影響農(nóng)村土地測繪質(zhì)量的原因及控制對策

文/劉興龍（寧鄉(xiāng)市自然資源局國土規(guī)劃技術(shù)服務(wù)中心）

土地資源作為國有資源中不可再生資源之一，精準(zhǔn)測繪土地資源面積有助于國家對土地資源的合理利用以及戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。我國國土面積960萬平方公里，其中截至2019年年底，全國共包含農(nóng)村土地面積65.5億畝，共擁有農(nóng)村集體資產(chǎn)5695個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60.2萬個村、238.5萬個組，共計299.2萬個單位，占全國總面積的45%。近年來，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市面積不斷擴(kuò)張，大量侵蝕著農(nóng)村土地資源面積，使得原有的農(nóng)村土地測繪數(shù)據(jù)需要不斷更新和調(diào)整，給土地測繪工作帶來很大的困難，我國農(nóng)村土地測繪工作任重而道遠(yuǎn)。農(nóng)村土地資源是國有土地資源中的重要組成部分，承擔(dān)著自然生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的社會重任。作為人口大國，糧食供給一直是國家社會發(fā)展的一大重?fù)?dān)，保留必要的農(nóng)村土地、維持足夠的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)社會主義可持續(xù)發(fā)展的必要途徑。隨著近些年國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷進(jìn)步，農(nóng)村土地資源不斷縮減已經(jīng)成為不可忽視的事實(shí)，需要給予重視。為了明確農(nóng)村土地資源面積，便于國家制定發(fā)展戰(zhàn)略，對農(nóng)村土地資源測繪已經(jīng)成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的常態(tài)。農(nóng)村土地資源管理意義重大，但由于我國地大物博，農(nóng)村土地相對分散，部分農(nóng)村土地資源劃分有些模糊，部分農(nóng)村土地資源地處偏遠(yuǎn)荒涼，給土地測繪工作帶來很大的困難，一方面，受到農(nóng)村地區(qū)復(fù)雜的地理和自然環(huán)境影響，另一方面，也受到城市發(fā)展變動和人員力量不足等多方面因素影響，導(dǎo)致農(nóng)村土地測繪質(zhì)量控制上存在很大的難度，已經(jīng)嚴(yán)重影響了國家對土地資源規(guī)范管理的需求。鑒于此，本文就影響農(nóng)村土地資源測繪質(zhì)量的原因進(jìn)行分析，并提出了一定的控制對策，以期能夠幫助土地測繪工作人員提高土地測繪質(zhì)量和測繪效率。

一、影響農(nóng)村土地測繪質(zhì)量的原因分析

（一）社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素

社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村土地資源行政管理區(qū)域也在不斷發(fā)生著變化，給農(nóng)村土地測繪帶來一定的難度。近年來，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷突飛猛進(jìn)，人民生活質(zhì)量不斷提高，農(nóng)村人口不斷向城市人口轉(zhuǎn)變，使得城市化發(fā)展不得不加快提速，城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)面積不斷擴(kuò)大，這無形中給農(nóng)村土地測繪增加了一定的難度。主要原因在于，城市化發(fā)展提速，城市土地不斷擴(kuò)張，勢必縮減了農(nóng)村土地，一方面，農(nóng)村土地不斷縮減，呈現(xiàn)出一種隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷變化的狀態(tài)，也就意味著部分地區(qū)的農(nóng)村土地測繪工作必須要一直保持更新，這部分地區(qū)土地測繪工作任務(wù)大，工作壓力大，土地測繪工作質(zhì)量難免受到影響。另一方面，部分地區(qū)處于農(nóng)村和城市接合處，或者農(nóng)村和城市重疊區(qū)域，受到城市規(guī)劃和土地劃分行政審批相對滯后的影響，土地行政管理權(quán)屬存在一定的模糊時期，這類土地是否納入農(nóng)村土地測繪范圍沒有確定的說法，需要政策落地后才能明確，這就使得土地測繪人員相對為難，如果不去測繪，明確為農(nóng)村土地以后就造成了數(shù)據(jù)缺失，如果提前測繪，一旦被納入城市土地，則白白增加了工作量。因此，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致部分地區(qū)土地行政劃分界定模糊成為影響土地測繪質(zhì)量的一大不利因素。

（二）測繪設(shè)備和方法因素

農(nóng)村土地測繪中，測繪設(shè)備和測繪方法都是影響土地測繪質(zhì)量的關(guān)鍵因素。一方面，針對測繪設(shè)備而言，測繪設(shè)備作為農(nóng)村土地測繪中的重要測量工具，設(shè)備的可靠性以及對測繪設(shè)備正確使用與否都會直接影響到土地測繪質(zhì)量，甚至導(dǎo)致測繪數(shù)據(jù)出現(xiàn)嚴(yán)重的偏差和錯誤。測繪設(shè)備可靠性與設(shè)備品牌、生產(chǎn)質(zhì)量以及操作使用正確性息息相關(guān)，土地測繪人員應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注所選取的測繪設(shè)備是否滿足現(xiàn)場測繪的功能要求，測繪設(shè)備的性能是否穩(wěn)定等相關(guān)問題。同時，也應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注操作人員是否嚴(yán)格按照測繪設(shè)備的使用要求和正確的操作步驟執(zhí)行，否則很有可能導(dǎo)致測繪數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，從而影響測繪質(zhì)量。另一方面，針對測繪方法問題，土地測繪形式多種多樣，所選擇的測繪方法也不相同，現(xiàn)場測繪人員必須掌握正確的測繪方法，并對測繪數(shù)據(jù)進(jìn)行正確的分析和計算，否則，也必然影響到測繪數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。測繪方法講究的問題有，是否根據(jù)實(shí)際測繪土地特點(diǎn)編制合理的測繪方案，是否選用合適的測繪技術(shù)和方法，測繪數(shù)據(jù)的分析和計算上，公式是否使用正確、土地面積計算以及圖形繪制等是否符合技術(shù)要求等，這些環(huán)節(jié)任何一處出現(xiàn)錯誤都會導(dǎo)致測繪數(shù)據(jù)出錯，不僅影響實(shí)際土地測繪質(zhì)量，也會嚴(yán)重耽誤現(xiàn)場土地測繪進(jìn)度，降低測繪效率。

（三）地理和自然環(huán)境因素

農(nóng)村土地資源遼闊，地形地勢復(fù)雜，地理環(huán)境以及自然環(huán)境因素也是影響土地測繪質(zhì)量的重要因素。首先，由于我國幅員遼闊，地勢跨度大，不同農(nóng)村土地由于地理位置不同導(dǎo)致土地資源地形變化差異很大，給土地測繪帶來很大的影響。這類問題在不同區(qū)域農(nóng)村土地測繪工作上各有差異，目前，全國各地都在有序推進(jìn)清產(chǎn)核資，不同地區(qū)依據(jù)不同地理和自然環(huán)境影響，核資進(jìn)度差異很大，以南方地區(qū)農(nóng)村為例，如上海周邊、浙江等省市轄屬農(nóng)村，由于地理環(huán)境優(yōu)越、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，已經(jīng)基本完成改革任務(wù)。但反觀地處偏遠(yuǎn)的西北農(nóng)村區(qū)域，由于多處于山林之間，且農(nóng)村土地面積很大，包含山丘、溝壑、林地等多種形式，測繪涉足區(qū)域人跡罕至，開展土地測繪工作非常困難。一些農(nóng)村地區(qū)包含特殊的自然環(huán)境，如濕地保護(hù)區(qū)、文物保護(hù)區(qū)以及自然景觀保護(hù)區(qū)域等，一方面，這類特殊區(qū)域的土地所屬問題需要明確，有些特別重要的區(qū)域雖然位置處于農(nóng)村土地范疇，但是行政管轄直接歸國家土地資源管理，這就造成土地測繪時存在管理權(quán)限問題；另一方面，國家針對自然保護(hù)區(qū)相關(guān)法律條文規(guī)定，一些保護(hù)區(qū)域的核心位置嚴(yán)禁任何人進(jìn)入，必須經(jīng)過層層審批方可進(jìn)入，如測繪工作涉及這些區(qū)域，也會嚴(yán)重影響測繪質(zhì)量和測繪進(jìn)度。

圖1 房屋分層平面圖

（四）人員分配和素質(zhì)因素

土地測繪工作需要指派專業(yè)且數(shù)量相當(dāng)?shù)臏y繪工作人員，人員質(zhì)量和數(shù)量不匹配，也是嚴(yán)重影響土地測繪工作質(zhì)量的主要因素。一方面，針對人員分配上，需要不同行政區(qū)域根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村地理地形條件、土地測繪難易程度等合理評估測繪工作量，否則人員分配不均，工作量太大，人員數(shù)量不夠，不僅影響到測繪質(zhì)量，而且也會嚴(yán)重影響測繪進(jìn)度。另一方面，測繪人員素質(zhì)問題也很關(guān)鍵，要保證土地測繪質(zhì)量，則必須選用敬業(yè)且專業(yè)的測繪人員，如果測繪人員職業(yè)素質(zhì)不高，責(zé)任意識薄弱，測繪工作不認(rèn)真，隨便應(yīng)付了事，則將嚴(yán)重影響測繪工作質(zhì)量。同時，測繪工作人員的專業(yè)素質(zhì)同等重要，如果測繪人員不具備專業(yè)的測繪知識，未能掌握專業(yè)的測繪技巧，對測繪設(shè)備不熟悉，設(shè)備操作頻繁出錯，或者對測繪方法和數(shù)據(jù)分析計算方法等不能正確運(yùn)用，也會導(dǎo)致測繪數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的情況出現(xiàn)，這樣出來的數(shù)據(jù)存在很大的偏差，工作不僅白做，更容易引發(fā)后續(xù)的一系列問題，給測繪工作增加很大的困難。

二、提升農(nóng)村土地測繪質(zhì)量的有效控制對策

（一）明確行政區(qū)域劃分，合理把握測繪任務(wù)

針對日益復(fù)雜多變的社會發(fā)展環(huán)境，相關(guān)單位在開展農(nóng)村土地測繪工作時，應(yīng)明確部分地區(qū)農(nóng)村土地行政區(qū)域的劃分問題，合理把握需要測繪的土地內(nèi)容和工作量清單，以便有針對性地開展測繪工作，提高土地測繪質(zhì)量。首先，要明確測繪土地區(qū)域劃分問題，針對目前的城鎮(zhèn)化發(fā)展環(huán)境，在農(nóng)村土地和城市土地劃分上應(yīng)盡快出臺相關(guān)政策，擱置爭議，簡化程序，盡快明確落實(shí)到位，避免存在農(nóng)村土地和城市土地地界邊緣模糊的問題；其次，要促進(jìn)各部門的團(tuán)結(jié)協(xié)作，要求當(dāng)?shù)剞r(nóng)村干部幫助測繪工作人員完成土地測繪工作，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村干部對自己村屬土地了解比較清楚，通過與當(dāng)?shù)卮甯刹亢献?，可以有效提升土地測繪質(zhì)量。最后，要根據(jù)不同農(nóng)村土地現(xiàn)狀，合理制定測繪方案，有助于合理分配測繪任務(wù)，保障土地測繪質(zhì)量。

（二）認(rèn)真分析測繪條件，正確選用測繪設(shè)備和方法

為提高農(nóng)村土地測繪工作質(zhì)量，測繪工作人員應(yīng)認(rèn)真分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)村測繪工作條件，合理選用測繪設(shè)備，正確使用測繪方法，不僅可以提高測繪質(zhì)量，還能有效提高測繪效率，達(dá)到事半功倍的效果。為此，首先，選用測繪設(shè)備時，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村地形條件選取，如在山區(qū)地形條件復(fù)雜時可以選用無人機(jī)、地形掃描儀等專業(yè)設(shè)備來提高測繪質(zhì)量；其次，采購設(shè)備時應(yīng)盡量選擇大品牌、質(zhì)量可靠的設(shè)備，提高測繪設(shè)備的穩(wěn)定性和測繪精度，以保障測繪質(zhì)量；最后，操作設(shè)備時要嚴(yán)格按照使用要求和操作步驟執(zhí)行，避免錯誤地使用設(shè)備導(dǎo)致測繪數(shù)據(jù)出現(xiàn)差錯。同樣，在選用測繪方法時，必須依據(jù)土地實(shí)際測繪條件，正確選取測繪方法和測繪技術(shù)，如遙感技術(shù)、3S測繪技術(shù)等，并選取正確的數(shù)據(jù)分析和處理方法，測繪圖形繪制、測繪面積計算等問題上做到正確合理，保證測繪質(zhì)量的可靠性。

圖2 房屋分戶平面圖

（三）認(rèn)真調(diào)研測繪環(huán)境，做好充足的準(zhǔn)備工作

針對土地測繪中復(fù)雜的地理環(huán)境和自然環(huán)境，測繪工作開展前要認(rèn)真做好調(diào)研工作，綜合分析當(dāng)?shù)赝恋販y繪環(huán)境問題，做好充足的測繪準(zhǔn)備工作。首先，不管是針對農(nóng)村地理環(huán)境還是自然環(huán)境，測繪工作開始前一定要先深入農(nóng)村土地區(qū)域進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，及時了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地環(huán)境，了解待測繪區(qū)域的地理位置、地形條件和自然環(huán)境條件等，做到心中有數(shù)，方便準(zhǔn)備工作；其次，可以了解相對區(qū)域的前期測繪數(shù)據(jù)，分析前期測繪工作中存在的問題，對比如今的地理?xiàng)l件、自然條件等工作環(huán)境，為明確下一步測繪方案提供一定的參考；最后，針對特殊區(qū)域的測繪環(huán)境，應(yīng)在調(diào)研分析以后盡快處理測繪上的手續(xù)問題，如一些特殊區(qū)域不允許測繪人員隨便進(jìn)入但又不得不測繪的情況，應(yīng)提前提出申請，待審批通過后再執(zhí)行測繪工作，提高測繪質(zhì)量和測繪效率。

（四）合理分配測繪人員，提高人員綜合素質(zhì)

針對測繪工作人員分配和人員素質(zhì)問題，應(yīng)根據(jù)測繪工作量大小合理分配人數(shù)，同時選用專業(yè)的測繪人員，并提高測繪人員的綜合素質(zhì)。首先，農(nóng)村土地測繪工作量大，任務(wù)繁重，必須根據(jù)測繪要求時間和測繪工作量合理分配相當(dāng)數(shù)量的測繪人員，這樣不僅可以保障測繪質(zhì)量，也能保障測繪進(jìn)度；其次，土地測繪需要精確地測繪數(shù)據(jù)，因此，測繪工作人員必須認(rèn)真負(fù)責(zé)，確保測繪數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，不可弄虛作假，應(yīng)付交差；最后，測繪人員必須具備過硬的測繪技能，不僅要求專業(yè)知識扎實(shí)，而且測繪經(jīng)驗(yàn)要豐富，對測繪方法、測繪設(shè)備等能夠靈活運(yùn)用，既能保證測繪質(zhì)量，又能提高測繪效率。

三、結(jié)束語

提高農(nóng)村土地資源測繪質(zhì)量和測繪效率，是促進(jìn)國防建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障服務(wù)的重要基礎(chǔ)，土地資源測繪部門應(yīng)重視土地測繪質(zhì)量，認(rèn)真分析調(diào)研土地測繪條件和測繪工作環(huán)境，合理選擇測繪設(shè)備和測繪方法，提高測繪人員綜合素質(zhì)，確保測繪數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確可靠。