紐約州適應(yīng)氣候變化的發(fā)展歷程與戰(zhàn)略舉措

朱春奎，王彥冰

（復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433）

近年來，氣候變化所導(dǎo)致的極端天氣、氣候事件以及氣象災(zāi)害給全球社會(huì)發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)，成為影響世界各地區(qū)尤其是發(fā)展中國家保持和提升可持續(xù)發(fā)展能力的嚴(yán)重威脅。與發(fā)展中國家在氣候變化適應(yīng)行動(dòng)上所表現(xiàn)出的相對(duì)遲緩不同[1-3]，發(fā)達(dá)國家國內(nèi)多區(qū)域頻繁發(fā)生的氣候事件促使著各國政府積極制定、出臺(tái)并執(zhí)行各項(xiàng)氣候變化適應(yīng)政策[4-6]。紐約州位于美國東北部，一半以上的人口居住在由紐約市大都會(huì)區(qū)和長島組成的沿海平原，受氣候變化的影響，州內(nèi)居民頻繁遭受短時(shí)洪水、熱浪、沿海風(fēng)暴等極端氣候事件[7]。為了加強(qiáng)對(duì)極端氣候的適應(yīng)性，美國紐約州在過去數(shù)十年內(nèi)陸續(xù)出臺(tái)了多部應(yīng)對(duì)氣候變化的政策文件，適應(yīng)氣候變化政策執(zhí)行效果顯著[8]。

1 紐約州適應(yīng)氣候變化的發(fā)展歷程

據(jù)紐約州環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)計(jì)，自1900年以來，紐約州的年均降水量增加，洪水泛濫頻繁；自1970年以來，該州所有地區(qū)的年平均氣溫持續(xù)攀升，由高溫引發(fā)的疾病頻發(fā)[9]；氣候變化使紐約州沿岸的海平面不斷上升，加重海岸侵蝕并引發(fā)風(fēng)暴潮[10]。為應(yīng)對(duì)沿海災(zāi)害性天氣帶來的影響，紐約州開始有計(jì)劃地進(jìn)行海岸線保護(hù)與恢復(fù)工作。1982年，紐約州制定《紐約州沿海管理計(jì)劃》，并鼓勵(lì)各地方開展沿海區(qū)域振興項(xiàng)目[11]；1999年，紐約州發(fā)布《長島海岸管理計(jì)劃》[12]，進(jìn)一步確定了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、恢復(fù)自然和保護(hù)生物資源之間的平衡途徑。

進(jìn)入21世紀(jì)，紐約州對(duì)氣候變化帶來的影響有了更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，開始陸續(xù)發(fā)布適應(yīng)氣候變化的相關(guān)政策文件。2006年，紐約州能源研究和發(fā)展局發(fā)起了一項(xiàng)有關(guān)能源生產(chǎn)和使用的綜合規(guī)劃工作，為紐約州未來五年氣候變化適應(yīng)研究提供了方向。2007年，紐約州公布了《紐約州的環(huán)境研究與監(jiān)測(cè)需求》，報(bào)告的第三章“紐約州氣候變化”闡釋了減少溫室氣體排放、管控風(fēng)險(xiǎn)和識(shí)別適應(yīng)策略、進(jìn)行氣候變化宣傳與教育三大方面內(nèi)容[13]。同年，紐約州成立了海平面上升任務(wù)小組來應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)沿海地區(qū)的挑戰(zhàn)。2010年，紐約州海平面上升任務(wù)小組發(fā)布了《海平面上升工作組的報(bào)告》，該報(bào)告針對(duì)氣候變化對(duì)沿海區(qū)域的影響提出了沿海區(qū)域地方政府和州政府適應(yīng)氣候變化的14項(xiàng)政策建議[14]。同年，紐約州氣候行動(dòng)委員會(huì)公布的《紐約州氣候行動(dòng)中期報(bào)告》闡釋了重點(diǎn)領(lǐng)域的愿景、背景、氣候變化的影響和政策建議[15]。

近年來，紐約州適應(yīng)氣候變化的政策設(shè)計(jì)逐步成熟且具有明顯的一體化特征[16]。2011年，紐約州能源研究和開發(fā)局發(fā)布了《應(yīng)對(duì)紐約州氣候變化》，該報(bào)告闡釋了重點(diǎn)領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化中的操作性策略與大規(guī)模策略[17]。2012年，州長庫莫（Cuomo）任命紐約州2100委員會(huì)，以加快發(fā)展更具韌性的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)建設(shè)，更好地應(yīng)對(duì)特大天氣事件對(duì)紐約州的影響。2013年，紐約州2100委員會(huì)發(fā)布《提高紐約州基礎(chǔ)設(shè)施韌性的建議》，提出了九項(xiàng)跨部門交叉建議。2019年，紐約州能源研究和發(fā)展局發(fā)布了《氣候變化適應(yīng)報(bào)告》，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的適應(yīng)氣候變化行動(dòng)中的關(guān)鍵策略進(jìn)行了系統(tǒng)闡述。

此外，為更好地支撐氣候變化適應(yīng)行動(dòng)的開展，紐約州逐步完善氣候立法。2014年，紐約州州長庫莫簽署了《社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)與韌性法案》，該法案對(duì)海平面上升預(yù)測(cè)、社區(qū)設(shè)施選址規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、自然復(fù)原力措施指南、地方法規(guī)范本等方面做出了詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)該法案的要求，2020年8月，紐約州環(huán)境保護(hù)部陸續(xù)發(fā)布了《智能增長公共基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)估指南》《降低洪水與侵蝕風(fēng)險(xiǎn)的自然措施》和《州洪水風(fēng)險(xiǎn)管理指南》三部重要指南[18]。

2 重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的適應(yīng)策略

2011年11 月，紐約州能源研究和發(fā)展局發(fā)布了《應(yīng)對(duì)紐約州氣候變化》，該報(bào)告系統(tǒng)闡釋了水資源、沿海地區(qū)、農(nóng)業(yè)、能源、運(yùn)輸和公共衛(wèi)生等重點(diǎn)領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的操作性策略和大規(guī)模策略。2019年1月，紐約州能源研究和發(fā)展局發(fā)布的《氣候變化適應(yīng)》進(jìn)一步對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化行動(dòng)的關(guān)鍵策略進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋。

水資源領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的操作性策略包括：將污水處理廠和高密度住宅等基礎(chǔ)設(shè)施搬遷到海拔較高的地方，遠(yuǎn)離高風(fēng)險(xiǎn)的洪泛平原；對(duì)于必須留在洪泛區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，抬高建筑物，建造護(hù)堤或堤防，以減少洪水的破壞。采用雨水基礎(chǔ)設(shè)施和管理措施，改善排水系統(tǒng)和雨水系統(tǒng)，以減少污染。水資源領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的大規(guī)模適應(yīng)策略主要包括：采用多種策略提高用水效率；建立模擬自然季節(jié)性流動(dòng)模式的水流規(guī)則，包括最低流量要求，以保護(hù)水生生態(tài)系統(tǒng)的健康；擴(kuò)大流域一級(jí)委員會(huì)，提供更好的監(jiān)督，解決水質(zhì)問題，并在監(jiān)測(cè)、保護(hù)、協(xié)調(diào)應(yīng)急反應(yīng)和新基礎(chǔ)設(shè)施方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用；制定更全面的干旱管理方案，包括加強(qiáng)對(duì)供水儲(chǔ)存水平的監(jiān)測(cè)，并在供水低于設(shè)定閾值時(shí)制定具體的保護(hù)措施；更新和擴(kuò)大應(yīng)急設(shè)備的庫存，幫助小型供水系統(tǒng)并在緊急情況下提供援助[17]。水資源領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵策略選擇包括：了解降水的時(shí)空結(jié)構(gòu)及其與徑流、洪水、干旱和水質(zhì)的關(guān)系；為多尺度（州、地方、社區(qū)）洪水脆弱性綜合評(píng)估提供支持；支持全州的水資源核算和數(shù)據(jù)發(fā)布系統(tǒng)；重視研究控制內(nèi)陸洪水的干預(yù)措施[17，19]。

沿海地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化的操作性策略包括：將沙子堆積到海灘上，增加從航運(yùn)通道到沼澤的沉積物；建造或抬高海堤，恢復(fù)或創(chuàng)造濕地；考慮到海平面上升、堰洲島和海岸線的侵蝕以及濕地泛濫的影響，在未來的洪泛區(qū)之外建立新的基礎(chǔ)設(shè)施。沿海地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化的大規(guī)模適應(yīng)策略主要包括：鼓勵(lì)人們搬離洪水易發(fā)地區(qū)；保護(hù)沿海濕地，禁止修建海堤，且只允許部分近岸開發(fā)；改善建筑規(guī)范，推廣抗風(fēng)暴建筑，增加海岸線曲折[16-17]。沿海地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵策略選擇包括：進(jìn)行全州海岸線特征描述，積極構(gòu)建監(jiān)測(cè)指標(biāo)，確保持續(xù)的評(píng)價(jià)；對(duì)沿海適應(yīng)戰(zhàn)略進(jìn)行全面、長期和詳細(xì)的成本—效益分析，考慮適應(yīng)成本和不采取適應(yīng)策略的代價(jià)[19]。

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的操作性策略包括：改變種植日期或種植品種，提高農(nóng)業(yè)多樣性；改善冷卻能力，包括在乳品廠使用風(fēng)扇和灑水器；采用新方法加強(qiáng)對(duì)害蟲、病原體和雜草的控制，盡量減少化學(xué)品的投入；根據(jù)紐約的氣候和市場(chǎng)機(jī)會(huì)開發(fā)新的作物品種；投資灌溉和排水系統(tǒng)。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的大規(guī)模適應(yīng)策略主要是開發(fā)決策工具，協(xié)助農(nóng)民確定應(yīng)對(duì)氣候變化的最佳投資時(shí)機(jī)和規(guī)模[17]。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵策略選擇包括：確定開發(fā)工具包、激勵(lì)措施和溝通方法，以鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)采取適應(yīng)性和韌性措施；模擬干旱、病害和入侵物種，并向農(nóng)民實(shí)時(shí)提供這些信息，以使他們?cè)谵r(nóng)場(chǎng)經(jīng)營中更能適應(yīng)壓力[19]。

能源領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的操作性策略包括：使用能在高溫下有效工作的變壓器和電線；建造護(hù)堤和堤防，保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施免受洪水侵襲；考慮到由于氣候變化引起的植被變化，修改修剪樹木的做法。能源領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的大規(guī)模適應(yīng)策略主要包括：調(diào)整水庫放水政策，確保夏季水電裝機(jī)容量充足，提高需求增幅最大地區(qū)的能源效率[17]。能源領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵策略選擇包括：量化氣候變化對(duì)整個(gè)能源系統(tǒng)的潛在影響，確定這些影響的優(yōu)先級(jí)，并制定應(yīng)對(duì)策略；制定成本—效益分析和標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)收集機(jī)制，量化氣候適應(yīng)投資的共同效益、意外后果及成本；研究韌性規(guī)劃、投資障礙和激勵(lì)措施，為決策者制定一個(gè)框架，用以識(shí)別障礙和確定促進(jìn)投資的相關(guān)政策[19]。

交通領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的操作性策略包括：對(duì)資產(chǎn)和運(yùn)營進(jìn)行基于工程的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并根據(jù)這些評(píng)估完成適應(yīng)計(jì)劃；用堤防、海堤和抽水設(shè)施保護(hù)沿海運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施；提升橋面、道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)和橋基上的防撞護(hù)欄；將關(guān)鍵系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到更高的地方，遠(yuǎn)離未來的洪水區(qū)域；延長機(jī)場(chǎng)跑道和橋梁上的伸縮縫，在火車、地鐵和公交車上升級(jí)節(jié)能空調(diào)，在人行道和鐵路軌道上使用耐熱建筑材料。交通領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的大規(guī)模適應(yīng)策略主要包括：改變與氣候有關(guān)的工程規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，如耐熱材料和排水系統(tǒng)的能力；在州層面結(jié)成聯(lián)盟，制定績效標(biāo)準(zhǔn)，減少氣候風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)形成相互保險(xiǎn)池，分散風(fēng)險(xiǎn)[17]。交通領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵策略選擇包括：研究紐約州交通資產(chǎn)對(duì)未來氣候影響的脆弱性，確定韌性需求，并將其傳達(dá)給當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者；為提高高人口密度地區(qū)的氣候適應(yīng)能力，積極確定擴(kuò)大公共交通覆蓋路線的成本和效益；確定用于建造和維護(hù)交通相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的材料，并評(píng)估其價(jià)格；研究如何最大限度地提高交通基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)效益，并盡量減少并網(wǎng)和新興運(yùn)輸技術(shù)的影響[19]。

公共衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的操作性策略包括：擴(kuò)大對(duì)氣候和健康指標(biāo)的監(jiān)測(cè)，包括在全州范圍內(nèi)建立監(jiān)測(cè)空氣中花粉和霉菌的公開數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)；評(píng)估極端高溫響應(yīng)計(jì)劃，并在此基礎(chǔ)上開發(fā)針對(duì)其他氣候健康風(fēng)險(xiǎn)的類似系統(tǒng)；在城市中種植低花粉樹以減少熱量。公共衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的大規(guī)模適應(yīng)策略是更好地將環(huán)境和衛(wèi)生倡議結(jié)合起來，以解決人類健康和生態(tài)系統(tǒng)健康問題，并避免兩者之間經(jīng)常存在的分歧[17]。公共衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵策略選擇包括：對(duì)適應(yīng)措施的健康結(jié)果進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)估，了解健康風(fēng)險(xiǎn)和氣候適應(yīng)措施之間可接受或不可接受的公眾意見；建立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化、集中化、便捷化的花粉計(jì)數(shù)和花粉誘導(dǎo)健康數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，并研究開發(fā)自動(dòng)花粉計(jì)數(shù)器和分類器的可行性[19]。

3 基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的跨部門行動(dòng)

為了解決紐約州關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多重脆弱性和提高其應(yīng)對(duì)氣候變化的整體適應(yīng)力，紐約州2100委員會(huì)2013年發(fā)布的《提高紐約州基礎(chǔ)設(shè)施韌性的建議》，系統(tǒng)闡釋了提高紐約州基礎(chǔ)設(shè)施韌性的九項(xiàng)跨部門行動(dòng)策略，具體包括以下九個(gè)方面[20]。

第一，保護(hù)、升級(jí)和完善現(xiàn)有系統(tǒng)。州政府機(jī)構(gòu)可以采取具體的短期行動(dòng)，顯著提高紐約州關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的長期復(fù)原能力，使老化和受損的運(yùn)輸、能源、飲用水和廢水系統(tǒng)恢復(fù)到良好的修復(fù)狀態(tài)；用更具韌性的替代品取代無法修復(fù)的受損基礎(chǔ)設(shè)施；通過自然基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和沿海生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)等措施提供服務(wù)和保護(hù)建立額外的風(fēng)暴防御線。

第二，更智慧地重建，確保用更好的替代品。報(bào)告建議從短期解決方案向長期復(fù)原措施過渡。例如，州政府應(yīng)注重提升情景規(guī)劃能力，探索政策選擇，以指導(dǎo)在何處建設(shè)、建設(shè)什么以及如何加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)最大地區(qū)的社區(qū)重建；與全州的社區(qū)一起進(jìn)行情景規(guī)劃演習(xí)，以指導(dǎo)有關(guān)長期重建工作和未來投資計(jì)劃。

第三，鼓勵(lì)使用綠色和自然基礎(chǔ)設(shè)施。報(bào)告建議紐約州采取直接投資、新的激勵(lì)計(jì)劃和公眾教育等措施來促進(jìn)綠色和自然基礎(chǔ)設(shè)施的使用。綠色基礎(chǔ)設(shè)施辦法強(qiáng)調(diào)維護(hù)和支持自然系統(tǒng)的適應(yīng)功能，例如，濕地和沙丘可以作為抵御風(fēng)暴潮的自然緩沖區(qū)；在許多惡劣天氣事件中，更廣泛地采用綠色基礎(chǔ)設(shè)施可以最大限度地減少洪水、污染或侵蝕等當(dāng)?shù)貑栴}。

第四，建立共享設(shè)備和資源儲(chǔ)備。報(bào)告建議建立全州和區(qū)域性的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施銀行，以便在出現(xiàn)中斷或故障時(shí)能進(jìn)行持續(xù)完善；關(guān)鍵供應(yīng)鏈中的薄弱環(huán)節(jié)或限制因素是阻礙系統(tǒng)有效升級(jí)和維護(hù)的主要障礙之一，建立區(qū)域性的部件設(shè)備庫有助于從故障中快速恢復(fù)。

第五，促進(jìn)綜合規(guī)劃，制定資本投資綜合決策標(biāo)準(zhǔn)。報(bào)告建議在各機(jī)構(gòu)之間建立更為綜合的規(guī)劃程序；將其他決策標(biāo)準(zhǔn)與該州未來機(jī)構(gòu)決策、規(guī)劃和投資過程中的相關(guān)和實(shí)際韌性評(píng)估保持一致。

第六，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)。報(bào)告建議設(shè)立一個(gè)新的首席風(fēng)險(xiǎn)管控單位，為州際之間不同政府機(jī)構(gòu)和鄰近城市之間的協(xié)調(diào)提供平臺(tái)，并為應(yīng)對(duì)災(zāi)害的規(guī)劃、投資和決策奠定基礎(chǔ)；改善州內(nèi)各級(jí)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，以盡量減少其工作內(nèi)容重復(fù)和沖突。

第七，改進(jìn)數(shù)據(jù)、繪圖、可視化及通信系統(tǒng)。這些系統(tǒng)可以向州政府決策者和其他人提供信息，使之能夠了解如何更好地支持普遍福祉或福利；同時(shí)，進(jìn)一步完善州信息系統(tǒng)，可以在正常運(yùn)作期間加強(qiáng)對(duì)州內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的治理和管理，建立必要的反饋回路，以支持緊急情況期間的實(shí)時(shí)決策和反應(yīng)。

第八，創(chuàng)建新的激勵(lì)計(jì)劃，鼓勵(lì)韌性行為，減少脆弱性。報(bào)告建議使用激勵(lì)計(jì)劃來影響地方政府、社區(qū)和個(gè)人的決策和行為，以鼓勵(lì)更具韌性的發(fā)展。

第九，擴(kuò)大教育、就業(yè)培訓(xùn)和勞動(dòng)力發(fā)展機(jī)會(huì)。報(bào)告建議紐約州應(yīng)該增加現(xiàn)有技術(shù)工人隊(duì)伍，以便更好地處理電力和環(huán)境工程等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)；培訓(xùn)項(xiàng)目的投資應(yīng)立即開始考慮到未來的需要；建立一個(gè)更大的培訓(xùn)計(jì)劃網(wǎng)絡(luò)，為紐約州未來幾年勞動(dòng)力的持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

4 社區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化的法制建設(shè)

2014年紐約州州長簽署了《社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)與韌性法案》，該法案包含5個(gè)主要條款，對(duì)海平面上升預(yù)測(cè)、社區(qū)設(shè)施選址規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、自然復(fù)原力措施指南、地方政府法規(guī)范本等方面做出了詳細(xì)規(guī)定：一是要求紐約州環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行科學(xué)的海平面上升預(yù)測(cè)；二是確保獲得特定許可證或資金的項(xiàng)目申請(qǐng)人能夠證明已充分考慮到海平面上升、風(fēng)暴潮和洪水而導(dǎo)致的未來氣候風(fēng)險(xiǎn)，并已將其納入某些社區(qū)設(shè)施選址規(guī)劃中；三是要求將緩解因海平面上升、風(fēng)暴潮和洪水而帶來的風(fēng)險(xiǎn)添加到州公共基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)要考慮的智能增長標(biāo)準(zhǔn)中；四是要求紐約州環(huán)境保護(hù)部與州政府協(xié)商制定有關(guān)使用自然資源和自然過程以增強(qiáng)社區(qū)韌性的指南和紐約州洪水風(fēng)險(xiǎn)管理指南；五是要求紐約州環(huán)境保護(hù)部與州政府合作開發(fā)地方法律范本，其中必須考慮到海平面上升、風(fēng)暴潮和洪水造成的未來風(fēng)險(xiǎn)以及基于可預(yù)測(cè)極端天氣事件可能性的數(shù)據(jù)[18]。

考慮未來的風(fēng)暴潮、海平面上升和洪水等極端天氣事件對(duì)社區(qū)的影響，《社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)與韌性法案》要求紐約州環(huán)境保護(hù)部與州政府協(xié)商制定自然適應(yīng)措施實(shí)施指南。2020年8月，紐約州環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《降低洪水與侵蝕風(fēng)險(xiǎn)的自熱措施》，介紹了自然適應(yīng)力措施中的主要技術(shù)行動(dòng)。其中，自然韌性措施是保護(hù)、恢復(fù)或模擬自然地形（或特征）和自然過程的行動(dòng)，旨在減少洪水和侵蝕的風(fēng)險(xiǎn)。自然韌性措施包括雨水綠色基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)、自然海岸技術(shù)以及自然河流技術(shù)。其中，雨水綠色基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)是模擬、適應(yīng)或增強(qiáng)雨水自然收集和滲入地面的能力，能降低干旱地區(qū)的社區(qū)資產(chǎn)被洪水侵蝕的風(fēng)險(xiǎn)；自然海岸技術(shù)是模仿、適應(yīng)或增強(qiáng)自然海岸線的過程，能降低海岸線（海洋、河口、海灣、大型河流和湖泊）上社區(qū)資產(chǎn)遭受風(fēng)暴潮的風(fēng)險(xiǎn)；自然河流技術(shù)是模仿、適應(yīng)或增強(qiáng)自然河流流通的過程，能降低河流邊上社區(qū)資產(chǎn)被洪水侵蝕的風(fēng)險(xiǎn)[21]。

考慮到未來海平面上升和風(fēng)暴潮加劇帶來的沿海洪災(zāi)，以及日益頻繁的極端降水事件而導(dǎo)致的內(nèi)陸洪災(zāi)，《社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)與韌性法案》要求紐約州環(huán)境保護(hù)部和州政府協(xié)商制定紐約州洪水管理的相關(guān)指南。2020年8月，紐約州環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《州洪水風(fēng)險(xiǎn)管理指南》，描述了洪水風(fēng)險(xiǎn)中社區(qū)建筑物的結(jié)構(gòu)與選址、以干舷為主的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、氣候信息科學(xué)指導(dǎo)標(biāo)高相關(guān)準(zhǔn)則以及社區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施管理要點(diǎn)。針對(duì)建筑物結(jié)構(gòu)與選址，該指南建議地方政府與社區(qū)在當(dāng)前繪制的洪泛區(qū)、沼澤遷移路徑和未來可能發(fā)生洪水的其他區(qū)域禁止項(xiàng)目開發(fā)工作；針對(duì)干舷設(shè)計(jì)，該指南建議關(guān)鍵項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和成本—效益分析應(yīng)考慮建構(gòu)三英尺的干舷；針對(duì)氣候信息科學(xué)指導(dǎo)標(biāo)高，該指南指出氣候信息科學(xué)指導(dǎo)標(biāo)高應(yīng)該包括基于對(duì)海平面上升、風(fēng)暴潮和洪水的各種預(yù)測(cè)的設(shè)計(jì)成本—效益評(píng)估；針對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施，該指南強(qiáng)調(diào)在交通運(yùn)輸資產(chǎn)（如標(biāo)準(zhǔn)客車和應(yīng)急車輛等）損失或關(guān)閉的情況下，需要保證冗余運(yùn)輸資產(chǎn)仍可以進(jìn)入社區(qū)公共衛(wèi)生醫(yī)療、能源發(fā)電、通信、消防、警察局等基礎(chǔ)設(shè)施[22]。

考慮到《社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)與恢復(fù)法案》對(duì)智能增長標(biāo)準(zhǔn)的要求，2020年8月，紐約州環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《智能增長公共基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)估指南》，該指南將因海平面上升、風(fēng)暴潮和洪水而帶來的風(fēng)險(xiǎn)添加到州內(nèi)各區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)智能增長評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中，并對(duì)智能增長評(píng)估定義及標(biāo)準(zhǔn)做出說明。其中，設(shè)施項(xiàng)目承諾之前，州基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)的首席執(zhí)行官必須擬定一份書面智能增長影響聲明，來證明該項(xiàng)目建設(shè)符合相關(guān)的智能增長標(biāo)準(zhǔn)。智能增長公共基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要包括四點(diǎn)：一是公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)和建造應(yīng)防止和盡量減少與未來海平面上升、風(fēng)暴潮和洪水有關(guān)的損害；二是公共基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)應(yīng)評(píng)估基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目是否符合降低海平面上升、風(fēng)暴潮和洪水風(fēng)險(xiǎn)的要求；三是評(píng)估過程應(yīng)包含《州洪水風(fēng)險(xiǎn)管理指南》中描述的一般建議和洪水風(fēng)險(xiǎn)管理指南的相關(guān)要點(diǎn)，如應(yīng)避免在洪水災(zāi)害地區(qū)修建新的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；四是鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)之間、社區(qū)之間和利益相關(guān)者之間在項(xiàng)目開發(fā)決策中進(jìn)行協(xié)作[23]。

5 結(jié)語

適應(yīng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的社會(huì)過程，適應(yīng)政策并不是孤立于其他決策之外的，而是在人口、文化、經(jīng)濟(jì)變革、信息技術(shù)和全球治理等背景下發(fā)生的[24-25]。聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的具體策略、基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的跨部門行動(dòng)、社區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化的法制建設(shè)，紐約州適應(yīng)氣候變化治理經(jīng)驗(yàn)主要包括以下四個(gè)方面。

一是細(xì)化各領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化政策設(shè)計(jì)，并在此基礎(chǔ)上突出適應(yīng)工作重點(diǎn)[26]。一方面，紐約州氣候變化適應(yīng)政策積極覆蓋重點(diǎn)領(lǐng)域。紐約州近十年的氣候行動(dòng)方案中對(duì)農(nóng)業(yè)、沿海地區(qū)、能源、水資源、生態(tài)系統(tǒng)、公共衛(wèi)生、交通、通信等重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的適應(yīng)策略均有系統(tǒng)設(shè)計(jì)；另一方面，紐約州盡可能地細(xì)化各領(lǐng)域政策設(shè)計(jì)并突出工作重點(diǎn)。針對(duì)各重點(diǎn)領(lǐng)域，紐約州提出對(duì)應(yīng)的政策建議，并以此為基礎(chǔ)，對(duì)各領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的策略做進(jìn)一步區(qū)分，明確各領(lǐng)域的適應(yīng)行動(dòng)的工作重點(diǎn)。

二是積極開展氣候變化監(jiān)測(cè)評(píng)估，有效提升各項(xiàng)適應(yīng)政策可行性。一方面，紐約州強(qiáng)調(diào)開展氣候監(jiān)測(cè)、影響預(yù)測(cè)和脆弱性評(píng)估的重要性，構(gòu)建并完善各領(lǐng)域氣候變化監(jiān)測(cè)機(jī)制，將監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)納入氣候變化適應(yīng)行動(dòng)中，提升應(yīng)對(duì)氣候變化突發(fā)性后果的反應(yīng)速度和能力[27]；另一方面，紐約州將監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果納入相關(guān)部門長期規(guī)劃、許可、監(jiān)管和資金供給等政策設(shè)計(jì)工作中，有效提升適應(yīng)政策的科學(xué)性和可行性。例如，針對(duì)水資源領(lǐng)域，紐約州多次強(qiáng)調(diào)應(yīng)該將極端降雨、沿海風(fēng)暴、極端溫度和短期干旱的相關(guān)監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果納入水資源的應(yīng)急管理和地方減災(zāi)規(guī)劃中。

三是注重跨部門協(xié)作溝通，強(qiáng)調(diào)廣泛的公眾參與和社會(huì)支持。一方面，紐約州重視并優(yōu)化氣候變化適應(yīng)行動(dòng)中的協(xié)同管理，積極開展政府內(nèi)部合作，增強(qiáng)政府內(nèi)部的協(xié)同能力[28-29]。例如，在基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)中，紐約州著重提出了九項(xiàng)跨部門交叉建議；在其余政策文件中，紐約州也反復(fù)強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)作的重要性。另一方面，因?yàn)檫m應(yīng)性措施具有明顯的公共品屬性且公眾對(duì)氣候變化影響的認(rèn)知能力在很大程度上影響著適應(yīng)政策的執(zhí)行效果[30]，所以紐約州非常重視適應(yīng)氣候變化行動(dòng)中的公眾參與和社會(huì)支持。例如，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，紐約州便強(qiáng)調(diào)要利用教育和媒體來促進(jìn)公民關(guān)于氣候變化對(duì)公眾健康影響的了解。

四是強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化的法制建設(shè)，促進(jìn)適應(yīng)氣候變化長效機(jī)制的形成。紐約州落實(shí)并完善氣候變化相關(guān)法律法規(guī)，積極通過氣候立法來完善適應(yīng)氣候變化管理體制，回應(yīng)地方與社區(qū)適應(yīng)行動(dòng)的相關(guān)主體和具體行動(dòng)任務(wù)[31]。例如，《社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)與韌性法案》及其相關(guān)指南為氣候變化適應(yīng)行動(dòng)的開展提供了強(qiáng)有力的支撐，極大程度地支持了地方政府和氣候脆弱性區(qū)域研究制定適應(yīng)氣候變化的相關(guān)法律法規(guī)或條例，有效地促進(jìn)了適應(yīng)氣候變化行動(dòng)長效機(jī)制的形成。