淺談環(huán)境與資源保護法視野下的農(nóng)村飲水安全

羅俊杰

（江西理工大學(xué)，江西 贛州 341099）

隨著經(jīng)濟建設(shè)的不斷發(fā)展，水資源需求大幅度上升。近年來，國家不斷增加農(nóng)村飲水安全投入，通過各部門的共同努力，農(nóng)村飲水安全取得一定成就。但是，從實際情況看，農(nóng)村居民飲水安全不僅僅在于水資源、水環(huán)境、水污染防治的綜合效應(yīng)上，更在于水資源利用的社會結(jié)構(gòu)問題上。

一、環(huán)境與資源保護法視野下農(nóng)村飲水安全的法律意義

環(huán)境與資源保護法是協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，強調(diào)人與環(huán)境和諧發(fā)展的一部重要法律。環(huán)境與資源保護法對開發(fā)和采用自然資源和自然環(huán)境做出明確規(guī)定，致力于改善和保護生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境，防治環(huán)境破壞、污染等環(huán)境問題。同時，保護生物多樣性，協(xié)調(diào)人與自然、環(huán)境、種群之間的關(guān)系。從法律視野出發(fā)，考察和監(jiān)督農(nóng)村飲水安全，是我國社會主義性質(zhì)的體現(xiàn)，有利于保障農(nóng)村居民生命安全和基本生產(chǎn)活動[1]。水是人賴以生存的保障，其不僅是資源，更是環(huán)境。在不同的情況下水具有不同的性質(zhì)。對于農(nóng)村飲水安全來說，是水安全中重要的組成部分。

而水安全，顧名思義，是關(guān)于用水的所有使用規(guī)范和安全行為。在社會大系統(tǒng)中，每個人都有用水安全的經(jīng)濟條件和設(shè)施，所使用的水既保證健康，也能滿足生產(chǎn)和生活的需求，同時也要保證自然環(huán)境不受損害。從這里可以看出，農(nóng)村飲水安全與全社會用水安全問題緊密相連，不僅涉及到社會飲水安全，而且對水資源的統(tǒng)籌控制管理、自然資源的有效保護具有一定的影響。實際上，農(nóng)村飲水安全和國家糧食安全等重要領(lǐng)域地位相同，是鄉(xiāng)村復(fù)興和新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。

要想實現(xiàn)農(nóng)村用水安全，首先要處理好農(nóng)民和水的關(guān)系，解決農(nóng)民用水的社會問題。在處理過程中，應(yīng)認(rèn)識農(nóng)村飲水安全受到多方面的影響，正確區(qū)分不同因素變化對飲水安全工作造成的影響，同時準(zhǔn)確認(rèn)識到變量信息不全帶來的某些不確定性，從而選擇更為科學(xué)、文化、技術(shù)的措施和手段。通過構(gòu)建有助于飲水安全的相關(guān)供給保障機制、交易保障機制、需求保障機制等，進而實現(xiàn)農(nóng)村飲水安全的科學(xué)化、系統(tǒng)化、全面化控制和管理。而要想保證機制的順利構(gòu)建和真正落實，必須依靠法律。只有法律才能有效保障機制和系統(tǒng)的正常運行[2]。

法律作為各種制度落實和運用的前提和基礎(chǔ)，對調(diào)整社會利益平衡，穩(wěn)定社會發(fā)展具有非常重要的意義。法律的功能在于借助立法將各種利益交叉和訴求用調(diào)節(jié)的形式固定下來，保證社會的和諧穩(wěn)定。在農(nóng)村水資源中，環(huán)境與資源保護法為農(nóng)村飲水安全的合理性和合法性奠定良好的基礎(chǔ)。實現(xiàn)農(nóng)村飲水安全的法定化。同時，為國家管理和控制水資源奠定法律基礎(chǔ)。通過法律對飲水安全中經(jīng)濟手段的應(yīng)用進行權(quán)利劃分和設(shè)定，提供清晰的權(quán)利基礎(chǔ)和行為規(guī)則，促進飲水安全的真正落實。此外，將利益進行重新分配，有利于推動飲水安全的進一步發(fā)展。加強法律設(shè)定和法規(guī)制定在一定程度有助于提升人們的飲水安全意識，形成新型節(jié)水理念。

二、農(nóng)村飲水安全法定化的現(xiàn)狀

在二十一世紀(jì)初期，國務(wù)院出臺《農(nóng)村飲水安全工程》，將農(nóng)村飲水安全納入“十一五”規(guī)劃中，規(guī)定“十一五”經(jīng)濟發(fā)展期間要解決農(nóng)村居民關(guān)于飲水安全方面的問題?，F(xiàn)階段，很多大規(guī)模的農(nóng)村飲水安全工程已經(jīng)全面展開，在進行飲水安全設(shè)施建設(shè)過程中，相關(guān)體制機制也在不斷完善。比如，對《水法》進行多次修改，形成新《水法》，并頒布了多個飲水安全法律法規(guī)，像《水污染防治法》等，同時制定了新的水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)測依據(jù)，進一步完善飲水安全指標(biāo)，且各種與飲用水有關(guān)的準(zhǔn)則涌現(xiàn)。從整體看來，我國飲水安全工作取得一定的成果，基本建立農(nóng)村飲水安全的法律框架。但是在具體法律內(nèi)容和條例建設(shè)和制定上，還存在一定的問題，沒有真正實現(xiàn)農(nóng)村飲水安全的法定化[3]。

首先，從已有法律研究分析可知，關(guān)于水安全法律法規(guī)中都沒有完全將農(nóng)村飲水安全作為根本立法目標(biāo)，無論是《水法》，還是《防治法》。這種法律層面的水安全保障意識的缺失，直接影響我國水立法制度選擇和模式構(gòu)建，不利于我國水安全的可持續(xù)發(fā)展。同時，我國采用的是傳統(tǒng)水資源和水污染分開管理和分開立法的模式，沒有統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水資源、水生態(tài)問題，這勢必會導(dǎo)致嚴(yán)重的水資源開發(fā)與污染防治沖突產(chǎn)生，且生產(chǎn)用水、生活用水、生態(tài)用水很難實現(xiàn)合理配置，大大降低了農(nóng)村飲水安全制度的執(zhí)行力量，實效性嚴(yán)重不足。從本質(zhì)上來說，這種立法分離模式不能有效整合水量和水質(zhì)問題。

其次，農(nóng)村飲水安全沒有明確的實施主體，在現(xiàn)有法律中，對主體定位和主體責(zé)任的規(guī)定較為模糊，同樣，也沒有將農(nóng)村飲水安全工作界定為農(nóng)村飲水安全主體。在一些法律法規(guī)中，關(guān)于農(nóng)村飲水安全工程項目建設(shè)的解釋權(quán)和管理權(quán)分別屬于國家發(fā)改委、衛(wèi)生部、水利部，這樣在一定程度上造成權(quán)利的分散和混亂，降低了實際效果。

最后，在很多農(nóng)村地區(qū)，地方立法和地方治理的格局沒有被打破，這樣勢必會出現(xiàn)公共權(quán)力惡性競爭、多主體管水的局面，嚴(yán)重影響國家農(nóng)村飲水安全建設(shè)的正常進行。

改革的前提是法律保障，農(nóng)村飲水安全也是如此。在農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)過程中，飲水安全應(yīng)逐漸實現(xiàn)法定化，系統(tǒng)化，從政策指引轉(zhuǎn)變?yōu)榉杀Ｕ?。?yīng)清晰地認(rèn)識到，農(nóng)村飲水安全不僅影響農(nóng)村居民的用水安全，而且關(guān)乎中國的未來發(fā)展，關(guān)系子孫后代的生存。每個人都要提升自身的重視度，嚴(yán)肅面對農(nóng)村用水安全問題。這樣一個關(guān)乎國家和民族命運的大事，應(yīng)該用莊嚴(yán)、隆重、認(rèn)真的形式向人民傳遞，并通過人民最高意志形態(tài)進行宣示，而最高意志形態(tài)也就是法律。因此，通過法律將飲水安全從人民意志上升為國家意志，對我國未來可持續(xù)發(fā)展具有深遠的意義，有利于保障民族之火生生不息的傳遞。這樣農(nóng)村飲水安全結(jié)構(gòu)形式從農(nóng)民--水--農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槿?-水--人，實現(xiàn)理想的水資源利用關(guān)系。只有通過立法，才能真正將農(nóng)村飲水法定化，才能真正體現(xiàn)人民的意志，這樣不僅有利于推動農(nóng)村飲水安全建設(shè)，而且有助于我國經(jīng)濟、政治和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進社會和諧、國家繁榮。

三、構(gòu)建農(nóng)村飲水安全的法律保障機制

（一）結(jié)合自然屬性構(gòu)建飲水供需保障體制

農(nóng)村飲水安全具有十分鮮明的自然屬性，典型特征有整體性、流域性、有限性等，在總量一定的情況下，制定水資源配置的法律法規(guī)必須符合其基本自然規(guī)律，規(guī)范水資源利用的秩序，優(yōu)化和調(diào)整不同水資源利用的關(guān)系。具體來說，應(yīng)進一步建立能夠保障飲水安全的供需法律制度，處理好水資源的供給和需求平衡，結(jié)合農(nóng)村飲水安全目標(biāo)，形成基本供需保障體系。

（二）結(jié)合社會屬性構(gòu)建飲水市場交易體制

從水資源的社會經(jīng)濟屬性出發(fā)，對其利益使用進行詳細規(guī)范?？紤]到水資源的經(jīng)濟利益可能會出現(xiàn)沖突，因此必須科學(xué)合理的劃分資源權(quán)限，制定交易規(guī)則，從而保證各種利益之間的平衡和協(xié)調(diào)，從而實現(xiàn)水資源的合理配置。具體來說，要加快構(gòu)建飲水安全市場交易體制，制定科學(xué)的水資源權(quán)屬劃分制度，完善水資源交易形式，形成科學(xué)、合理、合法的市場飲水安全體系。

（三）結(jié)合人文屬性構(gòu)建飲水安全管理體制

從水資源的人文屬性出發(fā)，其經(jīng)濟價值、人文價值、生態(tài)價值、公共價值很難用經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)來衡量。而在飲水安全管理過程中，不可避免會出現(xiàn)水資源的個人利益和社會公益利益、經(jīng)濟價值和生態(tài)價值的沖突，而只依靠單一的市場機制并不能完全解決問題。因此，必須建立具有綜合效益的飲水安全管理體制，通過政府權(quán)力的合理調(diào)控和監(jiān)管手段的靈活運用，來保證水資源的合理配置，公平使用，從而實現(xiàn)公平和效率的共同發(fā)展，促進飲水安全建設(shè)。具體來說，應(yīng)構(gòu)建科學(xué)的飲水安全管理機制，對公共權(quán)力進行監(jiān)督和合理配置，做好監(jiān)管工作，制定系統(tǒng)的監(jiān)管程序，保證飲水安全利益和人文價值的共同發(fā)展。

農(nóng)村飲水安全涉及職能種類多、部門多、建設(shè)范圍廣，面臨資金、環(huán)境、人文等多方面的問題，需要不同公共權(quán)力機構(gòu)加強聯(lián)系、緊密配合。同時，在飲水工程建設(shè)過程中，必然會面臨權(quán)力的應(yīng)用和監(jiān)督、管理的集中與否等問題，這時需要做好制定權(quán)力的協(xié)調(diào)和管理工作，建立司法監(jiān)督和審查體系，社會公眾參與系統(tǒng)，形成政府主導(dǎo)、各部門主體積極配合、社會廣泛參與的綜合飲水安全管理機制。

四、未來發(fā)展方向

從環(huán)境與資源保護法視野出發(fā)，構(gòu)建科學(xué)、合理的飲水安全保障機制，不僅要確保機制的全面性，還要突出可操作性，結(jié)合實際農(nóng)村飲水狀況，針對性解決問題，切實提高農(nóng)村飲水安全建設(shè)效果。在未來，隨著農(nóng)村飲水安全工程的完成，法律和制度建設(shè)得到進一步發(fā)展，農(nóng)村飲水安全建設(shè)阻力不斷縮小，逐步實現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)村飲水安全。外在制度的建立要與內(nèi)在思想?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展，國家開展農(nóng)村飲水安全建設(shè)，不僅是為了保障水資源安全，更是為了從可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，推動資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會的構(gòu)建，從而促進國家自然生活環(huán)境和民族文化環(huán)境的有效培育，形成合理的環(huán)境資源觀、消費觀、認(rèn)知觀和政策支持觀。而要想實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須通過立法要改善和優(yōu)化環(huán)境資源機制，健全具體環(huán)境教育體系，信息保證機制和公眾參與、配合的流程。

五、結(jié)束語

綜上所述，農(nóng)村飲水安全不僅需要國家的支持，還要各部門緊密聯(lián)系、加強協(xié)作，實現(xiàn)最佳建設(shè)，提升實效性。而法律保障是實施農(nóng)村飲水安全的前提和依據(jù)，對界定權(quán)力權(quán)屬、確定利益范圍具有非常重要的意義。因此，在環(huán)境與資源保護視野下考察農(nóng)村用水安全，要加快推進用水安全的法定化，為資源節(jié)約型和環(huán)境友好性社會構(gòu)建奠定良好的基礎(chǔ)。