歐洲的減貧行動及其啟示意義

趙 鑫，高凌宙

（1.中國船舶集團(tuán)有限公司，北京 100097；2.國家鄉(xiāng)村振興局，北京 100028）

貧困問題是人類社會發(fā)展進(jìn)程中必須團(tuán)結(jié)應(yīng)對的重大難題。盡管經(jīng)過多年努力，全球的極端貧困率已經(jīng)從1990年的36.0%逐步下降到了2015年的10.0%，但是按照現(xiàn)行國際貧困線（依照2011年購買力平價標(biāo)準(zhǔn)，日均消費1.90美元）來計算，2015年全球貧困人口仍然可達(dá)7.36億[1]，這顯示人類的減貧事業(yè)仍然是一個長期且艱巨的過程。更加值得關(guān)注的是，全球疫情已經(jīng)一定程度地逆轉(zhuǎn)了人類數(shù)十年來在消除貧困領(lǐng)域的進(jìn)步。按照國際勞工組織公布的最新監(jiān)測數(shù)據(jù)，2020年全球失業(yè)人數(shù)達(dá)到了前所未有的1.14億，全球工作時間損失了8.8%，全球勞動損失約為3.7萬億美元[2]。鑒于疫情對青年、老人、女性、殘疾人、移民和非正規(guī)就業(yè)者等弱勢群體造成的影響最大，據(jù)估測這場全球危機可能使得世界貧困人口增加4.2億到5.8億，約占全球總?cè)藬?shù)的5.5%到7.6%。作為疫情形勢較為嚴(yán)峻的歐洲，通過一攬子經(jīng)濟復(fù)蘇計劃、就業(yè)促進(jìn)政策和社會福利安排顯著降低了貧困人口規(guī)模，其減貧政策部署對全球減貧工作具有深刻的啟示。

一、歐洲減貧政策的歷史演變

歐洲制度化的減貧歷史可以追溯至1601年的伊麗莎白《濟貧法》，通過針對流浪者、孤棄兒童及無依靠老年人的實物救助，英國最早開創(chuàng)了社會救助的立法先河。1795年英國的《斯皮納姆蘭法》進(jìn)一步在制度上確立了救助金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，按食品價格和低收入家庭人口來確定救濟金的法則延續(xù)至今，成為發(fā)展中國家貧困線設(shè)定的通用原則。1834年《濟貧法（修正案）》基于院內(nèi)救助、濟貧協(xié)會和地方貧民習(xí)藝所的改革則使得減貧政策因更有益于防范福利依賴而被世界各國廣泛接納。19世紀(jì)80年代德國俾斯麥政府期間的三大社會保險法案對工人因疾病、工傷、老齡和殘障等原因而陷入的貧困予以了制度防范，勞資雙方的強制繳費和責(zé)任共擔(dān)使得歐洲各國工人階層的貧困水平有明顯下降。1941年的《貝弗里奇報告》則將國民救濟、社會保險和自愿保險視為社會保障框架的核心內(nèi)容，由此推動的《家庭津貼法》（1945）、《國民健康服務(wù)法》（1946）和《國民救助法》（1948）利用保險金、救助金和家庭津貼為低收入家庭提供了基本的物質(zhì)保障。

二戰(zhàn)之后，歐洲各國進(jìn)入了經(jīng)濟快速發(fā)展的黃金期，國家經(jīng)濟紅利帶來的國民收入增長很好地抑制了歐洲的極端貧困。同時，福利國家的建設(shè)以及國家在社會福利領(lǐng)域中的充裕投資也使得歐洲各國國民福祉快速上升，以公民權(quán)利為基礎(chǔ)、以資金和服務(wù)為提供方式的覆蓋全民的高水平福利使得歐洲各國的絕對貧困問題基本得以解決。但隨著20世紀(jì)70年代兩次石油危機的到來，歐洲各國普遍因“滯漲經(jīng)濟”而無力承擔(dān)高昂的社會福利費用，歐洲的貧困治理格局也隨之劇變。在福利道路的選擇上，以凱恩斯主義為實質(zhì)的福利國家理論受到了新自由主義的猛烈撻伐，右翼政府開始著力在養(yǎng)老、反貧、醫(yī)療和住房領(lǐng)域進(jìn)行大刀闊斧的改革，福利商品化遂成為改革的核心方針。例如，英國撒切爾政府不但加強對貧困人員申報財產(chǎn)、審核財產(chǎn)的動態(tài)管理，對失業(yè)人員進(jìn)行規(guī)范且嚴(yán)格的再就業(yè)培訓(xùn)，而且將養(yǎng)老金的替代率大幅降低并實現(xiàn)公共房屋的私營化。這一系列商品化策略使得歐洲各國的貧困水平在短時間內(nèi)有所反彈，以階層、性別和種族為代表的資源不平等占有及社會排斥現(xiàn)象開始在歐洲抬頭。

在隨后的二十年時間中，為了有效應(yīng)對日益增長的貧困問題，歐洲進(jìn)行了四項針對性的政策部署：一是將“相對貧困”和“社會排斥”等概念引入減貧治理體系中，反貧困社會政策的主導(dǎo)理念開始由以最低生存成本為目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥s小收入不平等為目標(biāo)，同時注重解決貧困者被排斥在正常生活方式和社會活動之外的生存狀態(tài)問題。二是基于積極福利及發(fā)展型社會政策理念，在摒棄對貧困者直接經(jīng)濟援助的同時也強調(diào)國家的社會投資，主張通過保障貧困家庭的機會平等來改善其羸弱的社會經(jīng)濟困境，這對于阻斷貧困代際轉(zhuǎn)移具有重要的意義。三是歐盟改變了過去將貧困問題視為會員國國內(nèi)問題的看法，通過《馬斯赫里特條約》強化了歐洲各國在減貧理念與行動上的統(tǒng)一性，加強了對會員國抵抗貧困風(fēng)險的財政支持，各國在歐盟框架內(nèi)開展合作的動力顯著增強。四是歐洲自1975年以來陸續(xù)開展了三輪集中的反貧困行動（1975-1980、1984-1988、1989-1994），雖然每次減貧專項行動的財政投資規(guī)模均較為有限，但是仍然部分程度地抑制了貧困及社會排斥現(xiàn)象的擴展，低收入群體的實際生計狀況得以改善。

二、新世紀(jì)歐洲減貧政策的框架體系

21世紀(jì)以來，歐洲減貧政策面臨著四個方面的全新挑戰(zhàn)。一是全球性金融危機、歐洲主權(quán)債務(wù)危機使得歐洲經(jīng)濟遭受到了嚴(yán)重的破壞，2008年到2013年間歐盟28國的GDP下降了4.0%，2013年失業(yè)率甚至一度達(dá)到了11.4%，這使得二十年間歐盟各國的家庭實際收入僅年均增長1%左右[3]。二是經(jīng)濟全球化破壞了勞資雙方在民生保障領(lǐng)域中的微妙平衡，“強資本、弱勞工”格局的形成對于歐洲各國持續(xù)提高民生保障水平具有較大限制。三是歐洲各國出現(xiàn)了嚴(yán)峻的性別不平等和廣泛的種族排斥，一個典型的例證是新世紀(jì)歐洲女性同比男性的勞動參與率低16.4%，男女工資差距為16.2%，由此導(dǎo)致生活在貧困中的女性同比男性增加了1200萬人[4]。四是單一的收入維持政策已經(jīng)越來越難以滿足后工業(yè)化社會的減貧需要，綜合性的一攬子養(yǎng)老、育兒、助殘、住房和就業(yè)計劃更容易贏得民眾的政治支持。因此，新世紀(jì)歐洲的減貧政策改變了原有的主要依賴收入維持計劃的政策取向，而是將減貧問題放置在經(jīng)濟復(fù)興、勞工就業(yè)、反歧視及社會保障等綜合政策框架之中，使之成為歐洲“經(jīng)濟、就業(yè)和社會議程的核心”[5]。

實踐中，歐洲的減貧政策采取歐盟維度與會員國維度的雙重保障形式。其中，歐盟減貧政策的框架體系主要體現(xiàn)在五個面向。第一，重視以組合型政策來保障低收入群體的基本生計。歐盟在《關(guān)于歐洲社會權(quán)利支柱的協(xié)商》中將“充分和可持續(xù)的社會保護(hù)”作為歐洲社會權(quán)利的三大支柱之一，主張通過綜合社會福利和服務(wù)、保健和醫(yī)療福利、養(yǎng)老金、失業(yè)救濟金、最低收入保障、殘疾保障、長期護(hù)理、兒童保育、住房和基本服務(wù)等10項專項政策來確保低收入群體的生命尊嚴(yán)[6]，這一系列的政策在增強制度彈性的同時適應(yīng)了不同低收入群體的多元化需要。第二，重視通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型來帶動低收入群體的增收。秉承積極福利的發(fā)展理念，歐盟對于會員國通過改善宏觀經(jīng)濟環(huán)境和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)來扭轉(zhuǎn)貧困者的不良境況非常重視，《歐洲消除貧困和社會排斥綱領(lǐng)：歐洲社會和領(lǐng)土凝聚力框架》（2010）、《歐洲2020：智能、可持續(xù)和包容性增長戰(zhàn)略》（2010）和《歐洲工業(yè)促進(jìn)增長和經(jīng)濟復(fù)蘇》（2012）等綱領(lǐng)性文件都將貧困問題置于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局中去考慮。第三，重視依托社會投資政策和反歧視政策來降低傳統(tǒng)弱勢人群的經(jīng)濟社會劣勢。歐盟積極推動會員國實現(xiàn)底線公平，注重利用社會投資計劃來防范貧困的代際轉(zhuǎn)移，重視在工作場域中降低性別間與種族間的不公正待遇，這在《促進(jìn)增長和凝聚力的社會投資》（2013）、《投資于兒童：打破劣勢循環(huán)》（2013）和《吉普賽人融入會員國社會的有效措施》（2013）等文件中都有明確的申明。第四，重視通過國際合作來重塑全歐洲共同的減貧理念。新世紀(jì)以來，歐盟高度強化了會員國間的社會保障合作以構(gòu)建符合歐洲價值觀的安全網(wǎng)，歐洲議會2004年就對跨國勞動者的養(yǎng)老金、福利及救濟金適用范圍及會員國平等對待收入與福利項目等進(jìn)行了明文規(guī)范，《關(guān)于積極吸納被排除在勞動力市場之外的人的建議》（2008）、《推動青年就業(yè)》（2012）、《充足、安全和可持續(xù)養(yǎng)老金議程》（2013）等重要政策則進(jìn)一步對跨國勞動力在所在國享受充分且平等的就業(yè)和救濟權(quán)利進(jìn)行了法律支持。第五，重視通過歐盟共同基金來為有需要的會員國提供全面的減貧援助。自2000年以來，歐盟積極利用歐洲社會基金、歐洲區(qū)域發(fā)展基金、歐洲凝聚基金和歐洲農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展基金來增強對會員國減貧計劃的財政支持，積極利用良好的公私伙伴關(guān)系來引導(dǎo)社會投資和私人融資。

除了歐盟層面的制度建設(shè)以外，歐洲各國也都根據(jù)自身國情完善了兜底保障政策。其中，法國的減貧項目由積極團(tuán)結(jié)收入、特殊團(tuán)結(jié)津貼、成年殘疾人津貼、老人團(tuán)結(jié)津貼、補充傷殘津貼、退休同等津貼及臨時等待期津貼等組成，政府為符合條件的個人發(fā)放每月最高514歐元的收入津貼。比利時通過給予有工作者合理收入和向沒有工作者提供最低收入來實現(xiàn)國民均等的社會融合權(quán)，由社會援助公共中心為有需要且符合條件者提供每月最高545歐元的資金。意大利和西班牙均通過社會津貼和非繳費型福利（如非繳費型養(yǎng)老金和殘疾人撫恤金）來為低收入者提供保障，年老者及年納稅額低于特定額度者即可每月分別獲得最高金額為449歐元和486歐元的現(xiàn)金補貼。捷克和波蘭政府針對收入不足者建立的物質(zhì)需要援助制度主要通過生活津貼、住房補助和經(jīng)常津貼向個人提供每月最高123歐元的生活援助。同時，歐洲各國的收入津貼通常與個體的就業(yè)能力相聯(lián)系，無故拒絕從事相關(guān)工作的人士通常面臨著收入津貼削減的風(fēng)險。整體來看，歐洲各國的保障標(biāo)準(zhǔn)雖然存在較大差距但其制度設(shè)計卻大同小異，涵蓋基本物資和服務(wù)項目的收入津貼制度業(yè)已成為各國減貧政策框架的核心。

三、歐洲減貧行動的危機應(yīng)對

此次全球疫情對歐洲經(jīng)濟社會發(fā)展造成了重大的負(fù)面沖擊。根據(jù)最新數(shù)據(jù)，2020年歐盟國家的GDP同比下降了6.4%[7]，全歐洲工時損失達(dá)到了9.2%，使得歐洲成為僅次于拉美和加勒比地區(qū)的勞動損失最為嚴(yán)重的區(qū)域[8]。但是，歐洲的減貧政策仍然展現(xiàn)出了較強的制度韌性。歐洲統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2020年度歐洲就業(yè)總收入僅下降了4.8%，經(jīng)過財政資金調(diào)劑后工人的實際收入損失僅為2.0%[9]。這顯示歐洲的減貧政策在抵御經(jīng)濟社會嚴(yán)重衰退的過程中發(fā)揮了一定的緩沖作用。這一作用的發(fā)揮除了與新世紀(jì)完善起來的綜合減貧框架有關(guān)以外，還受到三個因素的影響：一是盡管在疫情爆發(fā)初期歐洲嚴(yán)重低估了疫情的傳播速度和潛在影響，但后續(xù)迅速而果斷的國家援助計劃及對重災(zāi)區(qū)的封閉行動還是很大程度地改善了疫情防范和減貧格局。二是臨時或永久隔離措施所導(dǎo)致的全球產(chǎn)業(yè)鏈斷裂主要影響了中低收入國家的零售業(yè)、住宿業(yè)、食品服務(wù)業(yè)及低端制造業(yè)，而歐洲技術(shù)密集型的高端制造業(yè)則較少受到疫情沖擊。三是全球缺乏遠(yuǎn)程參與來獲得就業(yè)及社會援助信息的人口通常集中在最不發(fā)達(dá)國家，而歐洲良好的信息化建設(shè)有利于政府對最困難人群的鎖定、跟蹤和服務(wù)。

事實上，歐洲各國自疫情爆發(fā)伊始就開始通過專項減貧政策來應(yīng)對疫情。主要政策部署有如下四個方面。第一，針對疫情開啟了大規(guī)模的國家援助計劃。2020年3月19日，歐盟迅速通過了《國家援助措施臨時框架》，允許成員國可以為遭受重創(chuàng)的中小企業(yè)提供稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保和利率補貼。2020年4月2日，歐盟設(shè)置了總額度為1000億歐元的減輕失業(yè)風(fēng)險基金用以幫助疫情期間各成員國企業(yè)的正常運營及依法保障工人收入。2020年9月25日，歐盟又批準(zhǔn)向16個成員國緊急提供874億歐元作為成員國緩解危機期間失業(yè)風(fēng)險的臨時工具。至2021年2月2日，已有15個成員國獲得了總額為535億歐元的國家援助。這些貸款為疫情嚴(yán)重國家低收入群體的穩(wěn)定就業(yè)和維持基本收入創(chuàng)造了條件。第二，優(yōu)先推動歐洲經(jīng)濟復(fù)蘇和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。2020年5月27日，歐盟提出了名為“下一代歐盟”的總額為7500億歐元的歐洲復(fù)蘇計劃，這一涉及綠色轉(zhuǎn)型、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、就業(yè)、社會凝聚力、健康和兒童青年政策等六項內(nèi)容的重要舉措旨在利用疫情契機加速發(fā)展新型高科技產(chǎn)業(yè)，以降低中低收入國家對歐洲產(chǎn)業(yè)及就業(yè)的沖擊。2021年2月11日，歐盟各國已達(dá)成了“下一代歐盟”計劃的核心共識《建立恢復(fù)和復(fù)原機制的條例》，它將為成員國帶來6725億歐元的基金支持，以幫助它們在應(yīng)對疫情不利影響的同時完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。第三，向此次危機影響最為集中的人群提供緊急援助。鑒于疫情對社會最脆弱的人群帶來了致命打擊，歐盟放松了歐洲援助最貧困人口基金等重要基金項目的放款條件。例如2020年4月，歐盟主動修訂了歐洲援助最貧困人口基金的救助章程，新修訂的政策不但會為歐洲最貧困人口提供糧食和基本物質(zhì)援助，而且鼓勵通過服務(wù)類項目為他們更好地融入社會提供幫助。2020年6月，歐盟又緊急向包括農(nóng)民、中小企業(yè)主、服務(wù)業(yè)者在內(nèi)的受到疫情沖擊最大的弱勢群體提供每人至多五萬歐元的資金支持。第四，加強針對青年群體的就業(yè)保障力度。青年群體的失業(yè)問題通常會在經(jīng)濟社會危機爆發(fā)后的較長時間內(nèi)存續(xù)，例如2008年全球金融危機后的第六年意大利的青年失業(yè)率仍然達(dá)到了43.0%[10]，因此如何抑制由青年失業(yè)導(dǎo)致的新貧困問題是歐洲極為關(guān)注的重點問題。疫情危機以來，歐盟已確定將至少220億歐元投入到青年人口就業(yè)領(lǐng)域，規(guī)定自2020年7月起凡簽署青年保障協(xié)議的青年人均有權(quán)在離開正規(guī)教育或失業(yè)后四個月內(nèi)獲得就業(yè)、繼續(xù)教育、見習(xí)或?qū)W徒培訓(xùn)。

整體上看，雖然歐洲各國在應(yīng)對疫情傳播領(lǐng)域存在值得反思之處，但是其減貧政策框架的合理設(shè)計及其疫情應(yīng)對經(jīng)驗仍然為中國帶來了諸多啟示。首先，歐洲各國在減貧過程中有效利用了區(qū)域合作協(xié)議框架，不但區(qū)域性的國家援助資金有力地幫助成員國在兜底保障、經(jīng)濟復(fù)蘇、就業(yè)促進(jìn)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面轉(zhuǎn)危為機，而且共同減貧價值觀的形成也有利于各國借鑒其他國家有益的減貧方案。中國在未來減貧過程中既需要學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗，也需要推介自身的制度優(yōu)勢，通過多邊合作框架在國際舞臺上聽取和發(fā)出自身的聲音，對于中國的減貧事業(yè)別具意義。其次，正如聯(lián)合國在應(yīng)對疫情之初提出的處置方案，為疫情期間的貧困者提供社會保護(hù)需要一攬子輔助方案，減貧計劃必須放置在恢復(fù)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、完善經(jīng)濟復(fù)蘇方案、刺激宏觀經(jīng)濟和促進(jìn)社會凝聚力等多重政策框架中去完成[11]。歐洲的經(jīng)驗表明，單一的收入援助計劃在新世紀(jì)已經(jīng)很難適應(yīng)低收入群體的多元化需要，而如何合理利用經(jīng)濟復(fù)蘇和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的良好契機來形成多面向、多層次及扁平化的綜合兜底保障體系應(yīng)是中國未來減貧工作的重點發(fā)展方向。再次，歐洲將女性、兒童、特定種族和已經(jīng)處于危險之中的弱勢群體視為生計保障的最重要對象，力圖通過彈性社會保障制度、維持基本食品和營養(yǎng)服務(wù)等物質(zhì)救濟及優(yōu)化公共衛(wèi)生服務(wù)、兒童教育服務(wù)、家庭支持服務(wù)和庇護(hù)服務(wù)等服務(wù)支持來提供援助的改革策略對中國頗具啟示。在減貧過程中中國政府同樣需要積極開展收入保障向收入服務(wù)保障并重的轉(zhuǎn)型，通過普惠的社區(qū)服務(wù)和針對性強的居家支持服務(wù)來為弱勢群體增權(quán)賦能。最后，歐洲各國將青年人就業(yè)放置在了減貧領(lǐng)域的核心位置，其政策設(shè)計既與經(jīng)濟社會危機帶來的長期青年失業(yè)風(fēng)險和社會穩(wěn)定壓力有關(guān)，也與青年群體能夠更好地適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型需要并主動激發(fā)自身學(xué)習(xí)動力有關(guān)，這對于中國未來部署就業(yè)關(guān)聯(lián)的減貧政策具有深刻啟示。同時，歐洲各國為有需要的青年群體提供綜合就業(yè)咨詢方案、加強就業(yè)密集型產(chǎn)業(yè)、支持青年人口創(chuàng)業(yè)、支持綠色財政刺激方案、降低就業(yè)性別歧視、鼓勵小微企業(yè)和女性企業(yè)的具體策略，同樣能夠為中國改善青年人口就業(yè)質(zhì)量提供可供借鑒的模板。