淺析信息化背景下電子檔案單軌制管理的實現(xiàn)路徑

文·牛夢瑤

一、引言

隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷成熟，全球范圍內(nèi)迎來數(shù)字化轉(zhuǎn)型的時代，信息化已經(jīng)成為一種大勢，滲透到社會生活的各個方面，不斷活躍在我們面前。海量的檔案資源存儲和管理已經(jīng)成為各個部門和單位的一大難事，傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案管理成本越來越高。2016年國家檔案局印發(fā)的《全國檔案事業(yè)“十三五”規(guī)劃綱要》中明確提出，要在有條件的部門開展電子文件和電子檔案的單套制管理試點的要求。旨在引導(dǎo)各單位逐漸地將信息化環(huán)境下生成的原生電子文件，無需打印成紙質(zhì)僅以電子方式進(jìn)行歸檔和保管，促進(jìn)電子文件管理走向科學(xué)化。2020年6月20日修訂通過的《中華人民共和國檔案法》提出“電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力”等要求，為電子檔案單套管理提供了原則要求和法律支撐。隨著無紙化辦公的廣泛興起，人們思想觀念的轉(zhuǎn)變，檔案雙軌制在運行過程中帶來諸多的不便，漸漸地電子文件已經(jīng)成為當(dāng)下信息傳播交流的主要方式，電子檔案單軌制的已經(jīng)成為時代發(fā)展的必然。

二、當(dāng)前電子檔案管理的國內(nèi)外現(xiàn)狀

長期以來，由于信息技術(shù)不完善，信息存儲的穩(wěn)定性難以保證，電子檔案管理技術(shù)在一定程度上還存在欠缺，加之長期以來我國都在傳統(tǒng)管理的模式下，對其已經(jīng)形成了依賴，國家層面遲遲沒有出臺完善的方案和制度。在我國，自電子文件興起和發(fā)展以來，雙軌制運行已經(jīng)成為檔案管理的常態(tài)和主流模式。

長期的雙軌制管理模式，讓工作人員在原本的工作之余，還需要花費時間和精力去管理電子檔案，多余重復(fù)的工作不僅降低了工作效率，還增加了工作人員的工作時間和精力，浪費了大量的資源和成本。面對當(dāng)前資源數(shù)量多、體積大的情況，推進(jìn)電子檔案單軌制已經(jīng)成為信息技術(shù)發(fā)展的大背景下急切需要解決的問題。隨著信息技術(shù)滲透到日常工作之中，不斷促進(jìn)各個單位深入運用辦公自動化系統(tǒng)，電子檔案管理研究和實踐也在日漸深入，電子檔案單軌制管理的條件已經(jīng)逐步成型。

對我國國內(nèi)檢索到的文獻(xiàn)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)目前國內(nèi)對電子文件單軌制的研究已經(jīng)有一定的成果，關(guān)于其相關(guān)概念的分析、單雙軌制優(yōu)劣勢的分析，電子檔案發(fā)展的暢想占據(jù)了多數(shù)。但是長期以來電子檔案單軌制一直是學(xué)界爭論不休的問題，依然存在有不同的聲音。2020年6月新《檔案法》的出臺，為電子檔案單軌制的實施和發(fā)展奠定了良好的制度保障，使得電子文件單軌制在我國實施的可能性大大增加。

經(jīng)過查找資料發(fā)現(xiàn)，在國外并沒有關(guān)于“單軌”“雙軌”的說法，在各方面條件都不成熟的時候，由以前的多由紙質(zhì)版保存轉(zhuǎn)變?yōu)榱硕嘤呻娮影姹４?，隨著時間和技術(shù)的發(fā)展的環(huán)境下，電子文件為主的保存方式已經(jīng)成為了主要的方式。2012年8月，美國行政管理和預(yù)算局同國家檔案與文件署經(jīng)過研究考慮，共同制定并頒布了《管理政府文件指令》，其中提到，到2019年末，聯(lián)邦機構(gòu)要以電子的形式管理所有的永久性電子文件，并且交到NARA。2017年7月，NARA與OMB共同制定了《電子檔案轉(zhuǎn)型》，對于所有的永久性檔案，聯(lián)邦機構(gòu)要在2020年實現(xiàn)對其進(jìn)行電子化管理；針對非永久的臨時性檔案，也要通過電子的形式進(jìn)行保存。澳大利亞于2012年10月正式向外宣布：到2016年，所有以電子形式生成的文件都要以電子的形式移交到NAA。不管是美國還是澳大利亞，國家政策的出臺和頒布，為實現(xiàn)電子文件的電子化管理奠定了強有力的制度基礎(chǔ)，同時也為各國開展電子檔案的管理實踐提供了強有力的引領(lǐng)作用。

三、電子檔案單軌制管理的優(yōu)點

1.單軌制的管理將大大減少成本

電子檔案的“雙軌制”就是指文件在形成、流轉(zhuǎn)和歸檔管理等過程中以兩種載體的形式存在，比如說同一份電子文件或是檔案存在著紙質(zhì)和電子兩種版本形式。

在長期以來傳統(tǒng)的檔案管理工作中，紙質(zhì)檔案都是作為正式可靠的、主要的檔案資源進(jìn)行保存、處理和利用的。隨著檔案的數(shù)量不斷增加，對其儲存空間也提出了更高的要求，除此之外還要引進(jìn)相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，做好紙質(zhì)檔案的安全防護(hù)工作，同時需要花費人力去進(jìn)行管理。而電子文件是通過信息技術(shù)形成的數(shù)字化的虛擬文件，每個文件所占據(jù)的空間很小，但是往往載體的容量很大，就幫助我們節(jié)省了大量的空間和人力資源，為管理部門開展其他各項工作節(jié)省了人力物力資源，節(jié)省了檔案管理成本。

2.單軌制的管理將會提升管理效能

“單軌制”就是文件從形成、流轉(zhuǎn)到歸檔管理僅以一種狀態(tài)運轉(zhuǎn)，比如說全程都是紙質(zhì)或者全程都是電子形式。而電子檔案單軌制就是要保證生成的檔案僅以電子方式保存，不生成紙質(zhì)檔案。以往的雙軌制管理方式把檔案工作人員的注意力引向了紙質(zhì)文件的管理，大量電子文件檔案信息被忽略，并未關(guān)注電子檔案的質(zhì)量和完整。檔案工作者在關(guān)注紙質(zhì)檔案的同時，還要時刻關(guān)注電子檔案的歸檔保存，增加了工作量。

電子檔案單軌制將檔案工作者從繁雜的檔案事務(wù)中解放出來，能夠讓其專注于數(shù)字化電子化的檔案管理，不僅能夠提高工作效率，優(yōu)化工作內(nèi)容。同時也在一定程度促使檔案工作者不斷學(xué)習(xí)新興的技術(shù)和設(shè)備，提升檔案工作者的思想和能力，推進(jìn)電子檔案單軌制的執(zhí)行深度和廣度，實現(xiàn)檔案管理工作的發(fā)展和進(jìn)步。

四、電子檔案單軌制管理的必要性

1.符合政策和制度的導(dǎo)向

2013年末，財政部頒發(fā)《企業(yè)會計信息化工作規(guī)范》其中規(guī)定企業(yè)內(nèi)部生成的會計憑證、賬簿和輔助性會計資料，同時滿足一定條件的，可以不輸出紙面的資料。這是在國家層面首次承認(rèn)電子文件可以不必全部通過紙質(zhì)文件的形式保存，作為文件資料可以沒有紙質(zhì)資料而是直接通過電子的形式代替。2016年我國國家檔案局頒布《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》，相較于舊版，刪除了將文件的電子版、紙質(zhì)版或者縮微版進(jìn)行同時保存的規(guī)定。同年國家檔案局在《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中指出，要在有條件的部門開展電子檔案的單套制、單軌制管理試點。一定程度上標(biāo)志著我國電子檔案單軌制的建設(shè)已經(jīng)開始有所發(fā)展。2019年12月27日，國家檔案局發(fā)布了《政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔范圍》，在總則中規(guī)定“符合國家有關(guān)規(guī)定要求的政務(wù)服務(wù)事項電子文件應(yīng)以電子形式歸檔，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，不在歸檔對應(yīng)紙質(zhì)材料”。2020年新頒布的《檔案法》中，新增檔案信息化建設(shè)一章，其中明確表示電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，并且可以作為憑證使用，從法律層面承認(rèn)了電子檔案的效力，推動了電子檔案單軌制的實施。

近年來，我國逐漸意識到電子檔案管理的重要性，也在不斷調(diào)整相關(guān)的規(guī)章制度，各單位和部門也積極順應(yīng)時代發(fā)展潮流，改進(jìn)傳統(tǒng)檔案管理方式方法，努力發(fā)展電子檔案單軌制，在全國范圍內(nèi)實施電子檔案單軌制是大勢所趨，符合政策和制度的發(fā)展導(dǎo)向。

2.適應(yīng)技術(shù)發(fā)展的需要

進(jìn)入21世紀(jì)，信息技術(shù)呈現(xiàn)出爆炸式的增長態(tài)勢，新的技術(shù)不斷涌現(xiàn)，并且被應(yīng)用在社會的各個方面，檔案界也不例外。社會環(huán)境在不斷發(fā)生巨大的變化，很多部門運用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)，形成了各自的信息服務(wù)平臺，促使傳統(tǒng)的檔案管理工作不斷接受挑戰(zhàn)。面對如此情況，更加需要各個部門和單位不斷適應(yīng)時代發(fā)展，改變傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理的方式和方法，從實際出發(fā)，尋找更加恰當(dāng)可行的方式方法。從專業(yè)領(lǐng)域來看，只有不斷的更新思想觀念，抓住新的技術(shù)把其運用在專業(yè)之中，才能讓檔案學(xué)科以及檔案的管理不斷適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，不斷促進(jìn)專業(yè)進(jìn)步，提高其競爭力，從而實現(xiàn)專業(yè)價值。因此實施電子檔案單軌制管理是技術(shù)發(fā)展的客觀要求。

五、信息化背景下電子檔案單軌制管理的實現(xiàn)路徑

1.推進(jìn)理論研究與實踐工作共同開展

我國在2018年12月舉辦了第九屆“中國電子文件管理論壇”其主題便是“從雙軌到單軌——國家信息化戰(zhàn)略背景下的電子文件管理”此次會議是我國對電子文件單軌制管理的一次積極的探索，有著重要的里程碑意義。近年來學(xué)者們就單軌制管理進(jìn)行了許多理論研究，豐富了理論層面的研究，將對實踐工作的開展起到良好的指導(dǎo)作用。在實踐方面我國開展多個單軌制試點，如上海自貿(mào)試驗區(qū)管委會保稅區(qū)管理局、青島啤酒股份有限公司，廣東珠海檔案局館等等，且都取得了不錯的成果，為電子檔案單軌制的實施奠定了基礎(chǔ)。理論研究為實踐工作的開展奠定基礎(chǔ)，實踐工作中又會不斷發(fā)現(xiàn)問題，找出問題，推動理論研究的進(jìn)步，兩者相輔相成，因此，要想在我國的檔案管理工作中實現(xiàn)電子檔案單軌制，就要理論和實踐相結(jié)合，相互依存，達(dá)到最佳效果，促進(jìn)電子檔案單軌制的實施。

2.借鑒國外的優(yōu)秀經(jīng)驗

在國外很多國家的已經(jīng)采取了電子檔案單軌制的管理方式，在他們的實踐與探索中，形成了一定的經(jīng)驗與方法。國外的優(yōu)秀經(jīng)驗可以為我國所借鑒，結(jié)合我國的實際情況進(jìn)行分析，探索出一條適合我國檔案管理工作的新路徑。例如美國的政府文件數(shù)字轉(zhuǎn)型管理經(jīng)驗、澳大利亞數(shù)字轉(zhuǎn)型及數(shù)字連續(xù)性經(jīng)驗、英國的數(shù)字英國經(jīng)驗，加拿大的數(shù)字轉(zhuǎn)型經(jīng)驗等等，都是值得我國去進(jìn)行仔細(xì)的研究和學(xué)習(xí)的，我國可以從中汲取相關(guān)的經(jīng)驗，分析其中的優(yōu)缺點，從而找到適合我國發(fā)展的電子檔案單軌制實施方案。

3.提高檔案管理的信息技術(shù)水平

要想確保電子檔案的單軌制的施行，做好電子檔案的安全穩(wěn)定工作是需要盡快解決的事情，也是專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)學(xué)者們進(jìn)行爭論的焦點。盡管我國信息技術(shù)已經(jīng)具備電子檔案保存和利用的基礎(chǔ)性條件，但是由于電子文件的不穩(wěn)定性和易篡改性等各種問題，會導(dǎo)致一些信息的丟失，容易被電腦病毒的入侵，造成信息的泄露等等。且電子檔案通過數(shù)字的方式進(jìn)行保存和存儲，必須要依賴于一定的載體，才能實現(xiàn)后期的利用。所以電子檔案在保管利用中，雖然存在節(jié)省空間和資源、方便存儲和查閱、便于流轉(zhuǎn)等優(yōu)點，但是也承擔(dān)者一定的風(fēng)險。

因此要想實現(xiàn)電子檔案單軌制，首先要保證電子檔案的安全穩(wěn)定，做好信息技術(shù)保障工作，不斷更新和探索電子檔案的安全保護(hù)技術(shù)，制定嚴(yán)格的安全管理規(guī)范和規(guī)章制度，適應(yīng)檔案管理大環(huán)境的變化，與時代發(fā)展的方向相契合，及時更新安全可靠的新技術(shù)替換不適應(yīng)的舊技術(shù)，積極做好管理系統(tǒng)軟硬件的維護(hù)和保障工作，盡可能將設(shè)備和技術(shù)等外在因素對電子檔案產(chǎn)生的不利影響降到最低。

4.建立健全電子檔案單軌制管理機制

相關(guān)制度的制定和出臺是電子檔案單軌制順利實施的前提。立足國家發(fā)展的長遠(yuǎn)目光，從國家層面出臺電子檔案單軌制的管理方案和制度要求，建立完善的電子檔案管理機制，制定電子檔案管理辦法和實施細(xì)則，是確保電子檔案單軌制能夠開展實施的有力保障。結(jié)合檔案工作實際情況，制定切實可行的規(guī)章制度，規(guī)范各個部門和機關(guān)的要求，嚴(yán)格各部門在電子文件收集整編和存放、利用等過程中的管理和控制，建立科學(xué)的理論體系，從源頭上規(guī)范電子檔案管理的各項工作，實現(xiàn)工作開展的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化和法律化。

5.注重專業(yè)人才的培養(yǎng)

電子檔案單軌制的實施在一定程度上是傳統(tǒng)檔案管理的一個巨大的變革。一方面它的管理對象不再是傳統(tǒng)的紙質(zhì)文件，而是數(shù)字化電子化的檔案，需要利用現(xiàn)代化技術(shù)對其進(jìn)行管理；另一方面，電子檔案管理的方法不再是傳統(tǒng)的通過人力進(jìn)行手工管理，需要利用現(xiàn)代化的手段，檔案管理的整個過程進(jìn)行操作。

因此，電子檔案單軌制的管理過程中雖然相比傳統(tǒng)檔案管理來說，能夠一定程度上緩解人力手工勞動的問題，但是卻對檔案工作的能力和技術(shù)提出了更高的要求，打造一批具備專業(yè)技術(shù)人才的隊伍是電子檔案單軌制的實施所不必可少的。要想實現(xiàn)電子檔案單軌制，各部門和單位要更加重視人才的培養(yǎng)，引進(jìn)技術(shù)人才和專業(yè)人才，確保電子檔案單軌制的有序開展。