地方政策框架評估體系的構建及運行研究

張宇

（上海市科學學研究所，上海 200031）

復雜性是政策的主要特征之一，各項政策之間在背景、意義、內(nèi)容、目標等多個方面往往存在較為密切的聯(lián)系。因此，不能簡單地將各項政策當作獨立的個體，需要以系統(tǒng)的觀點來看待政策，政策評估也應是基于系統(tǒng)性思考[1]。Jane Pitcher[2]認為，與其將多項實證評估進行疊加，不如通過一套系統(tǒng)方案獲得更為全面的判斷。目前，在對一組政策進行系統(tǒng)性分析上，主要存在兩方面的困難。一是源自政策內(nèi)容方面。政策與政策之間，在不同視角下雖然相同點可能較多，但如果放在一起比較，各項的關聯(lián)程度往往不夠統(tǒng)一，導致將一組表面看來具有一定相關性的政策進行系統(tǒng)性研究時，容易出現(xiàn)研究對象拼湊、研究結構松散、研究路徑不通暢等現(xiàn)象。二是體現(xiàn)在研究方法方面。目前國內(nèi)外隨著對政策研究的不斷深入，對關系相對簡單的政策已經(jīng)探索出多種研究方法，積累了豐富的經(jīng)驗。但面對更具多樣性的一組政策，進行系統(tǒng)性分析的復雜程度更高，單一角度的分析方法就尤顯不足。目前，地方政府在貫徹落實國家重要政策的實際操作中，有時會根據(jù)“先出臺1項主體政策，再出臺N項配套政策”的思路研究制定政策，以期通過類似“組合拳”的方式達到更好的政策效果。“1+N”模式中的各項政策目標趨于一致，能夠形成較為清晰和明確的政策框架，為后續(xù)對政策開展系統(tǒng)性分析和評估工作提供了更為合適的研究對象。鑒于公共政策包含多種政策類型，本文選擇以其中一類的科技創(chuàng)新政策為切入點，對政策框架體系和相應的評估體系進行深入研究，旨在探索解決對一組復雜政策如何進行評估的問題。

1 政策框架體系的構建依據(jù)

1.1 政策框架的主要組成部分

“1+N”政策模式下的政策文件，主要涉及國家政策、地方政策和政策內(nèi)容中的具體對象。參照政治經(jīng)濟學、行政管理學和公共政策學等領域的概念界定，政策框架可進一步歸納為由國家政經(jīng)層面、地方治理層面和施行對象層面三個層面組成，核心部分是地方制定的文件框架。國家政經(jīng)層面的主體以出臺政策的國家某個部門或多個部門為代表，既是國家層面政策的發(fā)布者，也是地方貫徹政策精神的指引者，是地方制定文件參照的政策源頭。地方政府根據(jù)國家層面的一項或多項政策，制定形成地方政策文件框架。地方治理層面的主體以省、市、區(qū)級某一部門或多個部門為代表，既是對上級政策精神的貫徹者，也是本地政策的制定者，以及通常情況下的執(zhí)行者和監(jiān)督者。政策內(nèi)容中施行對象層面的主體，體現(xiàn)為某些單位、機構、組織，或某一群體、某類人等，可以統(tǒng)稱為對象群體。政策對象既是政策的受益者，同時也是受政策影響的約束者，還是對政策感知的反饋者，在一定程度上代表著社會角色。另外，需要一提的是，通常地方政策中的作用對象也可能包含政府本身，本文將其放入地方政府層面一并考慮（見圖1）。

圖1 政策框架的主要組成部分示意圖

1.2 構建政策框架體系的理論依據(jù)

國家出臺政策文件，是地方政府研究制定政策的主要源頭，也是政策進行轉移的起始。同時，地方政府通常也會學習研究國外和國內(nèi)其他地區(qū)的政策來進行參考。政策轉移（Policy Trans?fer）理論的主要提出者多羅維茨（Dolowitz）和馬什（Marsh）[3]認為，政策轉移可從“照搬照抄”到“思想上的創(chuàng)新”來分為復制、模仿、混合、合成、啟發(fā)等5個程度，并認為對信息了解不充分、重要內(nèi)容未納入、相關要素差異化等會導致轉移失敗。國內(nèi)學者陳琳[4]認為，政策轉移出現(xiàn)失靈的原因主要體現(xiàn)在機械轉移、形式轉移和盲目轉移等方面。孟喜悅[5]認為，在執(zhí)行方面沒有過多的資源（資金、技術、人力、物力等）限制是促進政策轉移成功的主要條件之一。程溪等[6]基于學習型政府的發(fā)展趨勢認為，未來影響政策轉移的相關要素包括精英合作、政策實驗、資源沖突等方面。地方政策的出臺，可以視為地方政策開始擴散。在政策擴散（Policy Diffusion）理論方面，鮑施伊（Boushey）[7]認為，政策擴散受到政府特征、創(chuàng)新特點、利益群體與行業(yè)組織以及國民情緒幾種因素的影響。羅杰斯（Rogers）認為，影響一個地區(qū)是否開展政策擴散的因素包括對創(chuàng)新特性的理解、創(chuàng)新決策的種類、溝通的渠道、社會體制、代理人的促進等。斯通（Diane Stone）[8]認為，政策轉移與政策擴散同樣具有過程分析視角，關注的焦點同為政策特點，二者進行整合的意義遠大于概念上的區(qū)分。

地方政府根據(jù)國家政策研究制定地方政策，共同提升治理水平。自20世紀90年代中期開始，治理（Governance）的概念在公共管理領域重新崛起。隨著對政府治理的深入研究，理論界逐漸傾向于用“協(xié)同治理”（Collaborative Gover?nance）的概念來指代政府與企業(yè)、非政府組織、公民等多元主體共同參與公共事務的“協(xié)同合作”。學術界和實務界的基本共識是，治理代表著控制模式的一種發(fā)展階段，主要表現(xiàn)是公共部門與私人部門之間的界限越來越模糊了[9]。Ter?ry Cooper[10]認為，未來的公共行政不再是單靠政府層級體制的單打獨斗，協(xié)同合作已成為不可避免的事實。Rhodes[11]認為，政府應當選擇以市場或準市場的機制來提供公共服務為主，盡量減少干涉的范圍和深度。田培杰[12]認為，協(xié)同治理主要有公共性、跨部門、互動性、正式性、政府為主、動態(tài)性等特征，協(xié)同的動力包括思想共識、協(xié)同能力和有效參與三個因素。思想共識包括相互信任、共同目標、利益平衡等。協(xié)同能力包括機制設計、學習、領導力和資源等。根據(jù)魯肯斯邁爾（Lukensmeyer）和托雷斯（Torres）[13]的分類，隨著深度和主動性逐步增加，公眾參與可以分為通知、咨詢、參與和協(xié)同四種類型。

1.3 基于“轉移擴散—治理協(xié)同—成效影響”的政策框架體系

地方政策出臺后，政策成效開始逐步顯現(xiàn)，這是制定政策的價值所在。與單一政策不同，政策框架體系的政策成效不僅反映在施行對象層面，還反映在國家政經(jīng)層面和地方治理層面。政策施行對象是參與協(xié)同治理的必要角色，將政策信息與成效反饋給地方政府和國家政府，與政策轉移及擴散構成了閉環(huán)。同時，將政策影響擴散到社會之中，產(chǎn)生的政策成效也作用于地方和國家層面（見圖2）。

圖2 政策轉移擴散與信息成效反饋示意圖

鑒于目前在社會科學研究中長期存在的以能動性要素為主的“事件—過程”和以結構性要素為主的“結構—制度”兩種不同的研究策略[14]，并不能有效地解釋政策成效的生成，本文引入以價值性要素為主的“產(chǎn)生—增值”視角，共同構建形成“轉移擴散—治理協(xié)同—成效影響”三維視角分析模型（見圖3）。從發(fā)展趨勢來看，基于擴散導向的政策轉移中，社會化參與程度將越來越高，尤其在政策研究制定階段。非政府背景的組織發(fā)揮作用將越來越重要，治理的路徑不再是自上而下“垂直的”且“單一的”，協(xié)同治理的網(wǎng)絡化特點更加明顯。政策效果反饋渠道的暢通程度將不再是重要問題，信息的真實性和完整性以及反映問題的深入性等方面將被重點關注。

圖3 政策框架體系“轉移擴散—治理協(xié)同—成效影響”分析模型

2 政策框架評估體系的構建

2.1 政策評估與政策過程的階段對應

政策從制定到執(zhí)行是一個動態(tài)過程，包含多個階段。一些學者按照“政策方案確定之后—政策執(zhí)行之前”“政策執(zhí)行之前—政策執(zhí)行之后”“政策執(zhí)行之后”等方式進行劃分，選擇其中某個階段進行評估。胡思琪[15]進一步提出了“政策制定—政策執(zhí)行—政策效果”全過程的分析思路。但從政策完整的時間軸來看，相關過程還應包括地方政府在國家政府政策出臺前的積累準備階段，以及政策執(zhí)行一段時間后為政策升級而進行前瞻性研究的階段。因此，更為完整的全過程應是“政策準備—政策制定—政策執(zhí)行—政策效果—政策升級”，這也是政策評估工作需要考慮對應覆蓋的范圍。王瑞祥[16]等學者對政策評估梳理出事前評估、執(zhí)行評估和事后評估等三種類型。結合政策評估在政策過程中所處的階段，政策框架體系的評估過程可包括前評估—中評估—后評估—再前評估。其中，前評估對應政策的準備階段和從研究到制定出臺這一階段；中評估對應政策出臺后到執(zhí)行這一階段；后評估對應對政策效果進行總結這一階段；再前評估對應政策升級這一階段（見表1）。

表1 全過程政策與評估的各階段對應情況

2.2 政策評估的價值性目標

政策評估的作用可以表現(xiàn)在多個方面，但其核心作用主要體現(xiàn)為兩點：一是找出政策存在的真正問題，二是客觀反映出政策的價值。對于政策沒能達到預期目標的情況，也可以歸為存在問題，需要進一步分析探討。趙峰等[17]學者將科技政策的價值分為行政、經(jīng)濟和社會三類。其中，行政價值側重于突出政策的執(zhí)行和落實情況；經(jīng)濟價值側重于突出政策實施的經(jīng)濟效率；社會價值側重于突出政策對利益相關者的影響。趙書松等[18]學者總結出政策評估價值取向經(jīng)歷了效率主導、績效主導以及民主與服務主導三個發(fā)展階段。其中，效率主導的價值取向體現(xiàn)為，將政府投入與產(chǎn)出的效率優(yōu)先于政策的結果與有效性進行評估；績效主導的價值取向體現(xiàn)為，在評估中注重政策的效果，兼顧經(jīng)濟、公平和效率等屬性；民主與服務主導的價值取向體現(xiàn)之一為，提高評估過程中的社會化參與程度。陳慶云等[19]學者認為，政策評估的重點在于政策效果，并強調(diào)政策評估是一種價值判斷，可考慮從政策投入、政策效益、政策效率和政策效應等角度進行評估。本文認為，在政策框架體系中不同的價值取向是并存的，主要特點如下：國家政經(jīng)層面是自上而下俯瞰整體效果，強調(diào)整體性和戰(zhàn)略導向；地方治理層面是承上啟下的重要樞紐，強調(diào)時效性和目標導向；施行對象層面是政策落地質量和細節(jié)具體呈現(xiàn)的載體，強調(diào)準確性和效果導向。從以“效”代“值”的角度來看，國家政經(jīng)層面的評估目標以“效益”為主，其內(nèi)涵可概括為基于政策方針方向性的提出，對未來產(chǎn)生有益效果的預期，包括目標是否實現(xiàn)、實現(xiàn)的程度如何。地方治理層面的評估目標以“效率”為主，其內(nèi)涵可概括為貫徹上級政策精神，結合地方具體情況及時制定和執(zhí)行政策的工作成效。政策對象層面的主要評估目標以“效應”為主，其內(nèi)涵可概括為政策對象在政策面前做出的反應及應對的程度，包括心理感受和生理行動兩方面。例如，對象主體認為政策是否符合相關規(guī)律、滿足自身訴求、得以健康發(fā)展，以及了解政策和使用政策等具體行為（見表2）。

表2 基于價值性評估的主要目標及其內(nèi)涵

2.3 框架視角下政策評估的主要區(qū)別

對不同政策進行評估是否存在根本性差異，目前學術界基于政策類型的不同大致分為兩派。以公共政策中的科技創(chuàng)新類政策為例，學術界對科技政策評估尤其是科技創(chuàng)新政策評估的內(nèi)涵還未達成共識。部分學者認為，科技創(chuàng)新政策評估本質上屬于公共政策評估。還有一部分學者認為，由于科技政策、創(chuàng)新政策和科技創(chuàng)新政策與公共政策有明顯區(qū)別，需要將科技創(chuàng)新政策評估與一般公共政策評估加以區(qū)分。本文認為，政策評估的區(qū)別不僅源于政策類型，雖然政策背景和政策內(nèi)容等方面的差異可能會導致需要選擇不同的評估工具和評估方法，但是在政策框架評估中，最核心的區(qū)別在于政策主線。不同的政策主線會影響評估重心發(fā)生變化，這些差異在評估問題的設計上和評估指標的選擇上會表現(xiàn)得尤為明顯?；诖?，前述政策框架體系的主要評估要點可視作為對政策“共性化”方面的評估，后續(xù)還需要根據(jù)政策主線來增加對政策“個性化”特點的分析，進而構成更加完整、更具有針對性的評估體系。另外，在評估中需要特別注意的是，地方政策主線的擬定是否同時兼顧以下兩個方面：一方面將國家層面可能同時存在的多項國家政策主線進行融合，主觀上呈現(xiàn)地方政府的能動性及能力水平；另一方面將地方政策主線與地方中長期建設方略相契合，客觀上反映地方特點及經(jīng)濟建設等發(fā)展規(guī)律。

2.4 政策框架評估體系的設計原則

在系統(tǒng)性較強的政策框架體系中，各個重要環(huán)節(jié)密不可分。良好的政策框架利于對政策的整體把握，邏輯清晰的政策主線更容易凝聚多個政策目的以產(chǎn)生合力，積極和互動的監(jiān)督執(zhí)行利于讓政策切實落地，科學的公眾參與機制讓繁復的政策文件更具活力，有效的評估能準確找出問題并全面客觀地評述政策價值。與一般的政策評估不同，政策框架體系的評估不僅需要注重可操作性，還需要結合系統(tǒng)理論和框架屬性。本文認為對政策框架體系的觀察分析與評估體系的設計構建需要把握好以下基本原則：一是整體性原則，要求評估內(nèi)容具有足夠的涵蓋面；二是動態(tài)性原則，加強評估過程與政策轉移擴散過程之間的聯(lián)系，充分反映出政策框架中三個層級之間相關要素的循環(huán)情況；三是平衡性原則，各項政策文件內(nèi)容既不重疊又不缺位，結構合理；四是自洽性原則，對政策文件框架內(nèi)各政策文本之間配合程度以及政策主線的融合效果等進行考量，是政策之間產(chǎn)生“合力”的內(nèi)在條件，政策之間不沖突、政策主線方向一致是最基本的要求；五是協(xié)同性原則，對政策文件框架外政策制定和執(zhí)行等部門之間的協(xié)同關系和效果要有所反映，是政策之間產(chǎn)生“合力”的外在條件；六是穩(wěn)定性原則，要求評估指標、工具、方法等相互結合，關系嚴密不松散；七是開放性原則，積極邀請政策對象中的代表參與各項重要的評估環(huán)節(jié)中；八是有效性原則，根據(jù)專家意見對有關指標和權重等進行修正；九是客觀性原則，重視資料搜集、問卷調(diào)查、現(xiàn)場訪談等工作，盡可能避免隨意性、先入為主等主觀影響；十是精簡性原則，合理控制統(tǒng)計指標規(guī)模，避免數(shù)量過于龐大。

2.5 政策框架體系的評估要點分析

在“轉移—擴散”和“治理—協(xié)同”的分析維度中，理論界已提供相對充分且可供參考的能動性和結構性評估要素。在此基礎上將價值性要素作為進一步補充，初步形成政策框架體系的主要評估要點，將政策框架體系中的復雜關系比較清晰地呈現(xiàn)。其中，部分要點以“是否存在+如何達到更好”的方式進行表述（見表3）。

表3 政策框架體系的主要評估要點示例

2.6 政策框架評估指標體系的構建流程及方法

建立政策框架評估指標體系的出發(fā)點是在評估要點結構化的基礎上，進一步將政策框架體系中涉及的復雜關系簡單化。為確保評估指標滿足獲取信息的數(shù)量和質量的雙重要求，設計如下流程及方法（見圖4）。

圖4 政策框架評估指標體系的構建流程及方法

3 基于上?！翱聘?5條”的案例分析

3.1 政策背景、主線、框架

2018年國家連續(xù)出臺了《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》《關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》等有關科技體制機制改革的系列重要文件，要求各地認真貫徹落實。2018年7月起，上海研究制定地方貫徹落實政策，形成了“1+N”的政策框架體系。“1”是總體部署，上海以貫徹落實科技體制機制改革為契機，圍繞建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，基于“大調(diào)研”①的問題反饋，學習領會習近平總書記視察上海時的重要講話精神，結合中央交給上海的三項新的重大任務②，堅持需求導向、問題導向和效果導向，圍繞“由誰來創(chuàng)新”“動力哪里來”“成果如何用”等根本性問題，以增強創(chuàng)新策源能力為主線，于2019年2月22日出臺《關于進一步深化科技體制機制改革增強科技創(chuàng)新中心策源能力的意見》（簡稱上海“科改25條”）。上?！翱聘?5條”在促進各類創(chuàng)新主體發(fā)展、激發(fā)廣大科技創(chuàng)新人才活力、推動科技成果轉化、改革優(yōu)化科研管理、融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡、推進創(chuàng)新文化建設6個方面，提出了25條改革舉措，為加快構建適應創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律、科研管理規(guī)律、人才成長規(guī)律的科技體制機制做好系統(tǒng)設計。“N”是分類部署，陸續(xù)制定各重點環(huán)節(jié)領域的改革政策，出臺系列配套實施細則③。通過上海“科改25條”及系列實施細則的制定，為落實科技體制機制改革舉措提供了制度保障。

3.2 評估指標體系的設計思路

依據(jù)前述構建流程，充分考慮政策框架體系評估的復雜性和質量要求，建議采用四級指標體系結構對上海“科改25條”政策框架進行評估。首先，根據(jù)指標體系設計的目的，例如，將目標層定義為“各階段工作績效”，然后將政策的準備、制定、執(zhí)行、效果和升級等5個階段設定為一級指標，將國家政經(jīng)、地方治理和政策對象這3個層面設定為每個一級指標項下的二級指標，再將轉移擴散、治理協(xié)同和成效影響設定為每個二級指標項下的三級指標，即一級指標5個，二級指標15個，三級指標45個，四級指標若干（見表4）。在前述十項原則的基礎上，對四級指標的設計和選擇需要進一步明確。一是兼顧指標覆蓋的充分性與指標數(shù)量的精簡性。一方面，科技創(chuàng)新政策通常由科技部門牽頭，科學、技術、創(chuàng)新、經(jīng)濟、改革、治理和社會等屬性兼而有之，相比一般的公共政策在包含的要素和關系上更加豐富；另一方面，四級指標的總體數(shù)量不宜過多，以利于后續(xù)操作。二是兼顧指標內(nèi)涵的戰(zhàn)略性與指標特點的本地性。上海“科改25條”政策框架一方面融合了國家“雙輪驅動”④等宏觀背景，以及加強科研誠信體系建設、深化“三評”改革、優(yōu)化科研管理等國家政策主線；另一方面與中央交給上海的三項新的重大任務、建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心等地方發(fā)展戰(zhàn)略相結合。

表4 政策框架評估的四級指標體系

3.3 評估體系運行應注意的問題

第一，可根據(jù)不同的政策階段分開評估。上述指標體系是根據(jù)全過程評估設計，在實際操作中可靈活操作，可以根據(jù)需要對不同政策階段進行分開評估，也可以整體評估。例如，時隔主體政策出臺2年之后，著手準備評估上?！翱聘?5條”的主要目的有兩個：一是對前期政策成效進行綜合考量；二是為后續(xù)政策完善升級提前做好準備。既可以作為后評估階段，也可以作為再評估階段，還可以加上前評估和中評估階段整體評估。但無論選擇哪個階段，都需要嚴格按照確定后的評估要點進行操作。第二，需要對政策對象中的機構主體進行評估。與一般政策不同，在上?！翱聘?5條”政策框架體系中，除了國家宏觀政策層面、地方中觀政策層面，政策轉移還出現(xiàn)在高校和科研院所等機構制定規(guī)章制度的微觀政策層面。因此，對于政策轉移和擴散的評估要點，需要下沉到政策對象中的機構主體上。第三，加強評估問卷設計的開放程度。在目前已有的評估方式中，越來越多地強調(diào)多元主體參與，但較少有學者提出在問卷的設計過程中，不僅由第三方評估機構主導，還需要邀請問卷發(fā)放對象的代表來參與設計具體問題。上?！翱聘?5條”的政策對象群體以科研工作者為主，擁有豐富的一線工作經(jīng)歷和感受，適合深度參與評估工作，可選派代表參與問卷設計。第四，不急于對政策工具的類型進行選擇。國內(nèi)外學者依據(jù)不同角度和標準對政策工具的類型進行了多種形式的劃分。目前經(jīng)常出現(xiàn)先選定政策工具的類型，再評估該類政策工具在政策中的使用是否合理的情況。這樣的操作順序勢必會給政策的分析和評估工作帶來一定的局限性。建議先根據(jù)問卷等評估的反饋來確定政策工具類型，再去總結政策工具的結構和力度的合理性。

4 總結

以政策框架作為研究對象，在一定程度上降低了對一組政策進行深入研究和評估的難度。作為一種較為成熟的政策組合模式，以“主體政策+配套政策”為表現(xiàn)形式的“1+N”政策框架體系，已成為地方政府集中貫徹落實國家政策的主要方式之一，亟須形成與之對應的評估方法。本次研究基于兩個基本觀點：一是政策制定與評估工作須向前延伸。前評估能夠讓評估體系更加完整，與前評估對應的政策準備階段及制定階段在地方政府提高政策成效中發(fā)揮越來越重要的作用；二是社會化參與應盡可能全程覆蓋。加強社會化參與制定政策已逐漸成為提高政策質量的必要條件之一，能夠進一步提高地方協(xié)同治理水平，減少政策執(zhí)行落地過程中不必要的風險。邀請評估對象參與評估設計可以提高評估質量。

本次研究的創(chuàng)新點主要體現(xiàn)在以下六個方面。第一，將政策框架體系作為研究對象，并作為系統(tǒng)性開展政策及評估研究的切入點，探索找出解決政策復雜性研究的方法。第二，在“事件—過程”和“結構—制度”兩種傳統(tǒng)研究策略無法有效解釋政策成效如何生成的情況下，引入以價值性要素為主的“產(chǎn)生—增值”視角，構建“轉移擴散—治理協(xié)同—成效影響”三維理論分析模型，并揭示該模型的未來發(fā)展趨勢。第三，進一步明確政策全過程分析的完整性，并將評估與政策過程進行階段對應，以提高評估與政策之間的關聯(lián)程度。第四，提出對于不同政策框架進行評估，其核心區(qū)別是政策主線，而不僅僅在于政策類型。第五，區(qū)別于一般政策評估，引入系統(tǒng)理論和框架特征視角，提出對政策框架體系觀察分析與評估體系設計構建的十項基本原則。第六，提出通過政策評估來對政策工具的選擇進行驗證，而非先確定某類政策工具，再評估該類政策工具中的具體選擇和側重是否合理。后續(xù)需要通過切實開展地方政策框架的評估工作，對目前構建的理論體系、評估要點和指標體系等進行校驗，對問卷設計、指標權重和計算方法等進行完善，以提高政策框架評估體系的實際應用效果。

注釋：

①2018年上海全市開展了為期一年的“不忘初心、牢記使命，勇當新時代排頭兵先行者”大調(diào)研活動，動員廣大黨員干部進企業(yè)、進社區(qū)、進農(nóng)村，努力做到調(diào)研主體、調(diào)研對象兩個“全覆蓋”。

②增設上海自貿(mào)試驗區(qū)新片區(qū)、在上海證券交易所設立科創(chuàng)板并試點注冊制、實施長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略。

③針對科研項目管理和自主權下放，出臺了《上海市科技計劃項目管理辦法（試行）》《關于進一步完善上海市科研計劃項目（課題）專項經(jīng)費管理的通知》《上海市市級教育財政科研類項目經(jīng)費管理辦法》《上海市科技計劃科技報告管理辦法》《上海市科技專家?guī)旃芾磙k法（試行）》《上海市深化科技獎勵制度改革的實施方案》《上海市科技計劃項目綜合績效評價工作規(guī)范（試行）》；針對人才評價，出臺了《上海市分類推進人才評價機制改革的實施方案》；針對機構評估和自主權下放，出臺了《關于進一步擴大高校、科研院所、醫(yī)療衛(wèi)生機構等科研事業(yè)單位科研活動自主權的實施辦法（試行）》《關于促進新型研發(fā)機構創(chuàng)新發(fā)展的若干規(guī)定（試行）》《上海市重點實驗室建設與運行管理辦法》《上海工程技術研究中心建設與管理辦法》；針對科研誠信體系建設，出臺了《關于科研不端行為投訴舉報的調(diào)查處理辦法（試行）》等。

④2016年5月，中共中央國務院印發(fā)《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，要求按照“堅持雙輪驅動、構建一個體系、推動六大轉變”進行布局。雙輪驅動就是科技創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新兩個輪子相互協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)力。