精準扶貧視角下西藏扶貧機制研究*

文/普布卓瑪

（西藏大學）

黨的十八大以來，國家針對貧困地區(qū)的精準扶貧計劃，通過建立健全動態(tài)管理機制，對貧困地區(qū)、貧困戶的精準辨別和定位，完善扶貧模式和扶貧工作內(nèi)容等途徑，為全面扶貧工作的實施和開展提供了新的思路，為全面實現(xiàn)小康社會奠定了堅實的基礎。西藏地區(qū)的扶貧工作是國家扶貧、脫貧工作的重點。西藏地區(qū)區(qū)別于其他地區(qū)的是，其生態(tài)環(huán)境較為復雜、自然環(huán)境導致的災害頻發(fā)、貧困戶走訪困難較大，針對西藏地區(qū)的特殊狀況，應當本著因地制宜、因時制宜的基本原則，建立起長效型、動態(tài)型綜合管理機制，努力使西藏扶貧由“輸血型”向“造血型”過渡轉(zhuǎn)變，早日實現(xiàn)西藏地區(qū)的特色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

一、西藏精準扶貧現(xiàn)狀

（一）西藏精準扶貧實施情況

在“十三五”的關鍵期，西藏地區(qū)針對當?shù)亍耙虻刂仑?、因病致貧”的兩大特點，針對貧困縣和貧困村實施了金融幫扶、信貸扶持的措施，同時秉承“精準原則”，對區(qū)域內(nèi)全員農(nóng)牧民進行了重大疾病、慢性疾病的篩查和救治，并進一步充實了基層醫(yī)療機構(gòu)的建設。2020年，西藏6萬多建檔立卡的貧困人口實現(xiàn)清零，全部貧困縣完成摘帽，在脫貧攻堅戰(zhàn)斗中取得了前所未有的成就。

（二）西藏精準扶貧相關政策

2015年，黨中央、國務院頒布的《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確了精準扶貧作為全面扶貧工作的主要手段。西藏自治區(qū)圍繞“精準扶貧”的基本原則，制定了一系列的扶貧政策，例如：全面實現(xiàn)貧困村建檔立卡；關于包括水、電、路、訊、網(wǎng)、教、科、文、衛(wèi)、保工程的“10項提升”；針對貧困人口的扶貧貼息貸款；針對種植、養(yǎng)殖、加工、旅游等多種產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)扶持。

二、西藏精準扶貧機制存在問題

（一）缺乏扶貧項目統(tǒng)籌機制

扶貧政策的實施和扶貧項目的落實，需要完善的統(tǒng)籌機制實現(xiàn)各個環(huán)節(jié)的科學管理和協(xié)調(diào)。

首先，在扶貧組織的內(nèi)部管理機制方面，仍然存在著規(guī)范程度不足的情況。國家給予貧困地區(qū)的資金支持和政策支持，用以真正幫助貧困地區(qū)改善基礎設施、生活狀況，在實際扶貧實踐中，有時會出現(xiàn)個別官員貪污扶貧款項，導致扶貧項目嚴重縮水或者滯后的現(xiàn)象，扶貧項目管理機制的模糊和松懈，使得惠民政策無法落到實處，最終，容易導致扶貧工作進入惡性循環(huán)。

其次，在扶貧信息的傳遞機制方面，傳統(tǒng)的信息傳遞方式較為單一。長久以來，扶貧政策的傳達自上而下，扶貧政策的實施自下而上，扶貧項目進度和實施狀況的信息分享閉塞，這種較為傳統(tǒng)的信息傳遞方式阻礙了針對扶貧項目的多方向、多角度的監(jiān)督，信息傳遞機制的單一，造成了監(jiān)督機制的缺失。[1]另外，由于信息傳遞機制和傳統(tǒng)管理模式的限制，對于西藏地區(qū)貧困境況的治理還是保留著原有的上級“命令”，下級“服從”的傳統(tǒng)方式，缺乏對項目實時數(shù)據(jù)和信息的交流機制，這在一定程度上影響著扶貧項目的實施進度和落實情況。

（二）缺乏扶貧項目評估機制

評估機制是衡量扶貧成果的重要標準。在針對西藏扶貧的實施過程中，由于對西藏地區(qū)的扶貧項目種類繁多，往往涉及旅游、教育、醫(yī)療、養(yǎng)殖等多個產(chǎn)業(yè)類型，而且給予各個項目資金扶持的源頭也各有差異，很難形成系統(tǒng)的評估標準和機制。另外，各個扶貧項目整體費用的細節(jié)支出、項目的驗收、項目最終成果的評估等等程序缺乏一套系統(tǒng)的科學的評估機制，來實現(xiàn)對扶貧項目的綜合評價。值得一提的是，在評估機制中，西藏自治區(qū)的扶貧機構(gòu)設置中缺乏專門的監(jiān)督部門實現(xiàn)對扶貧項目的整體性和細節(jié)性的跟蹤和監(jiān)管。再加上扶貧機構(gòu)沒有充分利用信息平臺的共享和公開功能，使得扶貧機構(gòu)的外部監(jiān)督力度較弱，容易導致扶貧進度緩慢或者腐敗現(xiàn)象發(fā)生等情況。

（三）社會參與機制建設滯后

必要的參與機制是促進項目正常進展的重要一環(huán)。由于信息傳遞機制的單一，導致信息共享不足，扶貧項目的實際受惠群眾和其他各個階層的群眾組織無法參與到扶貧項目的實施進程中。對于貧困戶而言，他們只是停留在“聽指揮”、“等幫助”的被動狀態(tài)，對于實際扶貧項目的了解程度和參與程度并不高[2]。對于其他社會性群體組織，由于與扶貧工作的對接性不強，又沒有明確的法律法規(guī)為非政府性的組織提供制度支撐，導致普通社會群眾無法參與到扶貧工作中。鑒于此，扶貧工作只是單一的依靠政府組織，缺乏社會組織的幫扶和參與，不利于貧困地區(qū)汲取多方面的力量盡早擺脫貧困現(xiàn)狀。

（四）返貧對策機制有待完善

在西藏貧困地區(qū)，返貧問題較為凸顯。由于西藏地區(qū)的地勢環(huán)境和自然環(huán)境較為惡劣，當?shù)剞r(nóng)牧民的生存方式較為傳統(tǒng)，雖然國家針對西藏地區(qū)實施了一系列的幫扶政策，但是很多自然災害嚴重、人煙稀少的地區(qū)，仍然存在區(qū)片性的返貧現(xiàn)象。除此之外，由于西藏地區(qū)居住人口較為分散，醫(yī)療設施和醫(yī)療隊伍設置難度較大，加之交通設施仍需完善，因為疾病導致的貧困人口也不在少數(shù)。針對以上問題導致的返貧現(xiàn)象缺乏行之有效的對策機制，在一定程度上影響了西藏脫貧攻堅的進度。

三、科學建立西藏精準扶貧機制對策

（一）管理機制亟待規(guī)范

扶貧機構(gòu)是國家?guī)头鑫鞑赝瓿擅撠?、共赴小康的中堅力量。與扶貧項目相關的政府組織和個人是這場脫貧攻堅戰(zhàn)的指揮者和執(zhí)行者，擁有科學規(guī)范的扶貧管理機制，可以有效健全制度建設，調(diào)整脫貧執(zhí)行行為。[3]目前西藏地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展模式還有待提升，當?shù)卣闹笇ё饔煤头龀肿饔迷谖鞑亟?jīng)濟增長的道路上仍然占據(jù)著舉足輕重的份量。所以為了提高西藏扶貧工作的實效性，要著重對當?shù)卣姆鲐殭C制進行規(guī)范性規(guī)劃和管理。當?shù)卣谠械恼叻ㄒ?guī)的基礎之上，針對不同的扶貧項目完善責任機制，責任到級，責任到人，杜絕因公徇私、拖沓疲懶的扶貧蛀蟲行為，使整個扶貧隊伍能夠從貧困人民的實際需求出發(fā)，明確自身的職責和義務，由此通過規(guī)范法律法規(guī)和工作職責，加強對扶貧組織的內(nèi)部管理機制的建設。

由于西藏地區(qū)所涉及的脫貧項目諸多、資金龐大，除了強化對扶貧組織的內(nèi)部管理機制，必要的監(jiān)督機制，可以進一步促進當?shù)卣撠毠ぷ鞯囊?guī)范性和合理性。完善監(jiān)督機制可以通過多個方面實現(xiàn)，首先作為政府機構(gòu)，針對當?shù)氐姆鲐氻椖?，要做到公開、透明，可以通過設置開放日或者開放電話等方式，打開社會群體對接扶貧項目的窗口，讓社會監(jiān)督落到實處。另外，還可以借助新媒體或者網(wǎng)絡平臺，例如官方公眾號等形式，對扶貧項目的進展進度和資金使用情況進行公開展示，方便廣大群眾實施監(jiān)督。

另外，還要建立健全激勵制度。激勵制度的建立，可以有效激發(fā)扶貧工作人員的工作積極性和創(chuàng)新實踐意識。激勵制度的執(zhí)行，一般通過精神激勵、物質(zhì)激勵兩種方式，通過完善激勵機制，一方面可以創(chuàng)設積極奮進的工作氛圍，另一方面更容易激發(fā)扶貧工作人員針對各種扶貧難題的新思路和新實踐，開創(chuàng)西藏脫貧的新局面。

綜合性的考核機制是考驗精準扶貧工作落實效果的重要標準?？茖W的考核機制應當在傳統(tǒng)的政績考核基礎上，更加側(cè)重扶貧工作的時效性，評價眼光不應只停留在當前的業(yè)績結(jié)果上，還應綜合考慮扶貧項目的長遠影響，貧困區(qū)的返貧比例也應是考核工作的重要環(huán)節(jié)。通過橫向和縱向的綜合評價，制定科學的考核機制，為貧困地區(qū)發(fā)掘和培養(yǎng)出更多求真務實、為民服務的好領導、好黨員，并利用其模范標桿作用，帶領西藏地區(qū)的廣大群眾早日擺脫貧困，早日實現(xiàn)小康。

（二）創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧機制

針對西藏地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧。要基于對貧困地區(qū)的客觀環(huán)境和人文環(huán)境的深入了解，堅守“因地制宜、因時制宜”的基本原則，對于不同區(qū)域所適應的不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型，發(fā)展具有地方特色的產(chǎn)業(yè)。針對西藏自治區(qū)的養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)等產(chǎn)業(yè)，政府機關和扶貧機構(gòu)要緊抓生產(chǎn)和銷售的鏈接，深入探索利益聯(lián)結(jié)機制，通過鼓勵集約型養(yǎng)殖和種植，突破傳統(tǒng)畜牧業(yè)數(shù)量少、較分散、養(yǎng)殖不規(guī)范等問題，統(tǒng)一養(yǎng)殖、統(tǒng)一收購，為貧困區(qū)域的人口創(chuàng)造更多穩(wěn)定長久的工作機會，改善貧困境況[4]。針對旅游業(yè)的經(jīng)營要注重強化宣傳機制，提倡“綠色型”環(huán)保旅游方式，在保護西藏地區(qū)自然環(huán)境的基礎上，帶動周邊貧困區(qū)域的經(jīng)濟崛起。為了有效推動農(nóng)牧業(yè)的集約化生產(chǎn)和經(jīng)營，針對貧困區(qū)域的金融扶貧機制，可以對貧困區(qū)域的產(chǎn)業(yè)進行差別化貼息貸款，配合保險機構(gòu)，使得政府、銀行、保險三方合作為貧困區(qū)域的產(chǎn)業(yè)保駕護航，做大做強扶貧產(chǎn)業(yè)。

（三）完善“造血”功能機制

國家對西藏地區(qū)扶貧工作的初期多以“輸血”性的扶持為主，伴隨著西藏貧困地區(qū)經(jīng)濟的慢慢復蘇，現(xiàn)階段西藏自治區(qū)已經(jīng)摘掉了貧困區(qū)的帽子，此時政府對于西藏地區(qū)的政策扶持和經(jīng)濟扶持更加側(cè)重于幫扶西藏尋求自身的發(fā)展特長和優(yōu)勢，由“輸血型”扶貧機制向“造血型”扶貧機制轉(zhuǎn)變，使西藏踏出一條獨具特色的發(fā)展之路。

為了促進西藏的長遠發(fā)展，必須要建立一套科學長效的扶貧機制。授人以魚，不如授人以漁。政府和扶貧機構(gòu)首先要探索出西藏地區(qū)獨有的資源優(yōu)勢和地理優(yōu)勢。新的社會環(huán)境求新、求真、求健康，這也為西藏地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展謀求了一個新的經(jīng)濟增長點。例如西藏地區(qū)的牦牛、藏雞等養(yǎng)殖業(yè)，利用其得天獨厚的資源優(yōu)勢和氣候優(yōu)勢，農(nóng)牧業(yè)養(yǎng)殖的品質(zhì)一直備受贊譽，通過加快農(nóng)牧業(yè)的現(xiàn)代化種植和養(yǎng)殖的進程，使得西藏地區(qū)的經(jīng)濟增長方式由原來的分散型向集中型轉(zhuǎn)變，對西藏的脫貧致富起到了很大的推動作用。

直播產(chǎn)業(yè)的不斷崛起，為西藏地區(qū)的造血功能機制的完善提供了新的機遇，為西藏地區(qū)的農(nóng)牧產(chǎn)品和特色旅游業(yè)開拓了新的輸出路途。在西藏一些農(nóng)牧產(chǎn)品集中的地區(qū)，官方直播間常常由當?shù)卣念I導帶領廣大網(wǎng)友深入了解西藏奶產(chǎn)品、肉制品等特色型產(chǎn)品的加工過程，還原了原生態(tài)的健康食品，促進了西藏特色農(nóng)牧產(chǎn)品的對外輸出，加快了西藏的經(jīng)濟發(fā)展速度。

（四）建立返貧跟蹤機制

針對西藏地區(qū)的返貧跟蹤機制的建設是西藏完善精準扶貧工作的重要環(huán)節(jié)。在政府和扶貧機構(gòu)進行了經(jīng)濟引導和扶持之后，由于社會經(jīng)濟形勢的改變和市場競爭的變化，很多地區(qū)會存在返貧現(xiàn)象，這在西藏地區(qū)尤為明顯。特別是在一些基礎設施建設相對陳舊的地區(qū)，農(nóng)戶抵抗天災的能力較弱，返貧現(xiàn)象突出。鑒于此，西藏政府要專門設置針對扶貧項目的監(jiān)督跟蹤組織機構(gòu)，對扶貧程序進行監(jiān)管和全程跟蹤，保證扶貧政策的落實[5]。同時加強民間監(jiān)管力度，不斷延展跟蹤途徑。監(jiān)督跟蹤機構(gòu)的工作職能是對扶貧項目全程監(jiān)管，起初要針對項目的前期規(guī)劃和設計進行討論和論證，驗證扶貧項目的可實施性。之后就是針對項目實施中的資金管理、項目進度等問題的監(jiān)測。最后在扶貧項目完成后，要針對項目本身進行科學評估，并對項目的未來發(fā)展進行展望。政府要針對監(jiān)督機構(gòu)檢測到的返貧現(xiàn)象，建立起精準扶貧的長效機制，針對區(qū)域內(nèi)的動態(tài)性變化建立動態(tài)型管理機制，在機構(gòu)內(nèi)責任到人，完善跟蹤幫扶，有針對性地解決貧困戶的實際困難，保證農(nóng)戶經(jīng)濟來源的長效穩(wěn)定，同時完善醫(yī)療保障，教育保障，改善原有的因災返貧、因病返貧、因?qū)W返貧等現(xiàn)象。

四、結(jié)語

綜上所述，西藏自治區(qū)的精準扶貧工作正在有條不紊地進行中，政府和扶貧機構(gòu)通過不斷完善管理機制、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧機制、完善造血功能機制和建立返貧跟蹤機制等途徑，建立了一套動態(tài)性的長效性的扶貧機制，為西藏地區(qū)早日脫貧致富奠定了堅實的基礎。