PPP項目財務(wù)風(fēng)險識別與控制研究
——基于交易結(jié)構(gòu)視角

涂小燕（高級會計師）

（福建省泉州臺商投資區(qū)城市建設(shè)發(fā)展有限公司福建泉州362000）

一、PPP項目交易結(jié)構(gòu)的內(nèi)容與分類

交易結(jié)構(gòu)指的是買賣雙方為確定、協(xié)調(diào)與達(dá)成交易雙方最終利益關(guān)系，以合同條款形式約定的一系列安排。通過對交易結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，能夠理順和界定各交易主體的權(quán)責(zé)以及風(fēng)險關(guān)系。因此，為了全面地對PPP項目財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行分析，本文以交易結(jié)構(gòu)為視角展開研究。根據(jù)我國《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的內(nèi)容，投融資結(jié)構(gòu)、項目的回報機(jī)制和相關(guān)配套安排是PPP項目交易結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容，因此，本文將PPP項目交易結(jié)構(gòu)詳細(xì)劃分為：第一，融資結(jié)構(gòu)，項目資本性支出的資金來源和性質(zhì)；第二，服務(wù)結(jié)構(gòu)，社會資本方所持資金的用途或是進(jìn)行投資、提供服務(wù)的方式；第三，收益結(jié)構(gòu)，社會資本方取得投資收益的資金來源；第四，程序結(jié)構(gòu)，相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的一系列配套設(shè)施和服務(wù)涉及的程序問題。詳細(xì)介紹如下：

（一）融資交易結(jié)構(gòu)。PPP項目的融資過程主要可以劃分為以下兩個階段：一是項目建設(shè)之前的融資階段，在該階段PPP項目的初始資金既可以由社會資本方獨(dú)立進(jìn)行投資，也可以由政府和社會資本方共同進(jìn)行投資。其中，社會資本方主要分為兩類：一類是只負(fù)責(zé)獲取投資收益不參與企業(yè)經(jīng)營的投資方；一類是負(fù)責(zé)項目施工的投資方。二是項目建設(shè)和運(yùn)營時的融資階段，在該階段項目的融資資金主要來源于銀行、證券等金融機(jī)構(gòu)，大多屬于債務(wù)型融資，而融資風(fēng)險也大多產(chǎn)生于這一階段，因為在該階段如果企業(yè)融資規(guī)模達(dá)不到需求、資金結(jié)構(gòu)安排不合理，就有可能導(dǎo)致項目無法按期完成和有效運(yùn)營。綜合上述分析可以看出，在這一交易結(jié)構(gòu)中，企業(yè)權(quán)益融資和債務(wù)融資資金的來源和比例問題是進(jìn)行風(fēng)險防范和控制的重點(diǎn)。

（二）服務(wù)交易結(jié)構(gòu)。服務(wù)交易結(jié)構(gòu)具有BOT、BOOT、BOO、TOT、ROT等多種形式，包括項目設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓等多項工作，本文主要研究BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）這一形式。BOT是指政府部門與私人投資者簽訂特許權(quán)協(xié)議，并授予簽約方的私人投資者承擔(dān)PPP項目的設(shè)計、建設(shè)和維護(hù)等工作，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，允許私人投資者通過經(jīng)營項目向社會公眾收取費(fèi)用（或政府付費(fèi)）來收回成本并賺取利潤，特許期滿后，私人投資者要將所建項目移交給政府部門。在這一交易結(jié)構(gòu)中，項目公司主要面臨著建設(shè)項目完工質(zhì)量、施工進(jìn)度、成本把控等方面的風(fēng)險。

（三）收益交易結(jié)構(gòu)。項目公司收回成本并取得投資收益是在項目的運(yùn)營期間，其收益來源主要是政府付費(fèi)。其中，政府付費(fèi)主要包括以下兩個方面：一是可用性服務(wù)費(fèi)，該費(fèi)用是指政府在檢驗工程是否合格后，依據(jù)檢驗結(jié)果支付給項目公司的建設(shè)費(fèi)以及收益回報，如果考核合格政府要足額對其進(jìn)行支付；如果考核不合格政府可以按照協(xié)議內(nèi)容支付一定比例的金額。二是運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)，該費(fèi)用是項目運(yùn)營期間，政府依據(jù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對工程進(jìn)行審查后，支付給項目公司的項目運(yùn)營費(fèi)以及收益回報。如果審查發(fā)現(xiàn)項目不合格，項目公司所獲收益會受到一定程度的影響。然而，在項目運(yùn)營期間，雖然項目公司可能獲得一定的收益，但是由于項目公司的經(jīng)營時間有限，如果不能按時收回成本就有可能導(dǎo)致項目公司承擔(dān)巨額投資風(fēng)險，為此，投資者要選擇適當(dāng)?shù)耐顺鰴C(jī)制，如：公開上市、發(fā)行債券、證券資本化、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等。其中，最為常用的退出方式便是在經(jīng)營期滿后將項目移交給政府，即股權(quán)轉(zhuǎn)讓。

（四）程序交易結(jié)構(gòu)。項目的識別、立項等工作是程序交易結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容。首先，項目發(fā)起者（政府或社會資本方）編寫項目建議書（包括簡略的投資規(guī)模預(yù)算、實(shí)施意義等總體方案），并將其轉(zhuǎn)交給當(dāng)?shù)豍PP中心進(jìn)行審核，PPP中心在評估該方案可行后開展后續(xù)工作；投資者向PPP中心出具可行性研究報告并編寫起始實(shí)踐計劃。其次，項目發(fā)起者通過聘請相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)或憑借自身團(tuán)隊力量，對該計劃進(jìn)行物有所值和財政承受能力評價和論證。再次，投資者編寫關(guān)于采購形式、運(yùn)作方式、資本金結(jié)構(gòu)等在內(nèi)較為詳細(xì)的實(shí)施計劃；政府對社會資本方的項目資格（需要三家以上單位參與競爭）進(jìn)行審核，保證招標(biāo)過程公開、公平、公正。之后，政府根據(jù)之前擬定計劃中的形式選取投資者。最后，被選中的投資者即中標(biāo)方與政府簽訂PPP合同，并根據(jù)協(xié)議內(nèi)容陸續(xù)開展后續(xù)工作。

二、交易結(jié)構(gòu)視角下PPP項目財務(wù)風(fēng)險識別——以W公司為例

W公司成立于1988年，公司長期專注于海洋和生態(tài)工程建設(shè)，具有建筑工程施工總承包壹級、市政公用工程施工總承包壹級、水利水電工程施工總承包壹級等十余項資質(zhì)。現(xiàn)如今，公司已經(jīng)發(fā)展成為集設(shè)計、規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)營于一體的綜合服務(wù)商。2016年公司與某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會簽訂了PPP項目協(xié)議草案，開始實(shí)施PPP模式。

（一）融資交易結(jié)構(gòu)風(fēng)險識別。

1.銀行審批風(fēng)險。結(jié)合公司目前的融資環(huán)境，債務(wù)資金大多來源于銀行，而公司向銀行貸款需要經(jīng)過一系列審批程序。第一，由于項目公司貸款大多資金規(guī)模較大，而銀行在審批大額貸款事項時要經(jīng)過多個復(fù)雜的程序，加之銀行不同員工的審批權(quán)限存在差異，審批工作會被一再延誤。第二，銀行工作人員在開展貸款業(yè)務(wù)時，前期的業(yè)務(wù)洽談工作段由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)，后期貸款審批工作由評估部門負(fù)責(zé)，不同的職責(zé)分工有可能導(dǎo)致兩個部門對貸款風(fēng)險的評估結(jié)果存在差異，進(jìn)而影響審批結(jié)果。第三，隨著一系列嚴(yán)格規(guī)范金融機(jī)構(gòu)政策的出臺，例如：金融機(jī)構(gòu)在向地方政府提供借款時不能超過財政水平；要對借款公司的還款能力進(jìn)行有力評估；要評估借款公司的資本金是否符合規(guī)定要求，不符合要求則不向其提供貸款等，使得金融機(jī)構(gòu)的審批難度增加。受到上述因素的影響，公司在進(jìn)行貸款融資時面臨著較大的籌資風(fēng)險。

2.償債風(fēng)險。通過對W公司償債能力（見表1）進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，隨著公司不斷拓展PPP項目，公司的償債能力顯著下降，其中，2017年的負(fù)債水平達(dá)到68.7%，公司整體償債能力與所處行業(yè)相比不容樂觀。究其原因，公司目前投資的PPP項目較多且規(guī)模較大，持續(xù)的資金支出使得公司面臨著高額的負(fù)債，加之PPP項目資金變現(xiàn)周期長，無法及時償還欠款，使得公司負(fù)債不斷積累，進(jìn)一步加大了公司的融資難度，因為金融機(jī)構(gòu)對外提供借款大多會貸款給還款能力良好的企業(yè)。因此，公司在融資時會因高比例的負(fù)債而面臨較大的籌資風(fēng)險。

表1 W公司償債能力表

3.增信風(fēng)險。根據(jù)銀行提供借款要求，項目公司要想獲取貸款需要向銀行提供增信，銀行只有在取得了一定保證之后才能發(fā)放貸款。但是，由于項目公司自身并不具備授信能力，其要想取得借款要么需要借助上市公司的力量提供增信，要么由政府提供增信。然而現(xiàn)實(shí)情況是：上市公司考慮到報表合并問題，如果由其為項目公司提供貸款擔(dān)保，可能會使上市公司的財務(wù)報表狀況變差，對上市公司產(chǎn)生不利影響，從而不愿意提供增信；而政府作為項目的監(jiān)管者，并不具備融資責(zé)任，而且根據(jù)有關(guān)規(guī)定，政府不能提供任何保底承諾，因此也不能提供增信。

（二）服務(wù)交易結(jié)構(gòu)風(fēng)險識別。服務(wù)交易結(jié)構(gòu)面臨的風(fēng)險主要來源于項目建設(shè)過程，其中，項目施工的進(jìn)度、成本把控、施工質(zhì)量等因素都會對項目產(chǎn)生影響。因此，在這一階段風(fēng)險識別主要包括以下幾個方面：第一，物料超支風(fēng)險。由于PPP項目建設(shè)周期較長，在此期間物料價格很有可能出現(xiàn)波動，如若價格上漲過快超出預(yù)期，就有可能出現(xiàn)物料成本超支。此外，在建設(shè)施工過程中，如果施工安排不合理可能會導(dǎo)致物料資源浪費(fèi)，為此，公司要多購進(jìn)一批物料以保證施工的正常進(jìn)行，而這也可能導(dǎo)致物料成本超支。第二，管理風(fēng)險。項目設(shè)立之初，公司沒能仔細(xì)對風(fēng)險進(jìn)行評估，也沒有制定相應(yīng)的風(fēng)險預(yù)警、防控機(jī)制，一旦風(fēng)險發(fā)生就很難進(jìn)行控制。另外，在項目施工過程中，公司沒有設(shè)立專門的質(zhì)量監(jiān)管部門，相關(guān)監(jiān)管人員形同虛設(shè)，無法對項目質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)，有可能導(dǎo)致公司投入的成本無法收回。第三，技術(shù)風(fēng)險。在項目設(shè)計過程中，由于公司相關(guān)配套監(jiān)管工作、審核工作不到位，使得設(shè)計方案的某些細(xì)節(jié)出現(xiàn)了錯誤，最終導(dǎo)致后期施工時發(fā)生浪費(fèi)物料資源的情況。此外，建筑施工過程中，工作人員技術(shù)操作失誤、偷工減料等行為也會影響到項目的建設(shè)效果。

（三）收益交易結(jié)構(gòu)風(fēng)險識別。政府付費(fèi)是PPP項目的主要收入來源，單一的收益獲取途徑是制約PPP模式發(fā)展的一大障礙。由于PPP項目建設(shè)和運(yùn)營的周期較長，在此階段公司需要不斷投入大量資金來維持項目的正常開展，為此，公司需要持續(xù)吸引社會投資者參與融資。由于公司的收益來源是回收周期較長的政府付費(fèi)，在投資者投資的過程中經(jīng)常會有投資者退出，這時公司要向其支付相應(yīng)的投資收益，此外，公司還要為保證項目的正常運(yùn)營進(jìn)行再次融資，基于此，公司的資金流動性便會降低，同時也會面臨較大的融資難題。另外，由于PPP項目的投資收益回收期較長，公司的應(yīng)收賬款長期存在并不斷積累，一旦由于某些不可控因素?zé)o法及時收回應(yīng)收賬款，那么公司很可能因為資金鏈斷裂而無法保證項目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）程序交易結(jié)構(gòu)風(fēng)險識別。社會資本方在招投標(biāo)過程中會投入一定的成本，如果競標(biāo)不成功就可能導(dǎo)致公司這一部分投入付諸東流。公司在這一階段面臨的風(fēng)險主要包括以下幾方面：第一，政策風(fēng)險。當(dāng)國家出臺的PPP項目相關(guān)政策發(fā)生較大變化時，公司如果沒能及時跟上政策變化情況就編制項目申請方案，很有可能導(dǎo)致方案內(nèi)容與國家政策不符而無法競標(biāo)成功。例如：PPP項目相關(guān)稅收和土地政策調(diào)整；政府付費(fèi)方式變化（按效付費(fèi)）等。第二，招投標(biāo)風(fēng)險。公司編寫的標(biāo)書內(nèi)容前后是否一致、格式是否符合規(guī)定等會影響到公司是否能夠招標(biāo)成功，進(jìn)而影響到公司前期的成本投入是否有價值。

三、PPP項目各交易結(jié)構(gòu)財務(wù)風(fēng)險控制措施

（一）融資交易結(jié)構(gòu)風(fēng)險控制措施。針對銀行審批、償債和增信等風(fēng)險給公司融資帶來的困難，W公司主要采取了以下應(yīng)對措施：第一，成立PPP產(chǎn)業(yè)基金。2017年9月W公司聯(lián)合兩家公司成立了某智能汽車小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP產(chǎn)業(yè)基金，目的是為公司拓寬PPP項目融資渠道。通過設(shè)立該基金，一是公司的資金來源更加廣泛，不再局限于銀行這一單一的融資方式，資產(chǎn)證券化、債券等多種融資方式，項目補(bǔ)貼、擔(dān)保、股權(quán)等多種融資形式的加入，使得公司融資更加容易，并且能夠滿足更多融資需求。二是隨著基金的成立，更多社會資本方參與到項目融資當(dāng)中，公司能夠減少持有項目公司的股權(quán)，項目公司的債務(wù)也就不會合并到公司報表當(dāng)中，從而有利于降低公司負(fù)債率，提高再融資能力。三是如果政府將財政資金加入到PPP產(chǎn)業(yè)基金當(dāng)中，公司在進(jìn)行融資時便能夠吸引更多社會資本方加入，此舉能夠給項目帶來增信效果。第二，采取多種融資渠道。為了有效改善公司的債務(wù)結(jié)構(gòu)，提高公司抗風(fēng)險能力，公司從銀行、信托、券商等多種渠道進(jìn)行融資，并且為確保PPP項目正常實(shí)施，公司還通過發(fā)行債券方式進(jìn)行融資，基于此，公司在2017年獲得了2.5億元綠色債券、8億元超短期融資、銀行授信50億元，公司現(xiàn)金流逐漸上升，籌資規(guī)模逐漸擴(kuò)大。

（二）服務(wù)交易結(jié)構(gòu)風(fēng)險控制措施。為了應(yīng)對物料超支、管理風(fēng)險和技術(shù)風(fēng)險給公司帶來的成本超支問題，公司主要采取了以下措施：第一，針對物料超支風(fēng)險，公司通過制定詳細(xì)的月度、季度資金支出方案，來防止公司在購買物料時出現(xiàn)過度支出的行為，這在一定程度上起到了風(fēng)險防范作用。第二，針對管理風(fēng)險，公司設(shè)立了專門的項目監(jiān)管部門，并且制定了相應(yīng)的管理制度。其中，在項目審批上，公司通過對員工審批權(quán)限進(jìn)行管理，明確個人審批職責(zé)，防止員工出現(xiàn)濫用權(quán)限的情況；在項目監(jiān)管上，通過建立問責(zé)機(jī)制，對每項資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督管理，確保所使用資金符合相關(guān)要求，一旦出現(xiàn)不合規(guī)使用行為，公司便可以通過追責(zé)對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰，從而減少建設(shè)施工過程中發(fā)生違規(guī)的可能。此外，公司為了保證施工進(jìn)度和質(zhì)量，成立了檢查小組對項目施工情況（包括材料、勞務(wù)等）進(jìn)行檢查，以防止因施工質(zhì)量不合格給公司造成損失。第三，針對技術(shù)風(fēng)險，公司通過采用大數(shù)據(jù)技術(shù)對整個施工過程進(jìn)行模擬施工，對施工資源和成本進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，大大提高了設(shè)計方案的可行性，同時降低了公司成本。

（三）收益交易結(jié)構(gòu)風(fēng)險控制措施。為解決收益交易結(jié)構(gòu)中流動性風(fēng)險、信用風(fēng)險等給公司帶來的資金回收問題，公司采取了如下措施：第一，針對流動性風(fēng)險問題，首先，公司通過采取資產(chǎn)證券化、應(yīng)收賬款買斷等多種金融方式來降低對公司現(xiàn)有資金的占用，并且提高了合作協(xié)議中交易對方初期首次付款的比例。其次，公司為加快政府撥款進(jìn)度，通過利用自身現(xiàn)有資源優(yōu)勢，在保證項目質(zhì)量的基礎(chǔ)上盡可能提高施工進(jìn)度。最后，公司為加快回收應(yīng)收賬款，通過分類統(tǒng)計應(yīng)收賬款項目，成立了專門的應(yīng)收賬款回收小組，每個人都有相應(yīng)的收款任務(wù)，并且建立了相應(yīng)的獎懲機(jī)制，以確保賬款盡快收回。第二，針對信用風(fēng)險問題，公司在選擇投資項目時更加重視合作對象的財政和資金預(yù)算水平，即更加關(guān)注對方的回款能力是否良好，加大了對項目選擇的考核力度。受此影響，2018年公司投資的PPP項目規(guī)模逐漸縮小，現(xiàn)金流更加順暢。

（四）程序交易結(jié)構(gòu)風(fēng)險控制措施。針對程序交易結(jié)構(gòu)風(fēng)險，公司主要采取了以下應(yīng)對措施：第一，針對政策風(fēng)險，公司嚴(yán)格按照國家相關(guān)審批程序開展工作，做好政策變化調(diào)查工作，及時建立相對應(yīng)的配套機(jī)制，此外，公司還對雙方責(zé)任情況進(jìn)行了詳細(xì)劃分，明確風(fēng)險承擔(dān)主體。第二，針對招投標(biāo)風(fēng)險，公司對標(biāo)書內(nèi)容進(jìn)行了仔細(xì)校對、詳細(xì)檢查，認(rèn)真進(jìn)行物有所值和財政承受能力評價和論證，防止因為細(xì)節(jié)問題導(dǎo)致競標(biāo)無法成功。