數(shù)據(jù)融合視角下煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管能力提升研究與應(yīng)用

王煒 王瑋

摘 要：在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景下，數(shù)據(jù)融合是數(shù)字政府建設(shè)的重要價(jià)值體現(xiàn)和核心工具載體，也是新形勢(shì)下提高煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管能力、推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)煙草專賣(mài)管理工作高質(zhì)量發(fā)展的和主要?jiǎng)恿突颈Ｕ稀１疚臄M從數(shù)據(jù)融合的視角出發(fā)，數(shù)據(jù)融合的內(nèi)涵以及煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管能力提升面臨的新形勢(shì)、新環(huán)境進(jìn)行分析，對(duì)如何通過(guò)數(shù)據(jù)融合提高協(xié)同監(jiān)管、信用監(jiān)管、信息共享共用和系統(tǒng)集成應(yīng)用、信息化裝備應(yīng)用四種能力，最終實(shí)現(xiàn)提高煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管能力、全面提升煙草專賣(mài)市場(chǎng)管理效率與質(zhì)量提出相應(yīng)的建議與對(duì)策。

關(guān)鍵詞：煙草專賣(mài);市場(chǎng)監(jiān)管;數(shù)據(jù)融合

中圖分類號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.36.019

0 引言

1991年6月29日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)煙草專賣(mài)法》，以國(guó)家法律的形式確立了煙草專賣(mài)制度。三十多年來(lái)，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣(mài)專營(yíng)”的煙草專賣(mài)制度和管理體制，對(duì)于保持煙草專賣(mài)市場(chǎng)秩序穩(wěn)定有序，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者合法利益，有力保證國(guó)家財(cái)政收入發(fā)揮了積極作用，做出了巨大貢獻(xiàn)。煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管是國(guó)家法律賦予煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)的法定職權(quán)，是維護(hù)國(guó)家煙草專賣(mài)制度權(quán)威性、統(tǒng)一性、穩(wěn)定性的基礎(chǔ)性、支撐性、保障性工作舉措。因此，煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管能力的高低，是決定煙草專賣(mài)制度能否根深蒂固、行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵因素。

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱：“十四五”規(guī)劃）明確提出，要提高數(shù)字政府建設(shè)水平，推進(jìn)監(jiān)管能力現(xiàn)代化。這對(duì)新形勢(shì)下提升煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管能力提出了更高的目標(biāo)和要求。數(shù)字政府建設(shè)要求將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率。數(shù)據(jù)融合既是數(shù)據(jù)政府建設(shè)的重要方法和具體載體，也是提升煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管能力的主要內(nèi)容和根本途徑。因此，從數(shù)據(jù)融合的視角出發(fā)，對(duì)新形勢(shì)下煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管能力提升進(jìn)行研究，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 數(shù)據(jù)融合的內(nèi)涵

數(shù)據(jù)融合的概念最早來(lái)源并率先應(yīng)用于國(guó)外軍事領(lǐng)域，其本意是指是對(duì)傳感器的信息進(jìn)行采集、傳輸、綜合、相關(guān)及合成，幫助人們進(jìn)行態(tài)勢(shì)分析、環(huán)境判斷、導(dǎo)向規(guī)劃、趨勢(shì)診斷等情勢(shì)綜合研判，在戰(zhàn)場(chǎng)上及時(shí)獲取各種有價(jià)值的信息，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)戰(zhàn)場(chǎng)態(tài)勢(shì)、威脅極其重要程度實(shí)時(shí)、完整、精準(zhǔn)認(rèn)知和評(píng)價(jià)的處理過(guò)程。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的迅速發(fā)展，數(shù)據(jù)融合的應(yīng)用場(chǎng)景已經(jīng)不再僅僅局限于軍事領(lǐng)域，而是向社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活、城市治理、市場(chǎng)管理等領(lǐng)域廣泛延伸，數(shù)據(jù)融合的內(nèi)涵也在不斷地?cái)U(kuò)大和豐富。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前信息時(shí)代的背景下，數(shù)據(jù)融合作為數(shù)字政府建設(shè)的重要載體，是將來(lái)源于各個(gè)系統(tǒng)、行業(yè)、渠道和領(lǐng)域的數(shù)據(jù)和信息，或者對(duì)存在內(nèi)在或外在聯(lián)系的數(shù)據(jù)和信息，按照一定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行組合、整合或集成，在一定程度上改變被組合數(shù)據(jù)和信息的原有屬性，使其產(chǎn)生新的內(nèi)涵和更有價(jià)值的應(yīng)用屬性，實(shí)現(xiàn)對(duì)目標(biāo)對(duì)象多維度、綜合性的精準(zhǔn)評(píng)價(jià)和管理服務(wù)，提高數(shù)據(jù)和信息應(yīng)用的效率和質(zhì)量。

市場(chǎng)監(jiān)管是政府管理的重要組成部分，也是數(shù)字政府建設(shè)的必要內(nèi)容。對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管主體來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)融合可以積極、靈活的支持跨部門(mén)合作、協(xié)同監(jiān)管，形成統(tǒng)一的管理與服務(wù)渠道，避免政出多門(mén)、重復(fù)監(jiān)管的問(wèn)題;通過(guò)數(shù)據(jù)融合既可以促進(jìn)硬件技術(shù)層面監(jiān)管手段、工具的整合，推動(dòng)監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)從分散化模式向平臺(tái)化模式轉(zhuǎn)變，打破傳統(tǒng)的垂直煙囪式的建設(shè)模式，也可以促進(jìn)軟件應(yīng)用層面監(jiān)管資源、政務(wù)服務(wù)等內(nèi)容的整合，有效促進(jìn)信息資源融合，加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，推動(dòng)政務(wù)信息共建共用，打破數(shù)字鴻溝、數(shù)據(jù)孤島，提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)效能;通過(guò)數(shù)據(jù)融合，使監(jiān)管主體能夠以最低的成本、在最短的時(shí)間內(nèi)多渠道、多維度的獲取市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)象有價(jià)值的數(shù)據(jù)和信息，科學(xué)準(zhǔn)確地分析統(tǒng)計(jì)與合理運(yùn)用，形成監(jiān)管對(duì)象更為精確、更為可靠的標(biāo)簽與畫(huà)像，從而提升市場(chǎng)監(jiān)管的科學(xué)性、實(shí)效性和有效性。

2 煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管工作能力提升面臨的新形勢(shì)

專賣(mài)管理工作事關(guān)煙草行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，立足新的發(fā)展階段，煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管工作面臨的新形勢(shì)可以從以下幾個(gè)方面來(lái)理解。

2.1 在監(jiān)管對(duì)象的空間維度上具有多樣性和復(fù)雜性

煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)象主要以卷煙零售戶和相關(guān)涉煙違法行為為主。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的迅速發(fā)展和國(guó)家治理水平的不斷提升，煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)象及其涉及的社會(huì)環(huán)境領(lǐng)域呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性的特征。例如，2020年12月31日，國(guó)家煙草專賣(mài)局印發(fā)了重新修訂的《煙草專賣(mài)許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則》，首次規(guī)定幼兒園周圍不予發(fā)放零售許可證，之前已經(jīng)辦理的，有效期屆滿后不予延續(xù)。2021年3月22日，工業(yè)和信息化部、國(guó)家煙草專賣(mài)局研究起草了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)煙草專賣(mài)法實(shí)施條例〉的決定（征求意見(jiàn)稿）》，擬在《中華人民共和國(guó)煙草專賣(mài)法實(shí)施條例》附則中增加一條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”這些變化都給煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

2.2 在監(jiān)管對(duì)象的時(shí)間維度上具有動(dòng)態(tài)性和全程性

傳統(tǒng)上，煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管主體受到執(zhí)法力量、執(zhí)法手段等客觀條件和資源的限制，主要以被動(dòng)監(jiān)管、事后監(jiān)管為主，監(jiān)管存在一定的滯后性，監(jiān)管成本和社會(huì)成本比較高。在新時(shí)期，面對(duì)煙草專賣(mài)管理高質(zhì)量發(fā)展的要求，煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管要求對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)現(xiàn)涵蓋事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)的全過(guò)程的主動(dòng)監(jiān)管、動(dòng)態(tài)監(jiān)管，依靠互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化手段，精準(zhǔn)分析掌控監(jiān)管對(duì)象違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，變“亡羊補(bǔ)牢”為“防患于未然”，降低違法成本和社會(huì)成本，提高監(jiān)管效率和質(zhì)量。

2.3 在監(jiān)管主體維度上具有協(xié)同性和綜合性

煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)象的多樣性和復(fù)雜性，決定了煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管主體僅僅依賴于煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)是不夠的。特別是，當(dāng)前煙草專賣(mài)管理工作中還存在著監(jiān)管體系建設(shè)與現(xiàn)代化煙草治理體系要求不相適應(yīng)、監(jiān)管手段創(chuàng)新與法治化數(shù)字化智能化要求不相適應(yīng)等問(wèn)題，同時(shí)制假售假、走私販私違法犯罪活動(dòng)也出現(xiàn)了一系列新變化、新特點(diǎn)，這就要求煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管主體與公安、海關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、郵政等監(jiān)管部門(mén)在工作機(jī)制、工作措施等方面深度融合，依法依規(guī)開(kāi)展協(xié)同性、綜合性市場(chǎng)監(jiān)管，形成有效的監(jiān)管合力。

3 煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管能力提升舉措

國(guó)家煙草專賣(mài)制度是我國(guó)改革開(kāi)放的創(chuàng)新性成果，是保持行業(yè)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。提升煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管能力是維護(hù)煙草專賣(mài)市場(chǎng)健康穩(wěn)定、推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，也是適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)借助于數(shù)據(jù)融合的路徑，從以下四個(gè)方面提升煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管能力。

3.1 提升協(xié)同監(jiān)管能力

煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)的爭(zhēng)取黨委政府對(duì)煙草專賣(mài)工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持，將煙草專賣(mài)管理工作放在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局中去謀劃，放在重要議事議程中去安排，不斷優(yōu)化優(yōu)化外部環(huán)境。以青島市煙草專賣(mài)局為例，今年以來(lái)，通過(guò)進(jìn)一步積極爭(zhēng)取地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，市委政法委牽頭組織法院、檢察院、公安、交通運(yùn)輸、市場(chǎng)監(jiān)管、打私、海關(guān)、海警、郵政管理、通信管理、鐵路、民航、煙草等14個(gè)部門(mén)制定了《青島市煙草市場(chǎng)秩序整治工作機(jī)制》，組織14個(gè)部門(mén)連續(xù)第七年開(kāi)展“青島利劍”專項(xiàng)行動(dòng)，專項(xiàng)行動(dòng)開(kāi)展成效直接作為2021年平安青島建設(shè)考核內(nèi)容;市打私辦將煙草打私工作納入青島市反走私綜合治理工作范疇，2019年、2020年連續(xù)將煙草打私納入《打擊整治非設(shè)關(guān)地海上反走私專項(xiàng)行動(dòng)》的重點(diǎn)商品整治內(nèi)容。2021年，組織海關(guān)、公安、市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、郵政管理、海警、煙草等7部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展打擊海上卷煙走私專項(xiàng)行動(dòng)。通過(guò)把煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管工作積極融入地方發(fā)展、政府治理的“一盤(pán)棋”大格局，將煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管由單一行為、部門(mén)行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎袨?、社?huì)行為，實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)取外部支持與提升自身能力、嚴(yán)厲打擊與綜合治理、重點(diǎn)突破與面上推進(jìn)的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門(mén)的有效協(xié)同、監(jiān)管資源的有效利用、監(jiān)管力量的有效整合、全方位提升煙草專賣(mài)市場(chǎng)協(xié)同監(jiān)管能力。

3.2 提升信用監(jiān)管能力

“十四五”規(guī)劃指出，要推進(jìn)監(jiān)管能力現(xiàn)代化，提高健全以“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。信用監(jiān)管是新形勢(shì)下提高煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管能力，規(guī)范煙草市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序的重要手段。開(kāi)展煙草專賣(mài)信用監(jiān)管，要準(zhǔn)確界定信用信息和嚴(yán)重失信名單認(rèn)定范圍，合理把握失信懲戒措施，堅(jiān)決防止懲戒手段的泛用乃至濫用;充分運(yùn)用信用激勵(lì)和約束手段，激勵(lì)誠(chéng)信，懲戒失信，形成讓守信者受益、讓失信者受限的制度機(jī)制和輿論氛圍;緊跟國(guó)家社會(huì)信用體系建設(shè)步伐，根據(jù)全國(guó)統(tǒng)一的信用體系政策和標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)煙草行業(yè)信用體系建設(shè)，加強(qiáng)信用信息公開(kāi)和共享，與其他部門(mén)緊密配合，建立跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨部門(mén)的守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，形成行業(yè)內(nèi)外監(jiān)管部門(mén)聯(lián)動(dòng)、行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體自律管理、社會(huì)輿論廣泛監(jiān)督的共同治理格局，推進(jìn)煙草行業(yè)市場(chǎng)主體依法誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，營(yíng)造誠(chéng)信社會(huì)環(huán)境。

3.3 提升信息共享共用和系統(tǒng)集成應(yīng)用能力

“十四五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，提高數(shù)字政府建設(shè)水平要加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，推動(dòng)政務(wù)信息化共建共用，提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)效能。提升煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管能力，應(yīng)當(dāng)依托最先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)，以數(shù)據(jù)輔助決策，以數(shù)據(jù)貫穿管理，實(shí)施流程再造，應(yīng)用模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)內(nèi)、外部數(shù)據(jù)與信息的共享，資源流程的互聯(lián)互通，應(yīng)用系統(tǒng)的整合集成，打造平臺(tái)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管體系。對(duì)內(nèi)，以行業(yè)統(tǒng)一的專賣(mài)管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，整合內(nèi)管、法規(guī)、質(zhì)檢等功能，綜合分析卷煙零售戶卷煙訂購(gòu)、日常市場(chǎng)檢查、行政處罰、信用等級(jí)等信息，結(jié)合零售戶的日常經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)誠(chéng)信戶、守法戶、失信戶、違法戶等進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別和畫(huà)像，有針對(duì)性地開(kāi)展市場(chǎng)監(jiān)管;對(duì)外，聯(lián)通政務(wù)網(wǎng)、公安、郵政管理、市場(chǎng)監(jiān)管等多個(gè)數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立健全涉煙違法信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)外部平臺(tái)數(shù)據(jù)交互，關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)智能計(jì)算，違法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警布控，對(duì)涉煙違法違規(guī)行為實(shí)施精準(zhǔn)打擊。

3.4 提升信息化裝備應(yīng)用能力

工欲善其事，必先利其器。配備先進(jìn)的信息化執(zhí)法裝備是煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管能力提升的重要標(biāo)志，也是必要的工作保障。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從涉及煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管的“人、車、物”三個(gè)核心環(huán)節(jié)來(lái)提升專賣(mài)執(zhí)法裝備信息化、現(xiàn)代化、智能化水平。在“人”的方面，為煙草專賣(mài)執(zhí)法人員配備先進(jìn)的移動(dòng)執(zhí)法終端，借助于后臺(tái)監(jiān)管平臺(tái)支撐，使得煙草專賣(mài)執(zhí)法人員在開(kāi)展證件管理、市場(chǎng)檢查、案件辦理等市場(chǎng)監(jiān)管工作中，能夠快速查詢煙草專賣(mài)法律法規(guī)、歷史案件處理情況、監(jiān)管對(duì)象守法經(jīng)營(yíng)情況等內(nèi)容，便捷、高效的實(shí)時(shí)錄入、上傳、反饋檢查信息，實(shí)現(xiàn)法律文書(shū)現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)打印、涉案物品信息錄入、案件證據(jù)收集等功能;在“車”的方面，為稽查車輛配備先進(jìn)的車載指揮調(diào)度系統(tǒng)，利用先進(jìn)的移動(dòng)通信、北斗衛(wèi)星定位、地理信息等技術(shù)，對(duì)稽查車輛位置精確定位，運(yùn)行軌跡實(shí)時(shí)監(jiān)控，記錄現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法場(chǎng)景，有效規(guī)范執(zhí)法行為，全面實(shí)現(xiàn)車輛定位、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法、視頻監(jiān)控、指揮調(diào)度、考核管理等功能深度融合，滿足執(zhí)法人員與稽查車輛之間、稽查車輛之間、執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)與后臺(tái)指揮中心之間的信息互通、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng);在“物”的方面，著重做好涉案物品管理，利用VR、RFID電子標(biāo)簽等先進(jìn)技術(shù)，建立覆蓋涉案物品入庫(kù)（移交）、保管、處置、收入上繳、預(yù)算管理全過(guò)程，來(lái)源去向明晰、管理全程可控、全面接受監(jiān)督的涉案物品管理系統(tǒng)，并逐步實(shí)現(xiàn)與財(cái)政部門(mén)的非稅收入收繳系統(tǒng)等平臺(tái)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和信息共享。

4 結(jié)語(yǔ)

總的來(lái)看，從數(shù)據(jù)融合的視角出發(fā)，將數(shù)據(jù)融合理念和數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管工作，能夠有力推動(dòng)煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管流程優(yōu)化升級(jí)，有效推進(jìn)煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管數(shù)據(jù)跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用，不斷提升煙草專賣(mài)市場(chǎng)協(xié)同治理能力，為“十四五”期間構(gòu)建監(jiān)管全覆蓋、上下一盤(pán)棋、全數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的煙草專賣(mài)監(jiān)管新格局，推動(dòng)專賣(mài)管理工作高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)持基礎(chǔ)。

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