貴州省烏蒙山區(qū)域“興地惠民”土地整治重大工程建設(shè)成效探討
——以赤水市為例

許小鈴，潘伯娟，宋具蘭

(1.貴州省赤水市國土整治中心，貴州 赤水 564700；2.貴州科學(xué)院山地資源研究所，貴州 貴陽 550002；3.貴州省土地綠色整治工程研究中心，貴州 貴陽 550000；4.遵義市自然資源局，貴州 遵義 563000)

1 引言

土地綜合整治是增加有效耕地面積，增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比重，提升農(nóng)田質(zhì)量，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的有效措施之一。實施土地綜合整治，促進(jìn)烏蒙山片區(qū)現(xiàn)代山地特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活條件，修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，是自然資源部門積極貫徹國家政策，幫助貴州實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有力支持。

根據(jù)中共中央、國務(wù)院提出的鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略要求，貴州省實施貴州烏蒙山區(qū)域“興地惠民”土地整治重大工程，赤水市長期鎮(zhèn)、長沙鎮(zhèn)和白云鄉(xiāng)土地整治項目是其子項目之一。 項目以“綠水青山就是金山銀山”理念為指引，以“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)空間、提升國土生態(tài)安全水平、建設(shè)宜居宜業(yè)宜游美好家園、構(gòu)建生態(tài)屏障”為主要目標(biāo)，以“土地使用者”為主體，以“山水林田湖草”系統(tǒng)治理為主要手段，以小流域綜合治理為基本單元，以綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為抓手，對農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境進(jìn)行綜合整治；對溝、路、渠、濕地、林地、河流等景觀進(jìn)行生態(tài)修復(fù)[1～5]。

2 研究區(qū)概況

項目區(qū)位于烏蒙山集中連片特殊困難地區(qū)的東北部，包括赤水市長沙鎮(zhèn)、長期鎮(zhèn)、白云鄉(xiāng)等三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的15個行政村。項目區(qū)所在地赤水市，地處貴州省遵義市西北部，赤水河中下游，位于東經(jīng)105°36′～106°16′，北緯28°15′～28°46′之間，是黔北通往川渝的重要門戶，區(qū)位條件優(yōu)勢明顯。赤水市地勢總趨勢東南部較高，地貌主要為低山和低中山山地，山高、谷深、坡陡。氣候?qū)賮啛釒С嗨庸葴責(zé)釢駶櫄夂騾^(qū)，氣溫較高，年平均氣溫達(dá)18.1 ℃，年平均降雨量為1286.3 mm。年平均日照時數(shù)為1292.5 h，全年無霜期351 d。

項目區(qū)西南部為天島湖國際旅游度假區(qū)，是赤水市重要旅游景區(qū)，東南部為赤水市月亮湖金山角旅游度假區(qū)，在兩大景區(qū)的帶動下，項目區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及鄉(xiāng)村旅游將具有較大的發(fā)展前景。

3 研究方法與數(shù)據(jù)來源

基于土地整治工作管理規(guī)章制度、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及土地整治重大工程建設(shè)成效評估相關(guān)技術(shù)要求和指南，結(jié)合項目實際特點，研究主要采用目標(biāo)比較法、資料查閱法、問卷調(diào)查法、專家評議法、抽樣調(diào)查法、實地訪談法等。

評估過程中查閱的資料為項目規(guī)劃設(shè)計和竣工驗收資料，主要包括規(guī)劃設(shè)計報告、變更設(shè)計方案、工程復(fù)核報告、竣工報告、耕地質(zhì)量等別評定報告、權(quán)屬調(diào)整方案、實施管理制度總結(jié)。

4 項目實施經(jīng)驗做法分析

4.1 引入全域土地整治理念，助推鄉(xiāng)村振興

堅持規(guī)劃引領(lǐng)，項目設(shè)計引入全域土地綜合整治要求，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用，解決一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村振興[6]。一是結(jié)合鄉(xiāng)村振興的總體要求，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求實施美麗鄉(xiāng)村型土地整治[7]；二是踐行綠色發(fā)展理念、助力生態(tài)文明建設(shè)，針對赤水市水土流失等生態(tài)脆弱地區(qū)，因地制宜實施“小流域”“生態(tài)恢復(fù)和重建”型土地整治，防治水土流失；三是助推“三生空間”布局優(yōu)化和景觀生態(tài)規(guī)劃，打造宜業(yè)的生產(chǎn)空間，宜居的生活空間，宜游的生態(tài)空間。同時，對不同類型的景觀要素，進(jìn)行重建修復(fù)提升，過濾水土氣污染物，改善水土循環(huán)過程。

4.2 完善公眾參與機(jī)制，提高土地整治成果的實用性

項目的規(guī)劃設(shè)計以農(nóng)民需求為中心，充分調(diào)動農(nóng)民參與土地整治的積極性，給予農(nóng)民話語權(quán)，在興地惠民項目建設(shè)前，充分了解農(nóng)民的需求，廣泛聽取農(nóng)民的意見。結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)習(xí)慣，根據(jù)自己的需求形成集體決策，為項目工程設(shè)計提供依據(jù)，提高土地整治成果的實用性。

赤水興地惠民項目在規(guī)劃設(shè)計前，通過座談、訪談等形式調(diào)查項目區(qū)農(nóng)民需求，了解項目區(qū)實際情況，收集農(nóng)民對田間道路交通、農(nóng)田防護(hù)、村莊環(huán)境整治等方面的需求，作為項目規(guī)劃設(shè)計的重要參考依據(jù)，合理規(guī)劃各項土地整治工程[8]。

在項目的實施過程中，優(yōu)先安排當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c項目建設(shè)，特別是優(yōu)先安排貧困戶參與工程建設(shè)，并選舉民生監(jiān)督員，監(jiān)督項目的建設(shè)質(zhì)量等。既增加了項目區(qū)農(nóng)民的收入，補充了因項目施工影響農(nóng)民耕作而造成的經(jīng)濟(jì)損失，又在一定程度上保障了項目施工建設(shè)質(zhì)量，提高了土地整治工作的群眾滿意度。

4.3 實施綠色整治單體工程

項目將生態(tài)保護(hù)，將綠色、生態(tài)理念融入土地綜合整治設(shè)計中，創(chuàng)新土地整治工程技術(shù)，為生態(tài)型土地整治工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)研究提供堅實支撐[9]。工程建設(shè)融入綠色發(fā)展理念，在項目設(shè)計手法上因地制宜采用生態(tài)工法，傳統(tǒng)工法與生態(tài)工法有機(jī)結(jié)合，依據(jù)項目區(qū)不同區(qū)域自然環(huán)境特點，因地制宜開展工程內(nèi)容、工程材料及工程工藝生態(tài)化設(shè)計，貫徹實施綠色土地整治。將綠色、生態(tài)貫穿于土地綜合整治全過程，充分發(fā)揮土地綜合整治在實施山水林田湖草生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)工程、建設(shè)生態(tài)國土方面的先行試點作用，著力打造“土地整治+”樣板工程，以點帶面助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

道路工程在設(shè)計道路規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)時，充分考慮動物生存和棲息的場所。項目區(qū)科學(xué)布置景觀廊道、生物通道、防護(hù)林廊道等生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程，建成可以串聯(lián)生境的生態(tài)生產(chǎn)路，較傳統(tǒng)硬化路面增加生態(tài)系統(tǒng)連通性。項目因地制宜采用了新工藝，新材料等方法，以達(dá)到節(jié)約資源，減少碳排放的目的。

農(nóng)田防護(hù)工程將以往漿砌、干砌排洪溝改進(jìn)為格賓網(wǎng)、石籠網(wǎng)、小型生態(tài)扣磚等有利于保護(hù)生物多樣性的方式。田間溝渠樣式的優(yōu)化不但保障了施工工期，還有效地促進(jìn)了植物生長和傳花授粉，為田間物種提供綠色棲息環(huán)境。在材料使用上盡可能減少混凝土材料，充分利用生態(tài)板、防腐木等新型材料及當(dāng)?shù)靥烊徊牧?。在選擇護(hù)坡、護(hù)岸植物時優(yōu)先選擇土著植物。

為改善農(nóng)村生活環(huán)境，項目選取典型村寨布局生活污水處理工程，示范小型“分散-集中式”生活污水收集凈化系統(tǒng)。該系統(tǒng)設(shè)計組成形式為“人工濕地凈化溝+污水收集管+化糞池”，前端為人工濕地凈化溝進(jìn)行初級處理、沉淀，再由污水收集管將分散各戶的凈化溝匯總收集，最后進(jìn)入布局于自然溝道旁、離集中居住區(qū)有一定距離的化糞池進(jìn)行集中處理，達(dá)標(biāo)后排入自然水系，避免化糞池臭氣污染居住區(qū)空氣。

為提升人居環(huán)境整體景觀生態(tài)面貌，項目在村莊進(jìn)行綠化種植，布局于主要進(jìn)出道路沿線以及村寨內(nèi)部關(guān)鍵節(jié)點。綠化植物品種按小喬木、灌木立體配置，喬木選取當(dāng)?shù)靥厣参锢笾Σ⑴浜铣Ｒ?guī)綠化植物桂花，灌木選取當(dāng)?shù)靥厣颈净ɑ苋敲芬约俺Ｒ娔颈净ɑ茉录荆龑?dǎo)形成有花有果、有色有香的村寨綠化格局[10，11]。

5 項目建設(shè)綜合成效分析

在土地整治開展過程中，赤水市興地惠民項目著力落實生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、“三生空間”布局優(yōu)化，并探索推進(jìn)全域土地綜合整治和綠色土地整治，取得了較好的成績。

5.1 提高耕地質(zhì)量、提升糧食綜合生產(chǎn)能力

土地整治對于耕地資源利用的影響，既表現(xiàn)在耕地數(shù)量的補充，也體現(xiàn)了耕地質(zhì)量的提升[12,13]。

項目實施前，項目區(qū)內(nèi)耕地面積總計1266 hm2，根據(jù)赤水市2017年耕地質(zhì)量等別更新成果數(shù)據(jù)，項目區(qū)整治前耕地質(zhì)量平均等別為8.1等。通過土地平整、土壤培肥以及相關(guān)田間生產(chǎn)設(shè)施的完善，項目區(qū)耕作條件得到了改善，切實提高了項目區(qū)的糧食安全保障能力。依據(jù)項目竣工資料，項目建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積1446 hm2，新增耕地面積179 hm2，項目區(qū)建設(shè)后耕地平均質(zhì)量等別約為7.8等，項目區(qū)平均耕地質(zhì)量等別提高了約0.3等。耕地質(zhì)量提高以及耕地利用條件改善，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，也提高了耕地生產(chǎn)能力。

5.2 建設(shè)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

項目建設(shè)了大量的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，有益于高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，為振興農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)助力。

(1)通過田間道路工程建設(shè)，提高道路通達(dá)度，便于機(jī)械作業(yè)和規(guī)?；?jīng)營。項目完成新建田間道15.984 km；改建田間道31.971 km；擴(kuò)建田間道8.076 km；改建平直生產(chǎn)路17.270 km；新建平直生產(chǎn)路28.189 km；改建臺階生產(chǎn)路14.437 km；新建臺階生產(chǎn)路75.877 m。項目新增和改善機(jī)耕面積959 hm2。田間道路的合理配置，提高了農(nóng)田景觀之間的道路通達(dá)度，村民對道路質(zhì)量及道路的硬化、兩側(cè)的綠化情況。

(2)通過農(nóng)田防護(hù)工程建設(shè)，改善了農(nóng)作物的灌排條件，提高水資源利用率。項目新建灌溉渠11.770 km；改建灌溉渠19.588 km；新建排水溝0.523 km；改建排水溝3.974 km；管道鋪設(shè)48.387 km；攔水堰47座；蓄水池32座等農(nóng)田灌排設(shè)施。項目實施增加灌溉面積，提高用水效率和灌溉保證率，同時，減少了灌溉成本，提高了灌溉效率。

(3)實施“小塊并大塊”，助推土地規(guī)?；?。項目區(qū)地塊細(xì)碎分散、不平整、零星地物散布田間地頭，田埂過寬等現(xiàn)象制約著土地規(guī)?；煤同F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。項目通過土地平整工程，對細(xì)小地塊進(jìn)行合并以及對田坎、草地等零星地物進(jìn)行整治，能夠降低耕地細(xì)碎化程度，并減少耕地中田坎及零星地物的占地率。項目實施后，能有效增加耕地面積，提高耕地利用效率，地塊平整、規(guī)模較大的地塊更有利于農(nóng)田機(jī)械化、規(guī)模化耕種，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[14]。

通過項目的實施，將土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；M(jìn)程，為農(nóng)民的生活富裕之路奠定穩(wěn)固基石[15]。項目實施后，引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)5個、培育農(nóng)業(yè)合作社7個。在貴州省農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命12個特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)方案及各縣(市)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的引領(lǐng)下，項目區(qū)計劃發(fā)展鐵皮石斛、蔬菜、生態(tài)漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)。赤水長期鎮(zhèn)白田村計劃發(fā)展蔬菜產(chǎn)業(yè)130 hm2，紅衛(wèi)村計劃發(fā)展石斛產(chǎn)業(yè)310 hm2，長沙鎮(zhèn)計劃發(fā)展無公害蔬菜120 hm2，引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)2個，農(nóng)戶參與企業(yè)務(wù)工收入約1000～3000元/月。

5.3 提高農(nóng)民收入，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

項目區(qū)由于受各種條件限制，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)民收入一致處在較低水平，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大。如農(nóng)田防護(hù)設(shè)施不完善，道路交通不便利，耕地地塊細(xì)碎化，難以開展機(jī)械化作業(yè)等，都嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。該項目充分吸收當(dāng)?shù)刎毨魟趧恿⑴c項目實施，促進(jìn)了勞力、資金、技術(shù)的合理流動。項目實施后，項目區(qū)共受益45082人，其中貧困人口受益人數(shù)7095人，約占16%。通過該項目的實施帶動了農(nóng)民就業(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道，解決了農(nóng)民增收“缺渠道”的問題，成為社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有力推手。同時，通過該項目實施，推動了項目區(qū)耕地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)發(fā)展和企業(yè)入駐，有效改變了項目區(qū)村民收入結(jié)構(gòu)，提高了村民收入水平，村民實現(xiàn)“三得”：一是得優(yōu)質(zhì)耕地，提高了村民資產(chǎn)性收入。據(jù)調(diào)查，土地整治實施前土地租金約為400元/畝，通過土地整治提升了耕地綜合生產(chǎn)力，土地租金可達(dá)到500～600元/畝，平均增收150元/畝；二是得農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，增加村集體和村民資源性收入；三是得勞務(wù)收入，提高了農(nóng)民工資性收入。一方面村民直接參與土地整治項目建設(shè)施工，直接獲得勞務(wù)性收入；另一方面，耕地流轉(zhuǎn)給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)、種植大戶后，村民獲取長期就業(yè)機(jī)會，增加了村民當(dāng)?shù)貏?wù)工收入。通過項目建設(shè)還吸引了部分村民返鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，有效減少了農(nóng)村“三留人員”現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，該項目實施后，返鄉(xiāng)就業(yè)的人數(shù)約達(dá)120人。通過該項目的實施，參與工程建設(shè)的農(nóng)民工有1145人，其中貧困人口186人，人均單日務(wù)工收入約為220元/人·d，貧困人口人均務(wù)工總收入10554元，有效幫助貧困村民脫貧。

5.4 加強農(nóng)田生態(tài)環(huán)境整治，促進(jìn)土地利用生態(tài)安全

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念指導(dǎo)下，項目通過種植農(nóng)田防護(hù)林、采取生物措施和工程措施建設(shè)農(nóng)田生態(tài)防護(hù)工程，起到護(hù)坡固土、恢復(fù)植被、涵養(yǎng)水土、減少水土流失的作用，從而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險，促進(jìn)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定[16]。單體工程在設(shè)計和施工時運用新工藝、新技術(shù)和新材料，強化土地生態(tài)安全建設(shè)，保證了土地生態(tài)安全。項目通過種植排洪溝廊道植物5540株、道路植物廊道26.134 km，新建谷坊22座等農(nóng)田防護(hù)工程，有效改善了水土流失，保護(hù)了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。

6 存在的問題與對策建議

6.1 存在的問題

6.1.1 占用土地協(xié)調(diào)存在一定困難

田間道路工程建設(shè)難以避免占用少量耕地，部分村民對土地整治制度不理解，遇到此類問題時土地協(xié)調(diào)工作難度較大，在一定程度上延緩了工程總體進(jìn)度。

6.1.2 信息化監(jiān)管技術(shù)有待增加

由于山區(qū)地形地貌條件限制，項目規(guī)模大，分布散。該項目在偏遠(yuǎn)山區(qū)，項目區(qū)地塊存在交通不便、信號不良、工程分散等因素，信息化監(jiān)管會存在定位精度不高、資料上傳不穩(wěn)定、工程內(nèi)容變更信息上傳繁瑣等問題，難以實時、快速實現(xiàn)監(jiān)管，項目監(jiān)管效率有待高。

6.1.3 生態(tài)修復(fù)、技術(shù)創(chuàng)新措施有待提升

項目在規(guī)劃設(shè)計和施工工藝方面的技術(shù)力量還需進(jìn)一步提升，當(dāng)前生態(tài)修復(fù)和生物多樣性保護(hù)的施工方式還處于探索階段，特別是村莊美化、生活污水處理方面的技術(shù)不足，工作隊伍能力薄弱。

6.2 對策建議

6.2.1 讓農(nóng)民更多參與項目建設(shè)，提升土地整治項目認(rèn)可度

積極鼓勵廣大農(nóng)民群眾投工投勞參加土地整治工作，提高廣大農(nóng)民群眾的參與程度，增加群眾對土地整治項目的認(rèn)可度。樹立依法、依規(guī)進(jìn)行土地整治的觀念，增加公眾參與和監(jiān)督意識。加大宣傳力度，加強土地整治宣傳，充分利用各種媒體，對土地整治規(guī)劃、土地整治年度計劃和土地整治實施效果等進(jìn)行廣泛宣傳，提高全社會對土地整治的認(rèn)識，增強民眾對土地整治實施成效的認(rèn)可。

6.2.2 加強信息化建設(shè)，提升項目監(jiān)管效率

多途徑加強土地整治項目信息化建設(shè)，推進(jìn)土地整治項目實時監(jiān)管，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通、資源共享，提高項目建設(shè)水平和資金使用效率。加強“土地整治遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)”平臺建設(shè)，讓項目監(jiān)管更加便捷、高效。

6.2.3 建議多開展技能培訓(xùn)

加強土地整治機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)人員技術(shù)培訓(xùn)及業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高土地整治機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)，多進(jìn)行交流學(xué)習(xí)，通過參觀學(xué)習(xí)和技能培訓(xùn)提升當(dāng)?shù)赝恋卣喂ぷ麝犖榱α?，更好助力全域土地綜合整治，為鄉(xiāng)村振興工作添磚加瓦。