財政支出績效評價和預(yù)算績效管理方面的思考

作者簡介：王元（1989— ），女，漢族，山東青島人，中級會計師。主要研究方向：預(yù)算績效評價。

摘 要：隨著我國稅收制度改革的不斷深化，同時在疫情影響之下，財政資金呈現(xiàn)緊張態(tài)勢。為有效分配財政預(yù)算資金，財政支出績效評價愈發(fā)重要。根據(jù)我國財政支出績效評價的內(nèi)容、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，本文分析并研究了我國行政機關(guān)和事業(yè)單位預(yù)算財政支出績效評價的現(xiàn)狀，以及其存在的問題，并提出了適當(dāng)?shù)慕鉀Q方案和應(yīng)對措施，以供進行財政支出績效評價。

關(guān)鍵詞：行政機關(guān)及事業(yè)單位;財政預(yù)算;績效評價;常見問題;應(yīng)對措施

隨著我國稅收制度改革的不斷深化，簡政減稅降負(fù)措施的有效實施，同時在新冠疫情影響下，財政收支缺口有所放大。為更好的使用財政資金，合理分配資源，國家越來越關(guān)注行政機關(guān)和事業(yè)單位的預(yù)算績效情況。在這種情況下，討論財政支出績效評價具有實際意義。要討論財政支出績效評價管理，我們必須首先了解幾個相關(guān)概念：預(yù)算績效、預(yù)算績效管理和財政支出績效評價管理。預(yù)算績效是指預(yù)算資金的使用和結(jié)果，代表預(yù)算資金使用的效率和效果。預(yù)算績效管理應(yīng)將績效理念的概念引入預(yù)算管理，包括在整個預(yù)算準(zhǔn)備、執(zhí)行和評價過程中設(shè)置績效目標(biāo)、跟蹤績效、評價績效和結(jié)果，以改善事業(yè)單位績效，為經(jīng)濟、效率和資本分配的利益而進行的一系列管理活動。財政支出績效評價管理是指有關(guān)部門和單位使用科學(xué)、合理的評價方法和評價標(biāo)準(zhǔn)，基于既定的績效目標(biāo)，客觀公正地衡量支出和結(jié)果，這是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)?？梢哉f，財政支出績效評價管理的有效性直接關(guān)系到行政機關(guān)和事業(yè)單位預(yù)算績效管理的成敗。那么，現(xiàn)階段如何管理對行政機關(guān)和事業(yè)單位進行財政支出績效評價？以下展開分析。

一、財政支出績效評價概述

（一）財政支出績效評價的內(nèi)容

按照我國行政機關(guān)和事業(yè)單位的組織制度，行政機關(guān)和事業(yè)單位的財政預(yù)算由兩部分組成：基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算。其中，基本支出預(yù)算包括人員成本、日常支出，這是我國行政機關(guān)和事業(yè)單位制定的年度基本支出計劃的基礎(chǔ)，目的是確保正常運行并完成日常工作。項目支出預(yù)算旨在供行政機關(guān)和事業(yè)單位使用，以確保實現(xiàn)當(dāng)年的特定行政目標(biāo)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)。行政機關(guān)和事業(yè)單位財政預(yù)算的考核標(biāo)準(zhǔn)是確保行政機關(guān)和事業(yè)單位財政預(yù)算評價結(jié)果客觀公正的基準(zhǔn)。行政機關(guān)和事業(yè)單位預(yù)算績效的評價對象是行政機關(guān)和事業(yè)單位預(yù)算管理的資金和納入部門預(yù)算管理的資金。績效評價按照主體分：單位自評和財政局等主管單位對支出績效評價。按內(nèi)容分整體、基本和項目專項支出績效評價。目前整體支出績效評價是最有難度，項目專項支出開展時間最長，已形成較為規(guī)范的評價體系。

（二）財政支出績效評價的目的

財政支出績效評價的目的是確保行政機關(guān)和事業(yè)單位財政職能的執(zhí)行。在此基礎(chǔ)上，財政支出績效評價情況的目的是促進對行政機關(guān)和事業(yè)單位財政的戰(zhàn)略調(diào)整，優(yōu)化行政機關(guān)和事業(yè)單位財政資本存量調(diào)整和增量收入調(diào)整，并提高行政機關(guān)和事業(yè)單位的資本運作質(zhì)量以及資本分配的效率和加強行政機關(guān)和事業(yè)單位預(yù)算的執(zhí)行的監(jiān)督和治理，及時發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)和事業(yè)單位預(yù)算績效過程中的問題，并提出適當(dāng)?shù)慕鉀Q方案，以提高行政機關(guān)和事業(yè)單位預(yù)算管理的效率，并為財政支出績效評價情況提供科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

（三）財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)和方法

財政支出績效評價的標(biāo)準(zhǔn)包括行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)。首先，必須根據(jù)國家發(fā)布的一些指標(biāo)數(shù)據(jù)，參考要指出的評價標(biāo)準(zhǔn);第二是計劃標(biāo)準(zhǔn)，它是指行政機關(guān)和事業(yè)單位預(yù)先準(zhǔn)備的預(yù)算地估價標(biāo)準(zhǔn);第三是歷史標(biāo)準(zhǔn)，一般取前三年的歷史平均值作為參考。行政機關(guān)和事業(yè)單位對財政支出績效評價方法主要是比較法，指的是是比較預(yù)算和實際支出，分析實施的實際效果，比較行業(yè)和其他行業(yè)狀況，然后進行綜合分析的比較法。再有就是因素分析法，是指根據(jù)內(nèi)部和外部原因?qū)τ绊懣冃繕?biāo)實現(xiàn)的原因進行分析，然后綜合考慮績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度。通過分析在指定時間段內(nèi)獲得的成本和收益來衡量實現(xiàn)績效目標(biāo)的程度。

二、財政支出績效評價中的常見問題

（一）缺乏對財政支出績效評價的認(rèn)識

隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，行政機關(guān)和事業(yè)單位不斷發(fā)展，國家越來越重視行政機關(guān)和事業(yè)單位的預(yù)算管理，但是在執(zhí)行行政機關(guān)和事業(yè)單位預(yù)算時非常重視編制與分配，尚未重視行政機關(guān)和事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行，同時，也忽略了對財政支出績效評價。對重視預(yù)算編制但不重視預(yù)算執(zhí)行的情況在我國行政機關(guān)和事業(yè)單位中非常普遍、雖然一些行政機關(guān)和事業(yè)單位對財政支出績效評價有一定的認(rèn)識，但他們對財政支出績效評價的認(rèn)識不夠，也沒有對財政支出績效評價給予太多關(guān)注。財政支出績效評價過程中收集的基本數(shù)據(jù)并不詳盡，因此對評價數(shù)據(jù)進行分析時不重視準(zhǔn)確性，財政支出績效評價人員敷衍了事。在沒有客觀性，科學(xué)性和合理性的前提下，對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和評價數(shù)據(jù)進行分析和評價的財政支出績效評價只是為了應(yīng)付財政支出績效評價這項工作。

（二）財政支出績效評價的目標(biāo)不明確

在財政支出績效評價情況時，許多行政機關(guān)和事業(yè)單位僅關(guān)注預(yù)算資金的分配和使用，而不關(guān)注其有效性。一些行政機關(guān)和事業(yè)單位仍然有收入，即財政管理中包括的資金，這部分資金也必須接受財政支出績效評價。當(dāng)行政機關(guān)和事業(yè)單位有資本投資項目時，只考慮資金的支付，而不是資金的分配。缺乏對已投資資本和收入的財政支出績效評價。當(dāng)行政機關(guān)和事業(yè)單位設(shè)定財政支出績效評價目標(biāo)時，只根據(jù)過去的傳統(tǒng)目標(biāo)來設(shè)定，不是根據(jù)行政機關(guān)和事業(yè)單位當(dāng)前的特定條件設(shè)置。結(jié)果，績效目標(biāo)不明確或目標(biāo)具有誤導(dǎo)性，使行政機關(guān)和事業(yè)單位財政支出績效評價的效果較差。

（三）財政支出績效評價體系不健全

我國財政支出績效評價的指標(biāo)體系是不完善的，有較多的預(yù)算定性指標(biāo)，但用于行政機關(guān)和事業(yè)單位支出和收入的資金的可用性和使用指標(biāo)卻相對較少。一些行政機關(guān)和事業(yè)單位應(yīng)收但是多年未收的資金數(shù)額很大，某些行政機關(guān)和事業(yè)單位賬戶中的沉淀金額巨大，這些情況幾乎無法反映財政支出績效評價的特征。許多行政機關(guān)和事業(yè)單位的預(yù)算績效指標(biāo)差異很大，因此無法比較不同財政部門的財政支出績效評價，這直接影響財政支出績效評價的效果。此外，一些行政機關(guān)和事業(yè)單位沒有按照國家評價標(biāo)準(zhǔn)制定自己的財政支出績效評價計劃，這使得財政支出績效評價在評價框架和評價標(biāo)準(zhǔn)方面極為不規(guī)范，并影響了預(yù)算績效公共評價的有效性。

（四）財政支出績效評價人員的職業(yè)素養(yǎng)不足

行政機關(guān)和事業(yè)單位財政支出績效評價自評一般沒有專人進行，很多財務(wù)部門評價或者是聘請第三方專家。但聘請的第三方財政支出績效評價人員可能不熟悉該領(lǐng)域的政策和法規(guī)，缺乏良好的職業(yè)道德和敬業(yè)精神，在評價行政機關(guān)和事業(yè)單位的預(yù)算時只是為了完成任務(wù)，沒有認(rèn)真負(fù)責(zé)的對預(yù)算績效進行評價。此外我國行政機關(guān)和事業(yè)單位的財政支出績效評價管理體系還不科學(xué)，預(yù)算編制過程尚未統(tǒng)一監(jiān)管。因此，在預(yù)算績效中，行政機關(guān)和事業(yè)單位各部門和人員的職權(quán)沒有明確區(qū)分，行政機關(guān)和事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督制度實施。而且對財政支出績效評價人員缺乏考核，與預(yù)算評價有效性沒有關(guān)系，因此預(yù)算績效僅限于檢查預(yù)算績效和特定項目的預(yù)算績效。也使得對財政支出績效評價人員的管理變得困難。

（五）財政支出績效評價管理的執(zhí)行力較差

我國許多行政機關(guān)和事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人對引入財政支出績效評價管理并沒有給予應(yīng)有的重視，將其視為更高級別的管理任務(wù)，而不是提高自己的運營管理能力的工具。因此，行政機關(guān)和事業(yè)單位負(fù)責(zé)人經(jīng)常將財政支出績效評價管理委托給內(nèi)部財政部門。但是，行政機關(guān)和事業(yè)單位中的會計人員通常在業(yè)務(wù)信息方面無法與其他業(yè)務(wù)部門充分溝通。結(jié)果，由財政部門制定的財政支出績效評價管理無法完全涵蓋該部門的所有活動和人員，也無法控制行政機關(guān)和事業(yè)單位的日常運營，而財政支出績效評價管理的作用只是形式上的。

（六）信息傳遞機制不及時

許多行政機關(guān)和事業(yè)單位將其核心資源和精力集中業(yè)務(wù)上，而不是著重于建立機構(gòu)的內(nèi)部信息傳遞機制，從而導(dǎo)致信息傳遞不及時，機構(gòu)間協(xié)作不力以及信息交換機會不足。導(dǎo)致機構(gòu)之間的缺乏溝通，延誤工作。在預(yù)算管理產(chǎn)生負(fù)面影響之前，如果組織的不同部門無法及時向預(yù)算管理部門傳達業(yè)務(wù)流程和預(yù)防措施，則組織將不會能夠完全了解所有細(xì)節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算不夠全面，無法滿足行政機關(guān)和事業(yè)單位管理和監(jiān)督的財政支出績效評價管理要求。此外，在執(zhí)行預(yù)算期間，許多行政機關(guān)和事業(yè)單位沒有向其工作人員解釋，也沒有公開其部門預(yù)算的詳細(xì)信息。這導(dǎo)致了行政機關(guān)和事業(yè)單位對其預(yù)算內(nèi)容的誤解，并影響了財政支出績效評價管理的作用。

三、財政支出績效評價中的應(yīng)對措施

（一）更加重視預(yù)算評價績效

行政機關(guān)和事業(yè)單位對財政支出績效評價的重視程度有待提高，基本體現(xiàn)在行政機關(guān)和事業(yè)單位在財政支出績效評價情況中的作用日益增強。在重視預(yù)算編制的同時，也有必要引入財政支出績效評價。在財政支出績效評價過程中，所收集的基本數(shù)據(jù)必須是全面的，并且不能有任何被動的心態(tài)。收集數(shù)據(jù)后，根據(jù)數(shù)據(jù)仔細(xì)分析預(yù)算數(shù)據(jù)，然后進行客觀的評價。

（二）明確預(yù)算績效目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)

預(yù)算績效目標(biāo)是財政支出績效評價的基礎(chǔ)，主要是基于低投資高回報的前提，并具有經(jīng)濟、效率和效力等特征。如果預(yù)算績效的目的不明確，將直接影響財政支出績效評價的效果。因此，行政機關(guān)和事業(yè)單位必須在財政支出績效評價之前為預(yù)算績效制定明確的目標(biāo)。預(yù)算績效指標(biāo)應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展計劃和行政機關(guān)和事業(yè)單位的發(fā)展計劃相對應(yīng)，并與預(yù)算支出的數(shù)量，方向和效果密切相關(guān)。財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)是客觀財政支出績效評價情況的標(biāo)準(zhǔn)，顯然，財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)必須與行政機關(guān)和事業(yè)單位的特征和預(yù)算管理要求保持一致，包括部門標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)等。行政機關(guān)和事業(yè)單位進行財政支出績效評價時，需要根據(jù)行政機關(guān)和事業(yè)單位選擇的指標(biāo)和預(yù)算財政支出績效評價方法進行計算。同時，財政支出績效評價的結(jié)構(gòu)分析更為重要，這需要明確標(biāo)準(zhǔn)。

（三）提高財政支出績效評價人員的專業(yè)水平

如果工作人員在財政支出績效評價情況方面的專業(yè)性不足，將直接影響財政支出績效評價的質(zhì)量。因此，參與財政支出績效評價的工作人員應(yīng)接受定期的專業(yè)培訓(xùn)，以不斷提高財政支出績效評價人員的專業(yè)素質(zhì)。行政機關(guān)和事業(yè)單位聘用的財政支出績效評價人員必須熟悉該領(lǐng)域的政策和法規(guī)，在財政支出績效評價方面具有豐富的經(jīng)驗，具有國家高級職稱的專業(yè)職務(wù)，具有良好的職業(yè)道德和敬業(yè)精神，并且對預(yù)算績效情況進行獨立、客觀、公正的評價，向行政機關(guān)和事業(yè)單位提供真實、可靠、詳細(xì)的評價報告，未經(jīng)授權(quán)，不得泄露財政支出績效評價的有關(guān)信息和條件。高等教育機還應(yīng)逐步發(fā)展財政支出績效評價專業(yè)，并培養(yǎng)財政支出績效評價人員，包括本科生、碩士生和博士生。行政機關(guān)和事業(yè)單位還應(yīng)篩選人才，進行體系培訓(xùn)，并在培訓(xùn)后頒發(fā)相關(guān)證明。及時建立財政支出績效評價人員數(shù)據(jù)庫，以進行第三方財政支出績效評價，以便財政支出績效評價人員能夠真正履行職責(zé)。

（四）加強財政支出績效評價管理制度建設(shè)

我國財政部應(yīng)積極發(fā)展適用于行政機關(guān)和事業(yè)單位的全面預(yù)算管理體系，為生活行政機關(guān)和事業(yè)單位的財政支出績效評價管理設(shè)定基準(zhǔn)，而更高的行政部門負(fù)責(zé)定期預(yù)算監(jiān)督。同時，行政機關(guān)和事業(yè)單位本身也應(yīng)參考新的預(yù)算法，以建立適合行政機關(guān)和事業(yè)單位自身的全面預(yù)算管理體系。例如，應(yīng)建立科學(xué)合理的許可和批準(zhǔn)制度，應(yīng)按照內(nèi)部控制原則建立分工制度，并在單位內(nèi)部建立財政支出績效評價管理模型。關(guān)于財政支出績效評價管理，行政機關(guān)和事業(yè)單位必須制定嚴(yán)格的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，以確保所有內(nèi)部部門嚴(yán)格執(zhí)行總體預(yù)算，并且必須根據(jù)自己的業(yè)務(wù)模型制定適當(dāng)?shù)念A(yù)算體系。

四、結(jié)語

在財政支出績效評價時，必須認(rèn)識到其基本作用和目的，更加重視財政支出績效評價，做到支出必有效，無效必問責(zé)，明確預(yù)算績效目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，并改善財政支出績效評價體系，使行政機關(guān)和事業(yè)單位的財政支出績效評價更加客觀、科學(xué)、合理。

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