更好發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和支撐作用

文_王振東

黨的十九屆五中全會(huì)和“十四五”規(guī)劃，在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，站在全面開啟建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的歷史制高點(diǎn)對(duì)財(cái)政工作提出了方向性目標(biāo)任務(wù)，要求財(cái)政更好地發(fā)揮在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支撐作用，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，完善現(xiàn)代稅收制度，積極優(yōu)化收入分配，為國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障。

一、黨領(lǐng)導(dǎo)財(cái)政工作取得的歷史性成就

“財(cái)政乃庶政之母，有政必有財(cái)，財(cái)為政之資”。在中國(guó)共產(chǎn)黨的百年歷史中，我國(guó)財(cái)政為新中國(guó)成立、社會(huì)主義制度建立、改革開放和中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)發(fā)揮了重要支柱作用。

第一，一部中國(guó)共產(chǎn)黨歷史蘊(yùn)含了一部艱苦奮斗的財(cái)政發(fā)展史。土地革命時(shí)期，毛澤東指出，“蘇維埃財(cái)政的目的，在于保證革命戰(zhàn)爭(zhēng)的給養(yǎng)和供給”，并強(qiáng)調(diào)“貪污和浪費(fèi)是極大的犯罪”。在鄧子恢、林伯渠等老一輩革命家?guī)ьI(lǐng)下，蘇區(qū)在艱苦卓絕的條件下開展財(cái)政工作，為土地革命勝利作出了重大貢獻(xiàn)。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，面對(duì)敵人封鎖，毛澤東提出自力更生和發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障供給的方針，財(cái)政上采取統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分散經(jīng)營(yíng)的原則，為奪取抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，我們黨提出新民主主義三大經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)，財(cái)政以貫徹三大經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)作為根本任務(wù)，從人力、物力、財(cái)力上保障了解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利。隨著新中國(guó)誕生，財(cái)政部成立，在鄧小平、李先念等老一輩革命家的領(lǐng)導(dǎo)下，財(cái)政工作保障了國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，促進(jìn)了社會(huì)主義改造和建設(shè)。改革開放時(shí)期，完成了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的供給型財(cái)政向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政轉(zhuǎn)變。

第二，現(xiàn)代財(cái)政制度基本框架的構(gòu)建。黨的十八屆三中全會(huì)指出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，提出要深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度。黨的十八大以來(lái)中央一系列舉措進(jìn)一步從制度層面為財(cái)政工作夯實(shí)了基礎(chǔ)。2012年，中央八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)，公款吃喝風(fēng)基本剎住。2013年，《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》頒布，亂發(fā)津補(bǔ)貼、私設(shè)小金庫(kù)、“三公”支出等得到全面規(guī)范。2015年新修訂的《預(yù)算法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》實(shí)施，進(jìn)一步明確了財(cái)經(jīng)法紀(jì)規(guī)范。2019年，十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)將財(cái)會(huì)監(jiān)督納入黨和國(guó)家監(jiān)督體系。

第三，“十三五”時(shí)期集中展現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)財(cái)政工作取得的偉大成就。一是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)。中國(guó)用幾十年的時(shí)間走完了西方國(guó)家?guī)装倌曜哌^(guò)的工業(yè)化進(jìn)程，躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。全國(guó)財(cái)政收入從1950年的62億元增加到2020年的18.3萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了2950倍。財(cái)政支出從1950年的68億元增加到2020年的近24.5萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了3600多倍。二是財(cái)政政策精準(zhǔn)有力，促進(jìn)了社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定。國(guó)家重大戰(zhàn)略得到有力支撐，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，國(guó)防、科技、教育、民生、環(huán)保等投入不斷增加，“六穩(wěn)”“六保”成效顯著，抗擊新冠肺炎疫情取得重大戰(zhàn)略成果。人民群眾對(duì)黨和政府的滿意度不斷上升。三是財(cái)稅體制改革向縱深推進(jìn)，現(xiàn)代財(cái)政制度框架基本確立。預(yù)算管理更加科學(xué)規(guī)范，績(jī)效管理全面實(shí)施，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革穩(wěn)步推進(jìn)，稅收制度改革取得重大進(jìn)展。

二、深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前財(cái)政工作面臨的形勢(shì)

對(duì)“國(guó)之大者”要了然于胸、未雨綢繆?？陀^清醒認(rèn)識(shí)當(dāng)前財(cái)政形勢(shì)，對(duì)于有的放矢做好下一步財(cái)政工作十分必要。

當(dāng)前財(cái)政工作面臨的有利形勢(shì)。一是世界百年未有之大變局給提升中國(guó)綜合國(guó)力拓展出新空間。雖然目前國(guó)際格局西強(qiáng)東弱的總體態(tài)勢(shì)還沒(méi)有根本改變，但是我國(guó)持續(xù)快速發(fā)展推動(dòng)世界格局“東升西降”趨勢(shì)日益明顯，世界也正在調(diào)整和適應(yīng)中國(guó)不斷發(fā)展壯大的現(xiàn)實(shí)。二是構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的新發(fā)展格局夯實(shí)了財(cái)政發(fā)展的硬實(shí)力。我國(guó)對(duì)外貿(mào)易依存度從2006年峰值時(shí)的64.2%下降到2019年的31.8%，內(nèi)需對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率有7個(gè)年份超過(guò)100%。我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好、長(zhǎng)期向好的基本面沒(méi)有變，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系逐步健全，財(cái)政收入會(huì)得到強(qiáng)有力的基礎(chǔ)支撐。三是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程增強(qiáng)了財(cái)政管理的軟實(shí)力。隨著我國(guó)國(guó)家治理體系逐步健全，現(xiàn)代財(cái)稅制度持續(xù)完善，財(cái)政治理體系和治理能力進(jìn)一步提高，財(cái)政職能作用必將得到進(jìn)一步發(fā)揮，從而更好地支持和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

當(dāng)前我國(guó)財(cái)政工作存在的主要問(wèn)題。一是財(cái)力基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。我國(guó)人均水平仍然較低。2020年我國(guó)GDP實(shí)現(xiàn)14.7萬(wàn)億美元，人均1.2萬(wàn)美元；美國(guó)GDP20.9萬(wàn)億美元，人均6.3萬(wàn)美元，我國(guó)GDP總量雖然已占到美國(guó)的70.3%，但人均僅為美國(guó)的19%。2020年我國(guó)財(cái)政收入2.8萬(wàn)億美元，人均1997美元；美國(guó)預(yù)計(jì)財(cái)政收入7.3萬(wàn)億美元，人均2.2萬(wàn)美元，我國(guó)人均財(cái)政收入約為美國(guó)的9%。二是收入增速減緩成為常態(tài)且質(zhì)量有待進(jìn)一步提升?！笆濉币詠?lái)，財(cái)政收入年均增速5.7%，遠(yuǎn)低于“十二五”年均12.9%和“十一五”年均21.3%的增速。同時(shí)，一些地方稅收占比不高，虛收空轉(zhuǎn)不絕，還有一些收入屬于先征后返，沒(méi)有形成有效的可支配財(cái)力。三是地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，貧富差距較大。粵、蘇、浙、滬、魯、京六省市收入占了全國(guó)財(cái)政收入的半壁江山。中西部地區(qū)市縣之間財(cái)政失衡問(wèn)題比較突出，收支矛盾十分尖銳，一些縣鄉(xiāng)財(cái)政捉襟見肘，難以為繼。四是財(cái)政支出剛性強(qiáng)壓力大，財(cái)政政策的定向調(diào)節(jié)作用有待于進(jìn)一步發(fā)揮。實(shí)施“十四五”規(guī)劃、構(gòu)建新發(fā)展格局，以及國(guó)防、教育科技、鄉(xiāng)村振興、污染防治、基層“三?！?、債務(wù)付息、社保基金平衡等都是剛需，需要統(tǒng)籌財(cái)力進(jìn)行保障。同時(shí)，財(cái)政在調(diào)節(jié)收入分配過(guò)程中應(yīng)加大話語(yǔ)權(quán)。一些地方稅收優(yōu)惠政策過(guò)頭、存量可用財(cái)力在互挖墻腳中流失。財(cái)政補(bǔ)貼不規(guī)范，稅式支出不充分，一些地方基金過(guò)熱，轉(zhuǎn)移支付的“靶向”作用應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮。五是財(cái)政管理和改革還存在短板。中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分還沒(méi)有徹底完成，省以下財(cái)政體制還不夠健全，稅收功能作用還有待進(jìn)一步發(fā)揮，預(yù)算管理制度改革沒(méi)有完全到位，財(cái)政資金績(jī)效有待提升。六是財(cái)政潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。一些地方政府債務(wù)超過(guò)警戒區(qū)間，償債壓力較大，違法違規(guī)新增隱性債情況仍有發(fā)生。局部地方金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政集聚。

加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，完善現(xiàn)代稅收制度，積極優(yōu)化收入分配，為國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障

三、進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政管理改革

“國(guó)之大者”就是責(zé)之重者，責(zé)之重者重在力行。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，做好“十四五”時(shí)期財(cái)政工作，需在以下幾個(gè)方面著力。

以調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性為出發(fā)點(diǎn)，在完善財(cái)政體制上有所突破。一是適當(dāng)擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)和收入范圍，以改變吃財(cái)政補(bǔ)貼飯的地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性不高的現(xiàn)象。二是加強(qiáng)中央在養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面事權(quán)，減輕地方負(fù)擔(dān)。三是健全省以下財(cái)政體制，解決一些地區(qū)省市分成過(guò)多的問(wèn)題，增強(qiáng)縣級(jí)公共服務(wù)保障能力。

以解決發(fā)展不平衡的問(wèn)題為導(dǎo)向，在調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度上有所突破。一是從國(guó)家戰(zhàn)略高度，對(duì)東北地區(qū)人口流失嚴(yán)重、新疆西藏地區(qū)漢族居民偏少的問(wèn)題建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)屯民戍邊。二是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤相關(guān)政策，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付分配中常住人口折算比例。三是強(qiáng)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付退出機(jī)制，繼續(xù)提高均衡性轉(zhuǎn)移支付占比，對(duì)一些財(cái)政困難縣市可以考慮單獨(dú)測(cè)算，資金直達(dá)。

以實(shí)現(xiàn)財(cái)政治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，在深化預(yù)算管理制度上有所突破。一是推進(jìn)財(cái)稅法治建設(shè)。加快修訂《會(huì)計(jì)法》《政府采購(gòu)法》《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等。二是加強(qiáng)預(yù)算編制審核，強(qiáng)化預(yù)算約束和績(jī)效管理。推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，統(tǒng)籌四本預(yù)算。三是完善權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。四是建立健全規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制。完善常態(tài)化監(jiān)控、核查、督查體系。五是加快信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化。

以服務(wù)新發(fā)展格局為核心，在精準(zhǔn)有效實(shí)施財(cái)稅政策上有所突破。一是完善稅收制度和政策。優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，推進(jìn)稅種及征管制度改革。推進(jìn)以財(cái)政補(bǔ)貼為主向稅式支出為主的政策轉(zhuǎn)變，適時(shí)有序規(guī)范地方擅自出臺(tái)的財(cái)稅優(yōu)惠政策。二是有效發(fā)揮優(yōu)化收入分配的作用。加大稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度和精準(zhǔn)性，改善收入和財(cái)富分配格局，規(guī)范收入分配秩序。三是聚焦國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、重要產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域，提高財(cái)稅支持政策的含金量，著力解決堵點(diǎn)、難點(diǎn)和卡脖子問(wèn)題。

以完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系為契機(jī)，在加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督上有所突破。一是健全有效防控金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管體系，推動(dòng)金融企業(yè)財(cái)務(wù)管理從“成本費(fèi)用約束”向“風(fēng)險(xiǎn)管理控制”轉(zhuǎn)變。二是加強(qiáng)對(duì)中央重大財(cái)稅政策、財(cái)經(jīng)法規(guī)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體和中介機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)，嚴(yán)厲打擊財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)造假，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序。三是注重大數(shù)據(jù)和信息化手段的應(yīng)用，提高財(cái)會(huì)監(jiān)督的質(zhì)量和效率。五是推進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督與其他監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。特別是與紀(jì)委監(jiān)委建立問(wèn)題線索移送、重點(diǎn)監(jiān)督協(xié)同和監(jiān)督信息共享機(jī)制。