新發(fā)展格局下我國區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制完善策略研究

袁晨

（海軍航空大學(xué)，山東 煙臺 264001）

一、當(dāng)前背景

世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，面臨著即將到來的格局的變化與調(diào)整。各地各區(qū)域基于歷史、文化、思想、開放、位置、政策等原因，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象一直都制約著整體經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其是在疫情爆發(fā)后，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡與內(nèi)部分化日益凸顯。目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性也發(fā)生了變化，即南北差距逐漸拉大，發(fā)展失衡愈發(fā)明顯。根據(jù)2020 年我國GDP 數(shù)據(jù)顯示，北京為北方地區(qū)唯一位列全國總量前十的城市，且北方經(jīng)濟(jì)占比相比2013 年的42.6%下跌了7.4%。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的差異變化明顯，區(qū)域內(nèi)部包括省內(nèi)差距也存在失衡的問題。2020 年，南方城市深圳的GDP 總量不僅排名上超越總量超過韓國的廣東省，而且超過14 個(gè)人均GDP 低于全國水平的地級市的總和。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)際發(fā)展是提升我國總體發(fā)展水平的重要?jiǎng)幽?，完善的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制將整合區(qū)域資源，推進(jìn)區(qū)域間的合理競爭與合作共贏，進(jìn)而縮小發(fā)展差距，維持發(fā)展平衡，促進(jìn)我國形成統(tǒng)一開放、公平規(guī)范、合理有序的市場，在城市圈與都市圈形成協(xié)同發(fā)展和共享發(fā)展的新格局。

二、完善區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制的意義

在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國在區(qū)域協(xié)調(diào)方面急需解決限制革命進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的問題。而解決這一問題的關(guān)鍵是構(gòu)建完善區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)資源、技術(shù)、人才等要素在區(qū)域范圍內(nèi)的合理流動(dòng)，加快雙循環(huán)新發(fā)展格局的構(gòu)建，減小落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕，保障我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，維持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡。

（一）完善區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制是培育發(fā)展動(dòng)能的重要手段

我國是社會主義國家，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起宏觀調(diào)控作用，因而各地政府以行政手段為主，強(qiáng)化對生產(chǎn)要素的調(diào)控，并滲透到區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，各地政府對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)與調(diào)控決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)效益往往是衡量地方政府業(yè)績的重要指標(biāo)，所以為了完成任務(wù)指標(biāo)，滿足自身利益，實(shí)施地方保護(hù)主義政策成為各地政府的重要手段，但這限制了資源要素的流動(dòng)、分配與利用，不利于全國市場的統(tǒng)一規(guī)范、合理公平。由此可見，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展主要依靠各地政府之間的調(diào)控與合理競爭，區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制的完善有利于政府發(fā)揮行政職能、經(jīng)濟(jì)職能，形成合理的良性競爭與合作的關(guān)系，規(guī)范和激發(fā)各地政府的競爭力、積極性與主動(dòng)性，協(xié)調(diào)資源要素的流動(dòng)，合理分配資源，從而充分提升經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（二）完善區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制是構(gòu)建雙循環(huán)格局的重要前提

構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局是“十四五”時(shí)期和未來更長時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整做出的重大戰(zhàn)略部署。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)和市場發(fā)展的整體推進(jìn)，在全國范圍內(nèi)形成有效需求。因而，需要綜合考慮我影響我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。一是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在不同空間的協(xié)作發(fā)展，可以加強(qiáng)區(qū)域間的分工合作，提升要素在區(qū)域間的流動(dòng)效率與利用效率，形成統(tǒng)一規(guī)范的市場秩序，約束不合理的經(jīng)濟(jì)行為，包括惡性競爭、原料爭奪等，提高商品在生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)的環(huán)節(jié)中的流暢度，減少不必要的成本，使內(nèi)需潛力得到釋放。二是提升數(shù)量龐大的中低收入群體的收入水平，可以解決我國人口當(dāng)前面臨的基數(shù)大，人均收入水平低的問題，穩(wěn)定國內(nèi)需求。但市場經(jīng)濟(jì)中形成的“富者更富、窮者更窮”的局面，是區(qū)際發(fā)展差距和收入差距更大的因素之一。區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制的完善，可以緩解這一現(xiàn)象，讓經(jīng)濟(jì)在公平的環(huán)境中，釋放內(nèi)需潛力，推動(dòng)雙循環(huán)發(fā)展格局的構(gòu)建。

（三）完善區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要保障

實(shí)現(xiàn)共同富裕將是我國未來一段時(shí)期的主要目標(biāo)與任務(wù)，以通過減小貧富差距或者是兩極化，實(shí)現(xiàn)公平正義。在影響我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素中，地理位置是其中一個(gè)影響因素。優(yōu)越的地理位置具有空間集聚效應(yīng)的優(yōu)勢，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要因素之一。由于缺乏區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制，正外部性的資源型城市、生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主導(dǎo)區(qū)等發(fā)展相對滯后的地區(qū)，在全國資源供應(yīng)、生態(tài)保護(hù)和農(nóng)業(yè)保障方面具有舉足輕重的作用，但并沒有獲得與所承擔(dān)的責(zé)任相匹配的收益，甚至陷入了與發(fā)達(dá)地區(qū)差距日益拉大的窘境。發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素集聚，欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻是相反的情況，導(dǎo)致要素資源無法正常流動(dòng)和合理配置，影響社會公平和穩(wěn)定。通過完善區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制，不僅能夠解決落后地區(qū)自身付出與收益不匹配的問題，而且能夠促進(jìn)資源要素的合理流動(dòng)與配置，為落后地區(qū)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供轉(zhuǎn)型發(fā)展所需要的要素條件，從而實(shí)現(xiàn)共同富裕。

三、當(dāng)前區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制的主要特征

就我國當(dāng)前各區(qū)域發(fā)展實(shí)際情況而言，我國區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚未完善，缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，無法滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，主要表現(xiàn)為“三多三少”。

（一）中央方面表現(xiàn)為過多的表層區(qū)域規(guī)劃和匱乏的里層規(guī)范和保障

自2008 年國際金融危機(jī)爆發(fā)，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略呈現(xiàn)由單極驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向多極增長的發(fā)展趨勢，開發(fā)和建設(shè)目標(biāo)成為調(diào)動(dòng)地方政府積極性與主動(dòng)性的動(dòng)力，在地區(qū)間開展良性競爭成為中央政府推動(dòng)區(qū)際利益協(xié)調(diào)的主要手段，并出臺區(qū)際聯(lián)合協(xié)作的相關(guān)規(guī)劃，加強(qiáng)區(qū)際、省際之間的聯(lián)系與合作。但這些規(guī)劃尚未有明確的具體規(guī)范和相應(yīng)保障，編制、審批和內(nèi)容要求上相關(guān)的法律法規(guī)缺乏，落實(shí)與實(shí)施效果評估和反饋上制度保障的空白，直接影響了區(qū)域規(guī)劃編制與實(shí)施在主體、內(nèi)容、方法、路徑、程序、效力、法律責(zé)任等方面缺乏法律授權(quán)。且存在各部門職責(zé)分工不明，缺乏相互配合、銜接的工作機(jī)制，導(dǎo)致規(guī)劃不明、矛盾疊加，由中央主導(dǎo)的跨區(qū)域規(guī)劃或戰(zhàn)略在協(xié)調(diào)區(qū)際利益方面并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

（二）地方政府方面表現(xiàn)在有過多的行政協(xié)議，忽略了市場和社會組織的作用

當(dāng)前區(qū)域合作主要以相鄰地方政府簽訂的行政協(xié)議為區(qū)際利益協(xié)調(diào)的主要方式，涵蓋能源、教育、就業(yè)、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易等多個(gè)領(lǐng)域。“行政協(xié)議”的相關(guān)條款并未在我國憲法中有所體現(xiàn)，所以這種協(xié)議方式的區(qū)際利益協(xié)調(diào)是政府自上而下實(shí)行、依靠行政手段推行的政策協(xié)調(diào)。政策協(xié)調(diào)有兩個(gè)特點(diǎn)：一是地方政府是協(xié)議簽訂的參與主體和主要決策者，企業(yè)、個(gè)人等主體缺少知情權(quán)和參與渠道，市場力量和非政府組織無法發(fā)揮區(qū)際利益協(xié)調(diào)的作用，這是因?yàn)橄嚓P(guān)的規(guī)劃、協(xié)議、政策等在政府行政系統(tǒng)內(nèi)部完成，這也是地方政府協(xié)調(diào)機(jī)制多形式化的原因。二是自身利益是以政府主導(dǎo)的區(qū)際利益協(xié)調(diào)首要考慮的因素，利益成為是否能夠積極參與事項(xiàng)的關(guān)鍵因素，導(dǎo)致生產(chǎn)要素?zé)o法在區(qū)際范圍內(nèi)合理流動(dòng)和配置，區(qū)際利益協(xié)調(diào)缺乏科學(xué)性、有效性和持續(xù)性。

（三）在決策方面主要分為宏觀決策和微觀執(zhí)行層面

區(qū)際利益協(xié)調(diào)，顧名思義，具有跨區(qū)域、跨部門、跨職能、多元化的特征。除了在宏觀調(diào)控上通過政府力量制定區(qū)域規(guī)劃和行政協(xié)議利用行政手段推動(dòng)區(qū)際利益協(xié)調(diào)外，還需要在微觀層面上通過專業(yè)組織和管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)相關(guān)協(xié)議規(guī)劃的協(xié)調(diào)與處理。就當(dāng)前我國區(qū)際利益的實(shí)際情況，我國已有相應(yīng)的跨區(qū)域組織管理機(jī)構(gòu)。但由于我國在協(xié)調(diào)組織制度方面缺少經(jīng)驗(yàn)性、專業(yè)性和統(tǒng)一性，專門性、規(guī)范性、統(tǒng)一性的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)尚未形成，且缺少相關(guān)的法律法規(guī)保障該機(jī)構(gòu)或組織的權(quán)威性、效力性、磋商或協(xié)調(diào)利益的保障或能力，導(dǎo)致我國相關(guān)機(jī)構(gòu)組織跟不上區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。

四、完善我國區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制的思考

（一）明晰協(xié)調(diào)主體的差異化利益訴求

由于區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行過程中，涉及主體、利益關(guān)系較為繁雜，包括政府（中央政府和地方政府）、企業(yè)、居民以及非政府組織，具有不同的立場與訴求的多元化、差異性。因而在運(yùn)行過程中，要明確主體、梳理利益關(guān)系，綜合考慮各方實(shí)際訴求，在保證滿足各方訴求、不損害各方利益的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)好幾方主體之間的相互關(guān)系，是推動(dòng)預(yù)計(jì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮作用的重要前提，才能合理調(diào)動(dòng)、配置人才、土地、資金等生產(chǎn)要素在各區(qū)際間的流動(dòng)、共享。

（二）需要輔助一定的協(xié)調(diào)手段

區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制不具備市場的自發(fā)性，需要根據(jù)政策的實(shí)施力度、目標(biāo)、內(nèi)容訴求等，輔助一定的行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段，充分發(fā)揮好政府與市場的作用。而這三個(gè)輔助手段具有不同的特征：行政手段主要以命令、政策、措施等協(xié)調(diào)，形式簡潔，但穩(wěn)定性和自發(fā)性較弱，經(jīng)濟(jì)手段主要以經(jīng)濟(jì)政策和計(jì)劃來協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，持續(xù)性好但見效慢，法律性手段由于基于法律法規(guī)，具有較強(qiáng)的強(qiáng)制性、持續(xù)性和穩(wěn)定性。而通過協(xié)議、規(guī)劃等由政府實(shí)施的行政手段是當(dāng)前我國主要的協(xié)調(diào)手段，缺少法律規(guī)范和制度保障，也使得區(qū)際利益協(xié)調(diào)關(guān)系缺少全面性、系統(tǒng)性、規(guī)范性、強(qiáng)制性、效力性等。因而，在實(shí)施過程中，要因地制宜，根據(jù)不同情況輔助不同手段或不同手段的參與度。但法律是一切活動(dòng)規(guī)范的前提和基礎(chǔ)，所以應(yīng)該充分利用好法律手段，融入?yún)^(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制，保障實(shí)施的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性、規(guī)范性、公平公正性、共贏開放性，為區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)保障。

（三）規(guī)范協(xié)調(diào)內(nèi)容

區(qū)際利益協(xié)調(diào)主要是對利益表達(dá)與訴求機(jī)制、利益分享與補(bǔ)償機(jī)制、利益協(xié)商與協(xié)議機(jī)制、利益監(jiān)督與解決機(jī)制以及利益評估與反饋機(jī)制等一系列閉環(huán)化程序進(jìn)行詳細(xì)明確劃分與分解，能夠使利益協(xié)調(diào)在實(shí)施過程中“出師有名”，讓過程具有規(guī)范性、有效性及持續(xù)性。因而，需要在完善，完善利益表達(dá)與訴求機(jī)制中尊重各方主體的利益需求，為涉及主體提供公平公正、表達(dá)訴求的機(jī)會；在完善利益協(xié)商與協(xié)議機(jī)制中，保障各方主體的話語權(quán)和協(xié)議的有效性，根據(jù)不同的利益訴求點(diǎn)進(jìn)行溝通，最終達(dá)成一定共識，共同推動(dòng)機(jī)制的實(shí)施；在完善利益分享與補(bǔ)償機(jī)制中，設(shè)計(jì)相關(guān)的制度保障區(qū)際間的利益與補(bǔ)償?shù)暮侠矸峙?，減少因利益與補(bǔ)償引起的矛盾；在完善利益監(jiān)督與解決機(jī)制中，保障實(shí)施效果與實(shí)際結(jié)果的客觀性、公平性；在完善利益評估與反饋機(jī)制中，針對實(shí)施過程中遇到的問題，及時(shí)進(jìn)行科學(xué)分析、總結(jié)與調(diào)整，為下一步行動(dòng)計(jì)劃做好鋪墊。

五、總結(jié)

從我國區(qū)際經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展情況看，協(xié)調(diào)機(jī)制的完善將是我國實(shí)現(xiàn)共同富裕、公平與效率的重要一環(huán)，需要政府宏觀調(diào)控與市場的協(xié)調(diào)配合，打破機(jī)制，創(chuàng)新發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)際實(shí)際情況與各方主體利益訴求，共同完成這區(qū)際發(fā)展平衡的目標(biāo)。