的權(quán)利，所有者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)通過(guò)使用權(quán)即礦業(yè)權(quán)來(lái)表現(xiàn)，國(guó)家以讓渡使用權(quán)的形式，將礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)轉(zhuǎn)變成企業(yè)或個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，以此將政府控制的礦產(chǎn)資源所有物轉(zhuǎn)變?yōu)橛善髽I(yè)經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)要素。

3 我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的建立和演變

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度不斷發(fā)展完善起來(lái)。歷經(jīng)30多年的演變發(fā)展，如今我國(guó)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度法律體系已大體建立，初步構(gòu)成了以《憲法》為核心，以《物權(quán)法》《礦產(chǎn)資源法》及相應(yīng)的配套法律法規(guī)為主要支撐的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)法律體系。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度目前已大體經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：完全公有產(chǎn)權(quán)階段、使用權(quán)無(wú)償劃撥取得階段、使用權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓階段及有償取得和市場(chǎng)流轉(zhuǎn)階段。繼而逐步構(gòu)成了國(guó)家所有、有償利用、有序流轉(zhuǎn)、利益共享的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)基本制度[2]。

3.1 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度初步奠定階段

1982年《憲法》明確規(guī)定：礦藏、草原、從林、荒地、水流、山嶺、灘涂等自然資源，皆為國(guó)家所有，即全民所有[3]。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制階段，我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的特點(diǎn)是，礦產(chǎn)資源可無(wú)償開(kāi)采使用。我國(guó)于1986年頒布了第一部《礦產(chǎn)資源法》，礦產(chǎn)資源法在遵守礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的原則上，初次提出了探礦權(quán)、采礦權(quán)的有償獲得制度且由國(guó)家出面實(shí)施，標(biāo)志著國(guó)家以所有者的身份讓與其使用權(quán)，同時(shí)，做出了在取得探礦權(quán)、采礦權(quán)時(shí)也需依法申請(qǐng)依法登記的規(guī)定。緊接著1987年公布的《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》等法規(guī)為我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度開(kāi)端初步打下根基奠定了基礎(chǔ)[4]。

3.2 礦產(chǎn)資源落實(shí)國(guó)家所有權(quán)收益有償階段

1994年《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理辦法》《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的出臺(tái)明確礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，規(guī)定由國(guó)務(wù)院來(lái)代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，提出采礦權(quán)人需繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅，首次確立礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的收益實(shí)現(xiàn)途徑，資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅、礦業(yè)權(quán)價(jià)款等制度的確立標(biāo)志著我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度以礦業(yè)權(quán)有償取得和礦產(chǎn)資源有償使用為主體的體系初步得到確立。

3.3 礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)有序流轉(zhuǎn)階段

為了適應(yīng)大環(huán)境及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，1998年國(guó)務(wù)院作出規(guī)定允許探礦權(quán)采礦權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易。2000年《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》的頒布確立了礦業(yè)權(quán)出讓及轉(zhuǎn)讓形式[5]。2007年《物權(quán)法》提到凡是依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)均受到法律保護(hù)，探礦權(quán)、采礦權(quán)的物權(quán)地位進(jìn)一步得到鞏固。2010年隨著《關(guān)于建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)的通知》的出臺(tái)，國(guó)土資源部稱(chēng)礦業(yè)權(quán)的出讓轉(zhuǎn)讓信息需要公開(kāi)，這無(wú)疑有助于推動(dòng)礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)的發(fā)展。

3.4 全面推進(jìn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革階段

現(xiàn)今，我國(guó)已建立了礦業(yè)權(quán)有償取得制度、礦產(chǎn)資源有償使用制度，礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)制度。前正處于逐漸完善我國(guó)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的資產(chǎn)管理制度階段[6]。但是到我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》已有20多年未修訂，隨著我國(guó)主要矛盾的變化、礦業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的變化、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)傳統(tǒng)規(guī)范的一些重點(diǎn)問(wèn)題突出，2019 年 12 月，自然資源部發(fā)布公告征求《礦產(chǎn)資源法》(修訂草案)意見(jiàn)，并于當(dāng)月31號(hào)針對(duì)礦產(chǎn)資源管理及產(chǎn)權(quán)制度頒發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)(試行)》(自然資規(guī)〔2019〕7號(hào))[7]，這有利于貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略部署，充分維護(hù)國(guó)家對(duì)于礦產(chǎn)資源所有權(quán)及礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

4 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問(wèn)題

隨著礦產(chǎn)資源的不斷開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致由于開(kāi)發(fā)管理引發(fā)的問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。如礦產(chǎn)資源消耗過(guò)高、資源浪費(fèi)嚴(yán)重,由礦業(yè)開(kāi)發(fā)引發(fā)的生態(tài)環(huán)境破壞等外部性問(wèn)題突出[8]。這些問(wèn)題說(shuō)到底，與礦產(chǎn)資源權(quán)利主體不清晰、權(quán)益不落實(shí)、權(quán)利保護(hù)不到位、產(chǎn)權(quán)邊界不清等有著密切關(guān)系。

4.1 權(quán)利主體不清晰，權(quán)益不落實(shí)

根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，礦產(chǎn)資源所有權(quán)為國(guó)家所有，并由國(guó)務(wù)院代為行使，礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的具體行使主體為自然資源部及各級(jí)地方政府[9]。在礦產(chǎn)資源有償使用的整個(gè)階段，由于所有者委托代理主體的不明確、責(zé)任追究制度的不完善、導(dǎo)致國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源在實(shí)踐中演變成地方政府乃至企業(yè)所有，造成難以在源頭上去真正維護(hù)國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源權(quán)益。目前在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益體系中，包括石油特別收益金、資源稅、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)、出讓金、環(huán)境治理恢復(fù)基金等多類(lèi)科目，這些統(tǒng)稱(chēng)為礦產(chǎn)資源權(quán)益金，但是目前稅、租、費(fèi)、金、利各自定位仍不夠清晰，自然也就會(huì)影響其發(fā)揮各自應(yīng)有的作用[10]。從收益征繳主體來(lái)看，分為由省征收、由市、縣征收、經(jīng)營(yíng)單位征收，甚至存在沒(méi)有征繳的情況；從權(quán)益分配來(lái)看，存在中央和省之間分配、中央、省、市、縣之間四級(jí)分配，更有僅在地方分配等現(xiàn)象，不僅如此，分配比例也各不相同，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)益分配規(guī)則，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益不落實(shí)。

4.2 權(quán)利保護(hù)不到位，礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制不完善

由于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的不完善,相關(guān)法律制度的不健全等原因，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源保護(hù)不嚴(yán)格、監(jiān)管力度不夠。目前，我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用缺乏生態(tài)保護(hù)認(rèn)識(shí)，為了獲得經(jīng)濟(jì)利益，忽略了礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)生態(tài)價(jià)值。除此之外，還存在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)權(quán)益保障不到位，保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制不完善，對(duì)礦業(yè)權(quán)人補(bǔ)償不到位等問(wèn)題[11]。如我國(guó)祁連山自然保護(hù)區(qū)因其獨(dú)特、豐富的礦產(chǎn)資源，遭到人們大規(guī)模開(kāi)采礦山，生態(tài)問(wèn)題十分突出，由于礦業(yè)權(quán)人違反了相關(guān)的法律法規(guī)勘探、開(kāi)采礦產(chǎn)資源，為此政府提出禁止新礦業(yè)權(quán)進(jìn)入該保護(hù)區(qū)，原有的礦業(yè)權(quán)也應(yīng)有序廢除、退出，此舉雖為較行之有效的管控方式，但由于目前礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制的不健全，礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償問(wèn)題和生態(tài)環(huán)境的修復(fù)問(wèn)題等都是棘手的難題。

4.3 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)與相鄰產(chǎn)權(quán)邊界不清

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)與相鄰產(chǎn)權(quán)之間關(guān)系沒(méi)有理順，產(chǎn)權(quán)之間邊界不清、權(quán)責(zé)交叉矛盾日益尖銳，例如探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)、海域使用權(quán)、林地草地等使用權(quán)的邊界模糊，現(xiàn)行法規(guī)對(duì)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)、海域使用權(quán)之間的制度規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單、相關(guān)法律制度不完善，部分礦產(chǎn)資源權(quán)利體系不完善、權(quán)能不完整，使得礦產(chǎn)資源在勘查開(kāi)采、開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題。實(shí)踐中礦業(yè)權(quán)人在取得礦業(yè)權(quán)后，往往需要與林地、草地、土地、海域使用權(quán)人進(jìn)行協(xié)商及交涉，由于各部門(mén)的分別管理，造成礦業(yè)權(quán)設(shè)置與相鄰自然資源產(chǎn)權(quán)重疊、沖突，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中容易產(chǎn)生矛盾和糾紛。比如在礦土管理中，我國(guó)礦業(yè)權(quán)本身沒(méi)有包括土地使用權(quán)，所以為了合法合規(guī)地在土地上進(jìn)行有關(guān)的礦業(yè)活動(dòng)，就必須再取得以土地為客體的土地使用權(quán)[12]。但在礦業(yè)用地取得階段，礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)在審核程序與征收程序方面存在不同程度的沖突，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)的權(quán)利邊界不清所造成的沖突也日趨明顯。

5 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革的有關(guān)意見(jiàn)

5.1 強(qiáng)化礦產(chǎn)資源所有權(quán)的管理

現(xiàn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)管理多存在以管理的方式來(lái)行使所有權(quán)的現(xiàn)象，為了實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)益的真正維護(hù)，必須從加強(qiáng)礦產(chǎn)資源所有權(quán)管理入手，進(jìn)一步梳理和明確區(qū)分礦產(chǎn)資源所有權(quán)與行政管理權(quán)，強(qiáng)化礦產(chǎn)資源的分級(jí)分類(lèi)管理、委托分級(jí)代理行使及登記管理。明確中央和地方委托權(quán)及代理權(quán)的權(quán)屬職能，細(xì)分中央至省各分級(jí)代理行使礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)限、范圍及收益分配情況。明確礦產(chǎn)資源在占有使用收益及處分過(guò)程中的具體界限及聯(lián)系，明確礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的核算機(jī)制、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)有效實(shí)施礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理。進(jìn)一步加強(qiáng)借助法律手段來(lái)有效落實(shí)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)，籍此使得產(chǎn)權(quán)管理制度進(jìn)一步明確[13]。

5.2 加強(qiáng)開(kāi)展礦產(chǎn)資源統(tǒng)一確權(quán)登記

實(shí)施礦產(chǎn)資源的統(tǒng)一確權(quán)登記有利于強(qiáng)化國(guó)家對(duì)于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的監(jiān)管與保護(hù)。隨著礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)登記工作的開(kāi)展，可逐漸有效劃分全民所有和各級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，追根溯源，徹底改善所有權(quán)邊界劃分不清及資源所有權(quán)者不到位等諸多弊端及缺陷[14]。確權(quán)登記的實(shí)施、探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)主體及行使代表的確立、探明儲(chǔ)量礦產(chǎn)資源的質(zhì)量、數(shù)量的記載，皆可有效節(jié)省礦產(chǎn)資源，更能夠確保國(guó)家對(duì)于礦產(chǎn)資源權(quán)利主體保護(hù)的貫徹落實(shí)。對(duì)于礦產(chǎn)資源的有效開(kāi)發(fā)與利用，意義深遠(yuǎn)[15]。目前我國(guó)在福建貴州等地已經(jīng)開(kāi)展過(guò)礦產(chǎn)資源同一確權(quán)登記的試點(diǎn)工作，可吸取相關(guān)經(jīng)驗(yàn)全面鋪開(kāi)、分階段積極穩(wěn)妥地推進(jìn)礦產(chǎn)資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。

5.3 建立市場(chǎng)化交易機(jī)制，充分利用市場(chǎng)配置手段

利用市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，對(duì)于礦產(chǎn)資源的公開(kāi)招標(biāo)、拍賣(mài)、競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行有效配置定價(jià)，建立礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)調(diào)整體系，充分利用市場(chǎng)手段來(lái)配置使用礦產(chǎn)資源，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有償取得的機(jī)制明確出租、抵押等轉(zhuǎn)讓形式和實(shí)施情況，推進(jìn)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)有形市場(chǎng)建設(shè)。一方面，建立礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的占有、使用、收益、處分等行為，從而發(fā)揮市場(chǎng)在礦產(chǎn)資源配置中的決定性作用，這樣有利于實(shí)行公開(kāi)行政、規(guī)范市場(chǎng)秩序，推進(jìn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理的規(guī)范化，確保市場(chǎng)交易公開(kāi)公平公正[16]；另一方面，建立礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的市場(chǎng)交易監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督管理，及時(shí)建立反饋和處理機(jī)制，完善和拓寬公眾監(jiān)管渠道、使社會(huì)監(jiān)管與政府監(jiān)管有機(jī)結(jié)合。