三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)的改制研究

文/耿家銳 張燕霞

（1.昆明理工大學(xué)；2.云南大學(xué)滇池學(xué)院）

一、宅基地使用權(quán)制度的歷史沿革

（1）新中國成立之前。宅基地使用權(quán)在歷朝歷代都有相應(yīng)的體現(xiàn)。在秦朝時期以戰(zhàn)功的大小決定宅基地的大??；在西漢時期以爵位的高低決定宅基地的大小；在魏晉和隋唐時期以人口分配宅基地；在唐朝時期以新移民的方式進(jìn)行宅基地的分配，其分配方式被普遍運(yùn)用，分配到的宅基地可以永久享有。（2）新中國成立之后。隨著國家的不斷富強(qiáng)與繁榮，宅基地也隨之發(fā)展。在新中國成立之后的宅基地改革之中，由私人享有宅基地中一部分土地，到集體擁有宅基地的所有權(quán)，農(nóng)戶享有一定的使用權(quán)。而后在改革開放后，政府出臺的關(guān)于宅基地如何管理的一系列文件中指出一家農(nóng)戶只能擁有一個宅基地使用權(quán)，禁止流轉(zhuǎn)和抵押。直到2007年《物權(quán)法》出臺對宅基地的管理形成了一定的體系。

二、三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)規(guī)制的現(xiàn)狀

（一）提出三權(quán)分置的時代背景

近幾年，國家為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提出了許多的惠農(nóng)政策。如提出要打破城市和農(nóng)村的區(qū)別，使城市和農(nóng)村享有同等的權(quán)利；提出要調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)，使農(nóng)產(chǎn)品銷售到全國以及全世界。但是上述的惠農(nóng)政策并不能解決因經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得農(nóng)村的勞動力流向城市，導(dǎo)致宅基地閑置和土地荒廢。也因為大量的農(nóng)村人口匯入城市，使得城市的建設(shè)用地入不敷出。于是為了解決矛盾，政府提出了宅基地三權(quán)分置的惠農(nóng)政策。

（二）三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)規(guī)制的困境

我國政府針對農(nóng)村宅基地的閑置問題提出三權(quán)分置加以應(yīng)對，而三權(quán)分置的架構(gòu)初衷在于在原有的宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上衍生一些權(quán)利，其結(jié)構(gòu)表述為集體擁有宅基地的所有權(quán)、農(nóng)戶擁有一定的資格權(quán)及農(nóng)戶和宅基地使用人對宅基地?fù)碛幸欢ǖ氖褂脵?quán)。而這種架構(gòu)的設(shè)置只是初步設(shè)想，還未形成一定體系，需待進(jìn)一步論述。

目前，在宅基地三種權(quán)利的分置下，宅基地的使用權(quán)存在一定的適用困境。如宅基地的所有權(quán)的主體是集體，而集體是一個抽象性的概念，這就導(dǎo)致集體對宅基地處分權(quán)的一個缺失；再如宅基使用權(quán)得到了解放的前提下，宅基地的所有權(quán)和資格權(quán)不能形成一定的體系邏輯，最終導(dǎo)致國土面積的一個流失。針對困境，我國學(xué)者也對其架構(gòu)進(jìn)行了探索，但這些探索都存在或多或少的缺陷。如有學(xué)者認(rèn)為，土地的經(jīng)營權(quán)可以將其作為宅基地三種權(quán)利之一，用于放活農(nóng)戶行使宅基地使用權(quán)。我國學(xué)者孫憲忠教授認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)中包含兩種權(quán)利，若是將土地經(jīng)營權(quán)納入到宅基地三種權(quán)利之一，土地的承包經(jīng)營權(quán)就會喪失，這會造成農(nóng)民的不安，影響其積極性。因此，在宅基地上設(shè)立經(jīng)營權(quán)是不可取的。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將租賃權(quán)分設(shè)在宅基地三權(quán)分置當(dāng)中，其中所有權(quán)還是由集體享有，使用權(quán)由農(nóng)戶享有，而租賃權(quán)則由社會主體享有。該權(quán)利架構(gòu)將社會主體融入到宅基地三權(quán)分置當(dāng)中，對于解決城市建設(shè)土地問題的缺乏有一定的合理性，但是也存在一定的弊端。一塊土地需要有明確的權(quán)利屬性，而將社會主體融入其中，會導(dǎo)致權(quán)利屬性不明，不利于土地資源的利用與農(nóng)業(yè)的發(fā)展。還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)建立一套政策體系與宅基地三權(quán)分置相契合。它有利于宅基地各方利益的分配，平衡了宅基地中國家、集體和農(nóng)戶的權(quán)益；也有利于調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村的建設(shè)，保障各方主體的利益，尤其是最大限度保障農(nóng)戶的利益。但是建立配套政策體系也存在一定的弊端。若有些權(quán)利由相關(guān)政策加以規(guī)定，就會導(dǎo)致權(quán)利的濫用，最終由農(nóng)戶承擔(dān)該體系下的弊端。因此，建立一套政策體系與宅基地三權(quán)分置相契合的制度也是有一定問題存在的。根據(jù)前文的探索，發(fā)現(xiàn)宅基地的三種權(quán)利存在不協(xié)調(diào)的情況，同時針對這些不協(xié)調(diào)的情況都沒有一個完美的解決路徑。本文以建設(shè)用地使用權(quán)的立法目的出發(fā)，發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村也可以設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。但是兩者存在一定的區(qū)別，不能完全相等。

三、用農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)替代宅基地使用權(quán)

（一）農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的概述

1.農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的含義

農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)并不是一個新概念，而是由農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的概念和規(guī)制的范圍而形成的。從字面上解釋，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)是在農(nóng)村的土地上形成的。擁有該權(quán)利的人可以在土地上享有同建設(shè)用地使用權(quán)人一樣的權(quán)利，只是適用的區(qū)域有所不同。

2.農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)的區(qū)別

建設(shè)用地使用權(quán)是以國家所有的土地為調(diào)整的對象，主要適用于城市的建筑用地。而宅基地使用權(quán)不同于建設(shè)用地使用權(quán)，它調(diào)整的是農(nóng)村的宅基地。因此，可以從權(quán)能范圍和取得方式將兩者相區(qū)分。首先是權(quán)能范圍存在不同。前者的范圍比后者的范圍要廣。其次是取得方式不同。前者是在國家所有的土地上建立的，后者是在集體所有的土地上建立的。正是由于取得方式的不同，建設(shè)用地使用權(quán)適用于城市，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)適用于農(nóng)村是存在一定的合理性。兩者相搭配適用于國家的建設(shè)，不僅會促使城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)得到提高，也會促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。農(nóng)村土地屬于國家土地的一部分，面對大批宅基地的閑置，國家土地資源荒廢，理應(yīng)放活農(nóng)村土地使用權(quán)，賦予農(nóng)民完全的用益物權(quán)，引入社會人士進(jìn)入農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村與城鎮(zhèn)的交流，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，使得農(nóng)村從“閉關(guān)鎖村”到“對外開放”，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

3.農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的區(qū)別

農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)有所不同。依據(jù)《土地管理法》第十條第二款規(guī)定可知，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)用于非農(nóng)用地的建設(shè)。主要用于公益事業(yè)、公共設(shè)施及村民的住宅用地。根據(jù)中央一號《意見》文件精神可知，國家政策方向在于激活農(nóng)村土地使用權(quán)，解決宅基地閑置問題，如果把宅基地納入農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)范圍內(nèi)，限制農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，不符合中央政府提出的大政方針。所以，應(yīng)將宅基地從農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)分離出來。農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)村集體建設(shè)使用權(quán)，本文認(rèn)為兩者最大的區(qū)別在于服務(wù)的對象不同。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)服務(wù)于集體建設(shè)與投資方面，而農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)服務(wù)于農(nóng)民家庭和個人權(quán)利范疇。

宅基地的三權(quán)分置，是我國政府為了保障我國公民的民事權(quán)利而提出的。其中，民事權(quán)利包含兩種主體，即農(nóng)民集體的權(quán)利和農(nóng)民家庭和個人的權(quán)利。我國學(xué)者孫憲忠教授認(rèn)為，我們應(yīng)重視農(nóng)民家庭和個人的權(quán)利。建設(shè)用地使用權(quán)包含專有部門和共有部分，那么農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)也應(yīng)結(jié)合具體情況對其分為專有部分和共有部分，即農(nóng)村村民對專有部分（宅基地）享有完全的用益物權(quán)，對共有部分享有共有權(quán)與成員權(quán)，促使農(nóng)民家庭和個人權(quán)利得到有效的法律保護(hù)。

（二）農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)在宅基地三權(quán)分置下的優(yōu)勢

我國對土地實行的是公有制，其包含全民所有和集體所有，國務(wù)院代表國家對土地行使所有權(quán)。依據(jù)區(qū)分所有權(quán)理論，在農(nóng)村土地上應(yīng)區(qū)分所有。農(nóng)戶家庭和個人對宅基地享有農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，對外享有流轉(zhuǎn)權(quán)利。農(nóng)戶家庭和個人在農(nóng)村集體所有權(quán)中享有成員權(quán)與共有權(quán)。其中成員權(quán)設(shè)定，能夠放活農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，也能夠防止農(nóng)村土地濫用，還有利于限定農(nóng)村村民的人數(shù)設(shè)定。

四、結(jié)語

長久以來，宅基地使用權(quán)具有保障農(nóng)民居住需求和維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村空心化越來越嚴(yán)重，致使農(nóng)村住房閑置，導(dǎo)致國土資源嚴(yán)重浪費(fèi)。同時，隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展與進(jìn)步，城市對農(nóng)村土地的需求越來越大，城市土地的供求關(guān)系嚴(yán)重不平衡，宅基地已經(jīng)不合適當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而三權(quán)分置的精神在于保護(hù)農(nóng)民的利益。近年來，眾多學(xué)者對三權(quán)分置的權(quán)利設(shè)置研究頗多，且把農(nóng)村集體權(quán)利研究放在首位，而農(nóng)戶家庭和個人的權(quán)利尚未引起注意。本文以中央精神及保障農(nóng)民權(quán)利為根本，對宅基地使用權(quán)的不足與缺陷，對宅基地三權(quán)分置和三權(quán)分置以外建立的其他權(quán)利進(jìn)行釋評，得出不管是宅基地使用權(quán)、宅基地上設(shè)立所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，還是在宅基地上設(shè)立其他權(quán)利都存在弊端，沒有一個完美的解決途徑。因此，本文跳出固有的思維模式把著眼點放在建設(shè)用地使用權(quán)上，并與宅基地使用權(quán)相對比，最后得出可以用農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)替代宅基地使用權(quán)。

注釋

①胡玉穎.論宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的正當(dāng)化依據(jù)[J].法制博覽,2018(5):12.

②宋志紅.宅基地”三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計[J].法學(xué)評論,2018(4):34.