成渝雙城經(jīng)濟圈視域下川渝毗鄰地區(qū)合作機制研究

何洪華

(中共重慶市潼南區(qū)黨校，重慶 402660)

1 引言

川渝毗鄰地區(qū)是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈的“幾何中心”。四川省的23個市區(qū)(縣)與重慶市的13個區(qū)(縣)毗鄰，有融合發(fā)展的地利優(yōu)勢。中央提出建設(shè)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈以來，成渝雙城經(jīng)濟圈背景下川渝毗鄰地區(qū)政府合作十分活躍，積極構(gòu)建多邊、多層次、多形態(tài)的合作機制，最大限度地利用成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)的“外溢效應(yīng)”。

2 現(xiàn)狀分析

2.1 渝西與川東合作機制構(gòu)建

從2007年開始，渝西與川東地區(qū)建立了聯(lián)席會議形式的交流合作機制，推進區(qū)域合作；2017年11月3日渝西川東十區(qū)縣簽訂26個協(xié)議，構(gòu)建成渝城市群協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。從渝西川東區(qū)域發(fā)展來看，該地區(qū)地處成渝經(jīng)濟區(qū)腹心，協(xié)作區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟總量達到5756億元，占川渝經(jīng)濟總量比重達11.5%。在基礎(chǔ)設(shè)施方面共同爭取成渝高鐵、渝蓉高速、南渝瀘高速等一大批重大項目建成投用，成績明顯。

2.2 遂潼一體化合作機制構(gòu)建

2020年3月10日，遂寧市和重慶潼南區(qū)簽署了“1+N”即《推動遂寧潼南一體化發(fā)展合作協(xié)議》和17個專項合作協(xié)議，加快推動“遂潼一體化”發(fā)展。雙方同意在《遂潼川渝毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展先行區(qū)總體方案》《三年行動計劃》以及共同簽訂的50項協(xié)議基礎(chǔ)上，再次加快涉及區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、公共服務(wù)等7大類42項一體化發(fā)展重點任務(wù)。比如在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，圍繞蘭渝高鐵和渝遂高速擴能等方面補齊路網(wǎng)設(shè)施短板。

2.3 瀘州內(nèi)江榮昌永川協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略合作機制構(gòu)建

2019年07月11日，由四川省瀘州市、內(nèi)江市和重慶市榮昌區(qū)、永川區(qū)四地政府簽訂的《深化川渝合作推動瀘內(nèi)榮永協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略合作協(xié)議》。2020年2月29日，一場視頻通話在重慶市榮昌區(qū)和毗鄰的四川省瀘州市之間進行，榮昌和瀘州商討了基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、公共服務(wù)等7個領(lǐng)域的具體合作事項，提出圍繞榮昌貨運機場、瀘州長江碼頭和內(nèi)江鐵路樞紐，提出建設(shè)對外開放國際物流“金三角”。2020年3月中旬，內(nèi)江高新區(qū)與瀘州市以及重慶榮昌區(qū)、永川區(qū)達成《“瀘內(nèi)榮永”國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟合作協(xié)議》。4個市區(qū)將形成“1+2+4+N”(科技部+四川省、重慶市+瀘內(nèi)榮永+其他)國家高新區(qū)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，攜手打造區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群，促進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈中部崛起。

2.4 蓬溪縣與潼南區(qū)、合川區(qū)、嘉陵區(qū)等五區(qū)縣先行示范區(qū)合作機制構(gòu)建

2020年5月15日，四川蓬溪縣分別與重慶的潼南區(qū)、合川區(qū)和四川的南充嘉陵區(qū)、西充縣、廣安武勝縣等簽署關(guān)于推動“川渝毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展先行示范區(qū)建設(shè)的合作協(xié)議”。協(xié)議提出探索推進區(qū)域規(guī)劃一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化等一體化發(fā)展，全力打造“川渝毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展先行示范區(qū)”。

2.5 萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)合作機制構(gòu)建

自成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)正式按下“啟動鍵”以來，萬州、達州、開州合作領(lǐng)域不斷拓寬；三地抱團，有利于振興渝東北、川東北。萬州、達州、開州三地召開多次協(xié)調(diào)會議、簽署了系列合作協(xié)議。萬達開示范區(qū)建設(shè)包括推進土地管理制度改革、探索長江流域常態(tài)化橫向生態(tài)補償機制、推進營商環(huán)境一體化綜合改革等。萬達開在基礎(chǔ)設(shè)施方面重點從鐵路、港口、公路、航空等方面梳理了項目100多個，并簽署了萬州機場和達州河市機場戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。

2.6 廣安和重慶7區(qū)縣交通一體化融合發(fā)展戰(zhàn)略合作機制構(gòu)建

2020年4月14日，廣安市與重慶市合川區(qū)、渝北區(qū)、涪陵區(qū)等7區(qū)(縣)共同簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議。計劃在鐵路建設(shè)、公路建設(shè)項目投融資等方面深入合作。武勝縣加強與合川區(qū)、潼南區(qū)的合作，并簽訂了毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。川渝共建鄰水高灘園區(qū)。高灘園區(qū)距重慶兩江新區(qū)15 km、木耳國際物流分撥中心30 km、江北機場38 km、兩路寸灘保稅港區(qū)55 km、重慶火車北站58 km。截至2019年底，高灘園區(qū)共簽約項目87個，有70個來自重慶，整個園區(qū)已建成投產(chǎn)企業(yè)42家，其中有39家企業(yè)均是重慶企業(yè)的配套企業(yè)。

3 存在的問題

3.1 毗鄰地區(qū)合作機制單一

川渝毗鄰地區(qū)合作機制形式上以會議和簽署協(xié)議為主，合作主體上以毗鄰地區(qū)政府為主。推動川渝毗鄰地區(qū)聯(lián)動發(fā)展 “一盤棋”的平臺建設(shè)滯后，需要因勢利導(dǎo)打破行政壁壘，深化聯(lián)動發(fā)展。在實踐中一些非政府組織和企業(yè)主體的合作相對滯后，甚至沒有。同時，這些非政府組織、社會團體、企業(yè)主體等社會力量的獨立性明顯不足，在資金運作、項目落實、稅收減免等方面都在一定程度上依賴于當(dāng)?shù)氐恼?，往往不能按照自己發(fā)展產(chǎn)業(yè)方向進行運作。

3.2 毗鄰地區(qū)利益機制分割

川渝毗鄰地區(qū)政府在制定具體策略時，偏好采取一種“趨利避害”的主導(dǎo)戰(zhàn)略。川渝毗鄰地區(qū)政府很難正確處理好局部利益和全局利益的關(guān)系，往往以自己的利益為先，在總體上合作只能停留在淺表層次的合作，大多數(shù)和作以簽署協(xié)議為主，難以越過行政區(qū)劃的界限進入更深層次的合作。比如“招商各招各、產(chǎn)業(yè)各干各、稅收各收各”，互不侵犯，互不影響。毗鄰地區(qū)政府合作中的招商機制、產(chǎn)業(yè)機制、人才機制、部門合作機制、一體化聯(lián)席會議制度和聯(lián)合宣傳機制等形式多，文件簽得多，實際內(nèi)容落實卻不夠好。

3.3 毗鄰地區(qū)合作空間范圍比較窄

目前，川渝毗鄰地區(qū)很多經(jīng)濟社會發(fā)展項目仍停留在表面，川渝毗鄰地區(qū)之間沒有實在的具有可操作性的推動區(qū)域發(fā)展的大項目。川渝毗鄰地區(qū)合作的具體事宜也多在社會事業(yè)方面，主要在基礎(chǔ)設(shè)施、公共事務(wù)、醫(yī)療保險等方面。比如重慶與四川的毗鄰地區(qū)高速公路存在很多斷頭路，重慶修好了，四川還沒修。對于川渝毗鄰地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目方面只是紙上談兵，合作實效性并不強。

3.4 毗鄰地區(qū)合作機制約束力低

毗鄰地區(qū)區(qū)域合作機制需要一系列合作制度體系及規(guī)則機制的約束，特別是行政約束和法律約束。川渝毗鄰地區(qū)區(qū)域合作機制在實踐中存在的最關(guān)鍵問題是虎頭蛇尾，形式重于內(nèi)容，過程重于實效。合作協(xié)議簽了，但是缺乏一套區(qū)域合作機制運行和效果的監(jiān)督考核體系。缺乏追蹤、問責(zé)、評價和約束力。往往這個政府簽了協(xié)議，另一個政府也馬上簽，媒體宣傳后形成連鎖反應(yīng)。這種合作機制無法作用在于對于實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的組織架構(gòu)、運行方式、合作領(lǐng)域、合作形式等方面予以明規(guī)范和約束，很難保證區(qū)域協(xié)同發(fā)展的有效開展。

4 對策建議

4.1 以毗鄰地區(qū)一體化為目標，構(gòu)建區(qū)域多方合作機制

川渝毗鄰地區(qū)以基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、生態(tài)保護一體化、公共服務(wù)一體化等為目標，構(gòu)建毗鄰地區(qū)區(qū)域多方合作機制。一是毗鄰地區(qū)政府間合作機制。建立毗鄰地區(qū)共同招商機制、健全政策制定協(xié)同機制、健全人才機制、建立園區(qū)合作機制、建立一體化聯(lián)席會議制度和聯(lián)合宣傳機制。以毗鄰區(qū)域“小圈”一體化發(fā)展，撬動成渝“大圈”一體化發(fā)展，為西南地區(qū)的一體化提供經(jīng)驗。二是建立民間組織合作機制。包括非政府組織合作機制、企業(yè)主體合作機制、各類協(xié)會合作機制等。三是建立日常會議制度。定期召開毗鄰地區(qū)工作聯(lián)席會，及時收集毗鄰地區(qū)工作進展情況，實現(xiàn)工作組、各區(qū)域相關(guān)部門及單位之間的信息溝通與共享。四是建立重大政策協(xié)商機制。毗鄰地區(qū)重大政策協(xié)商主要在體制機制、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)方面推進毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展。

4.2 以毗鄰地區(qū)合作先行區(qū)、示范區(qū)和協(xié)同區(qū)為抓手，構(gòu)建區(qū)域發(fā)展協(xié)同創(chuàng)機制

一是建設(shè)與成渝雙核的協(xié)同發(fā)展區(qū)。毗鄰地區(qū)要推進與重慶、成都的一體發(fā)展，在設(shè)施互通、市場開發(fā)上同向發(fā)力，織密交通大通道，構(gòu)建合作大平臺，形成產(chǎn)業(yè)配套大協(xié)作，有效提升為成渝“雙核”配套服務(wù)能力。二是建設(shè)與成渝開放合作對接的新區(qū)。毗鄰地區(qū)要積極融入川渝自貿(mào)試驗區(qū)協(xié)同開放新區(qū)建設(shè)，積極培育跨境電商、綜合服務(wù)等貿(mào)易新業(yè)態(tài)新模式。三是建立各類示范區(qū)。加快建立廣安與渝北共建高灘—茨竹產(chǎn)城融合新區(qū)、萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)、自貢、瀘州、內(nèi)江、宜賓與渝西城市共建川南渝西融合發(fā)展試驗區(qū)、遂寧與潼南共建川渝毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展先行區(qū)、廣安川渝合作示范區(qū)、資陽大足文旅融合發(fā)展示范區(qū)等，探索建立區(qū)域一體化發(fā)展合作新機制。四是建立毗鄰地區(qū)一體化信息平臺。以智慧平臺建設(shè)為依托，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢，建立毗鄰地區(qū)電子化信息平臺，破除行政壁壘、確保政務(wù)高效便捷。

4.3 以毗鄰地區(qū)利益分配為突破口，構(gòu)建區(qū)域長期合作發(fā)展機制

一是實施推動區(qū)域利益分配研究。要研究毗鄰地區(qū)財政政策設(shè)計、利益分享等問題，探索毗鄰地區(qū)成本共擔(dān)和利益分享機制，科學(xué)合理分配毗鄰地區(qū)利益得失。二是建立毗鄰地區(qū)區(qū)域互利共贏的稅收利益分配機制和征管協(xié)調(diào)機制。建立毗鄰地區(qū)區(qū)域投資、稅收等利益爭端處理機制；創(chuàng)新毗鄰地區(qū)財稅分享機制，建立毗鄰地區(qū)跨區(qū)域投入共擔(dān)、利益共享的財稅分享管理制度；推進毗鄰地區(qū)稅收征管一體化，實現(xiàn)毗鄰地區(qū)地方辦稅服務(wù)平臺數(shù)據(jù)交互。三是要打破利益鏈的阻礙。要打破毗鄰地區(qū)跨行政區(qū)域發(fā)展中各種阻礙資源和要素自由流動的體制、機制、政策等人為障礙，推動區(qū)域內(nèi)市場的充分開放和自由競爭，提高毗鄰區(qū)域的空間連接性、政策協(xié)同效率和經(jīng)濟集聚度。

4.4 以毗鄰地區(qū)約束力為導(dǎo)向，建立務(wù)實有效的合作機制

一是要建立負向一體化合作機制。通過毗鄰地區(qū)負面清單制度做減法，加強市場機能，促進要素流動。二是推動正向一體化機制。毗鄰地區(qū)發(fā)展光靠市場不行，還需要毗鄰地區(qū)政府這只“手”進行引導(dǎo)，有意識地進行規(guī)劃、干預(yù)、協(xié)調(diào)。三是建立監(jiān)督機制。毗鄰地區(qū)要構(gòu)建公開監(jiān)督機制，打造權(quán)責(zé)“透明墻”。要立足“常態(tài)”，建立完善日常監(jiān)督機制，探索跨省際區(qū)域合作新模式新機制，為川渝毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。四是強化川渝兩省市發(fā)展改革委的監(jiān)督檢查。川渝兩省市發(fā)展改革委要對毗鄰地區(qū)推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)做好規(guī)劃、政策、項目等工作進行檢查評估，做到毗鄰地區(qū)統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一驗收，相互協(xié)作、共同實施，上下共同唱好“雙城記”。