試論政府收支分類改革對事業(yè)單位的影響

文/馬丹（吉安市第三人民醫(yī)院財(cái)務(wù)科）

一、概述

（一）政府收支分類的概念

政府收支分類，就是按照政府收支的內(nèi)在性質(zhì)和相互聯(lián)系，對政府收入和支出進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的類別和層次劃分，以全面、準(zhǔn)確、清晰地反映政府收入的來源和支出的用途。政府收支分類科目是編制政府預(yù)決算、組織預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算單位進(jìn)行會計(jì)明細(xì)核算的重要依據(jù)，也是進(jìn)行預(yù)算編制和執(zhí)行、會計(jì)核算和統(tǒng)計(jì)分析等各項(xiàng)預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)和前提。

（二）政府收支分類改革的背景

2007年以前，我國的政府收支分類是參照蘇聯(lián)財(cái)政管理模式確定的，與當(dāng)時的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)體制開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)，全球化發(fā)展已逐步成為一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，原有的政府收支分類已經(jīng)不再適用于當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)。因此，原有政府收支分類在實(shí)際運(yùn)用與操作過程中，凸顯出各種弊端。第一，支出科目不能直觀、清晰地反映政府各項(xiàng)職能活動，不能體現(xiàn)公共財(cái)政的各項(xiàng)要求；第二，缺少一套完整、統(tǒng)一的支出經(jīng)濟(jì)分類體系，不能滿足部門預(yù)算管理與改革的需要；第三，內(nèi)容的不完整性，即原科目體系涵蓋的范圍偏窄，不能準(zhǔn)確反映政府收支活動全貌；第四，原科目有關(guān)統(tǒng)計(jì)口徑和國民經(jīng)濟(jì)核算體系與國際通行做法不相適應(yīng)，不利于宏觀分析與決策，也不利于國際交流和比較。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變政府職能、建立健全公共財(cái)政體系的總體要求，需要形成一套既適合我國國情又符合國際通行做法的、較為規(guī)范合理的政府收支分類體系，于是我國于2007年1月1日開始全面實(shí)施政府收支分類改革。

二、政府收支分類改革的內(nèi)容及特點(diǎn)

（一）政府收支分類改革的內(nèi)容

以“體系完善、反映全面、分類明細(xì)、口徑可比、便于操作”為具體改革目標(biāo)，新的政府收支分類體系主要包括建立新的收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類三方面內(nèi)容：

第一，建立新的政府收入分類體系，對政府收入進(jìn)行統(tǒng)一分類，更加全面、清晰地反映政府各項(xiàng)收入。改革后的收入分類不僅包括預(yù)算內(nèi)收入，還包括預(yù)算外收入、社會保險(xiǎn)基金收入等應(yīng)屬于政府收入范疇的各項(xiàng)收入。分類方法上看，改變了以前對各種收入的簡單羅列，而是按照科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和國際通行做法，將政府收入劃分為稅收收入、社會保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入和轉(zhuǎn)移性收入等，利于收入管理和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析。分類結(jié)構(gòu)上看，由原來的類、款、項(xiàng)三級變更為類、款、項(xiàng)、目四級，多了一個層次。四級科目逐級細(xì)化，以滿足不同層次的管理需求。

第二，建立支出功能分類體系，更加清晰地反映政府各項(xiàng)職能活動。政府職能建立支出功能分類體系是本次改革的核心。過去的支出總體上是按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)分類的，把預(yù)算支出分為基建費(fèi)、行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等，它是抽象的，每個部門都用這些科目，看不出部門的職能是什么，究竟干了什么事。新的支出功能分類則從根本上做了改變，不再按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)設(shè)置科目，而是按政府的職能和活動設(shè)置科目，政府各項(xiàng)支出究竟做了什么事，從科目上就能直接看出來。按照這種思路，支出功能分類設(shè)置類、款、項(xiàng)三級?！邦悺奔壙颇烤C合反映政府職能活動，如一般公共服務(wù)、國防、外交、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、社會保障、環(huán)境保護(hù)等；“款”級科目反映為完成某項(xiàng)政府職能所進(jìn)行的某一方面的工作，如“教育”類下的“普通教育”；“項(xiàng)”級科目反映為完成某一方面的工作所發(fā)生的具體支出事項(xiàng)，如“水利”款下的“抗旱”“水土保持”等。新的支出功能科目能夠清楚地反映政府支出的內(nèi)容和方向。

第三，建立新的支出經(jīng)濟(jì)分類體系，更加全面、明細(xì)地反映政府各項(xiàng)支出的具體用途。支出經(jīng)濟(jì)分類簡單地說就是對支出的具體經(jīng)濟(jì)構(gòu)成進(jìn)行分類，通過經(jīng)濟(jì)分類來反映。如果說功能分類是反映政府支出“做了什么事”的問題，經(jīng)濟(jì)分類則是反映“怎么去做”的問題。主要是反映各項(xiàng)支出的具體經(jīng)濟(jì)構(gòu)成，反映政府的每一筆錢具體是怎么花的，它是財(cái)政預(yù)算管理和財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的重要工具和手段。改革完全到位后，結(jié)合財(cái)政收支的部門屬性，通過財(cái)政信息管理系統(tǒng)，可對任何一項(xiàng)財(cái)政收支進(jìn)行“多維”定位，清楚地說明政府的錢是怎么來的，做了什么事，誰做的，怎么做的，為預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析、宏觀決策和財(cái)政監(jiān)督等提供全面、真實(shí)、準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息。

第四，建立新的科目編碼體系。新的政府收支分類改革進(jìn)一步規(guī)范了預(yù)算科目編碼體系,新的收入分類科目、支出功能分類科目與支出經(jīng)濟(jì)分類科目的類級編碼長度為1位,款、項(xiàng)、目級編碼長度均為2位。其編碼的含義是:前3位數(shù)表示類,隨后的每兩位數(shù)分別表示款、項(xiàng)、目;而在表示類的3位數(shù)中,第一位數(shù)表示科目性質(zhì)。如101040102、2040201、30205三個編碼,第一個編碼的前三位數(shù)是101,其中第一位數(shù)1表示收入類,01表示收入類中的第1個類級科目稅收收入;第二個編碼的前三位數(shù)是204,其中第一位數(shù)2表示支出功能類,04表示支出功能類中的第4個類級科目公共安全;第三個編碼的前三位數(shù)是302,其中第一位數(shù)3表示支出經(jīng)濟(jì)類,02表示支出經(jīng)濟(jì)類中的第2個類級科目商品和服務(wù)支出。這樣,新的科目編碼體系清晰地反映著科目的具體內(nèi)容。

（二）政府收支分類改革的特點(diǎn)

1.收入分類的特點(diǎn)

收入分類改革使得由原來的類、款、項(xiàng)三級調(diào)增到類、款、項(xiàng)、目四級，形成由6個類、49個款、354個項(xiàng)和750目組成的一套完整的收入分類體系，其特點(diǎn)主要有以下三個：第一，擴(kuò)展了涵蓋范圍。原有科目涵蓋的范圍為一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入、債務(wù)預(yù)算收入等，現(xiàn)有收入還包含預(yù)算外收入、社?；鹗杖氲?。第二，規(guī)范了分類標(biāo)準(zhǔn)。改革后的分類標(biāo)準(zhǔn)逐漸與國際通行做法趨同，將國家收入劃分為稅收收入、社會保險(xiǎn)基金收入、非稅收收入等科目。第三，增強(qiáng)了分析功能。由于新分類與國外口徑一致，進(jìn)行國際比較分析將更加便利。

2.功能分類的特點(diǎn)

新的支出功能分類不再按基本建設(shè)支出、行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等經(jīng)費(fèi)性質(zhì)設(shè)置科目，而是根據(jù)政府管理和編制部門預(yù)算的要求，統(tǒng)一按支出功能設(shè)置類、款、項(xiàng)三級科目，共分為17類、170多款、1100多項(xiàng)，其特點(diǎn)主要有以下五個：第一，分類范圍完整。改革后支出功能分類涵蓋的范圍包括預(yù)算內(nèi)支出、社保基金支出以及預(yù)算外支出。第二，分類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。如在“教育”類下涵蓋了“教育管理事務(wù)”“普通教育”“職業(yè)教育”等款。第三，科目設(shè)置明細(xì)。如在“醫(yī)療衛(wèi)生”類下設(shè)有“疾病預(yù)防控制”“醫(yī)療服務(wù)”等款，在“疾病預(yù)防控制”款下設(shè)有“疾病預(yù)防控制”“重大疾病預(yù)防控制”“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”等項(xiàng)。第四，便于比較交流。第五，充分考慮國情。

3.經(jīng)濟(jì)分類的特點(diǎn)

新的支出經(jīng)濟(jì)分類主要具有三個特點(diǎn)：第一，自成體系；第二，充分細(xì)化；第三，運(yùn)用廣泛。

三、政府收支分類改革對事業(yè)單位的影響

（一）對會計(jì)科目設(shè)置的調(diào)整

2007年的政府收支分類改革，對事業(yè)單位的收入、支出分類科目產(chǎn)生重大影響，主要涉及五大科目，分別是：

第一，401財(cái)政補(bǔ)助收入。設(shè)立“基本支出”和“項(xiàng)目支出”兩個二級科目，三級科目按《政府收支分類科目》中“支出功能分類”的“項(xiàng)”級科目設(shè)置。第二，406財(cái)政專戶返還收入。本科目核算事業(yè)單位收到的從財(cái)政專戶外核撥的預(yù)算外資金。事業(yè)單位在該科目下設(shè)立“基本支出”和“項(xiàng)目支出”兩個二級科目，三級科目按《政府收支分類科目》中“支出功能分類”的“項(xiàng)”級科目設(shè)置。第三，405事業(yè)收入。核算除財(cái)政專戶返還收入以外開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動所取得的收入。第四，504事業(yè)支出。設(shè)立“基本支出”和“項(xiàng)目支出”兩個二級科目，三級科目按《政府收支分類科目》中“支出經(jīng)濟(jì)分類”的“款”級科目設(shè)置?？筛鶕?jù)需要，按照“財(cái)政性資金支出”和“其他事業(yè)支出”分設(shè)賬戶，進(jìn)行明細(xì)核算。第五，306事業(yè)結(jié)余。按照“財(cái)政性資金結(jié)余”和“其他事業(yè)結(jié)余”分設(shè)賬戶進(jìn)行明細(xì)核算。

通過以上調(diào)整，有利于提高事業(yè)單位會計(jì)核算，合理統(tǒng)籌安排各項(xiàng)資金，提高資金使用的效益。

（二）有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算、核算和決算的一體化

預(yù)算、核算和決算一體化是公共財(cái)政體制下未來政府財(cái)務(wù)管理的必然趨勢，但長期以來，由于各種制度、體制、管理、技術(shù)等原因，政府財(cái)政管理，部門內(nèi)部的預(yù)算、核算和決算存在兩張皮的現(xiàn)象，導(dǎo)致一系列財(cái)務(wù)管理問題。目前國家大力推行的部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購等管理改革，已經(jīng)為預(yù)算、核算和決算的一體化創(chuàng)造有利條件，2007年推行的政府收支分類改革，可以說是從制度上徹底消除了預(yù)算、核算和決算一體化的障礙，從技術(shù)上實(shí)現(xiàn)預(yù)算、核算和決算一體化成為可能。

（三）更加清晰地反映事業(yè)單位各項(xiàng)職能活動

改革后的支出經(jīng)濟(jì)分類可以更加全面、明晰地反映支出情況。在編制部門預(yù)算時，每一筆支出都同時列在功能支出和經(jīng)濟(jì)支出的框架中，這種三維結(jié)構(gòu)體系可以清楚看出這個部門做了哪些事，錢花在了哪些方面。改革后的功能分類，詳細(xì)列舉了“一般公共服務(wù)”“外交”“國防”“公共安全”“教育”“科學(xué)技術(shù)”“文化體育與傳媒”“社會保障和就業(yè)”“社會保障基金支出”“醫(yī)療衛(wèi)生”“環(huán)境保護(hù)”等科目設(shè)置，明確界定了公共支出的職責(zé)和供給范圍，剔除了那些市場能夠提供的支出，增加了應(yīng)由政府負(fù)責(zé)支出的項(xiàng)目。

（四）有利于提高事業(yè)單位的預(yù)算管理

政府收支分類改革有助于實(shí)現(xiàn)收入預(yù)算編制的系統(tǒng)化和科學(xué)化，有利于加強(qiáng)對事業(yè)單位非稅收入的管理，主要體現(xiàn)在：一是擴(kuò)大了預(yù)算范圍，在原來一般預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、債務(wù)預(yù)算收入的基礎(chǔ)上，將預(yù)算外收入和社會保險(xiǎn)基金收入納入收支分類范疇，并形成了統(tǒng)一編碼；二是體系上做了調(diào)整，科目層次更為細(xì)化，使事業(yè)單位的各項(xiàng)收入來源都能得到清晰的反映，每一筆支出都同時列在功能支出和經(jīng)濟(jì)支出的框架中，充分發(fā)揮其“數(shù)據(jù)辭典”的作用，為預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析、宏觀決策和財(cái)政監(jiān)督等提供全面、真實(shí)、準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息。

四、在政府收支分類改革條件下加強(qiáng)對事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的措施

（一）加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)

一項(xiàng)會計(jì)制度改革能否成功施行，關(guān)鍵在于單位在職會計(jì)人員如何理解和把握新的會計(jì)措施。政府財(cái)政收支分類改革，從財(cái)政收入、支出功能、支出經(jīng)濟(jì)分類三個方面進(jìn)行，尤其是支出功能的分類，其調(diào)整的范圍比較寬泛，事業(yè)單位中的會計(jì)人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)新的改革思路；同時，事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)對會計(jì)人員思想的培訓(xùn)，讓他們充分認(rèn)識到此改革是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政預(yù)算與國際慣例接軌的重要內(nèi)容；是財(cái)政預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化和法制化的基礎(chǔ)；是民主理財(cái)、接受社會監(jiān)督、提高政府行政效率的重要途徑；也是從制度上防止腐敗、正本清源、整頓經(jīng)濟(jì)秩序的重要舉措。

（二）修訂事業(yè)單位會計(jì)核算的基礎(chǔ)

現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)制度規(guī)定，除事業(yè)單位的經(jīng)營收支活動采用權(quán)責(zé)發(fā)生制外，一般都采用收付實(shí)現(xiàn)制。收付實(shí)現(xiàn)制是指以實(shí)際收到或支付現(xiàn)金為核算標(biāo)準(zhǔn)，來確認(rèn)收入和費(fèi)用的一種計(jì)量方法。因此，在收付實(shí)現(xiàn)制下，應(yīng)付未付、應(yīng)收未收的款項(xiàng)均不做收支處理。這樣就形成了收支不實(shí)，據(jù)此計(jì)算出來的收支結(jié)余不能反映其實(shí)際情況，不能客觀地反映事業(yè)單位的運(yùn)行成本和運(yùn)行績效，也不能科學(xué)地提供資金運(yùn)動情況。鑒于收付實(shí)現(xiàn)制存在的種種弊端，結(jié)合事業(yè)單位財(cái)源多元化的現(xiàn)實(shí)，事業(yè)單位會計(jì)核算應(yīng)逐步向權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變。

（三）盡快出臺相關(guān)配套制度

一項(xiàng)制度能否很好地貫徹執(zhí)行，必須要依靠其他相關(guān)制度的輔助，然而事業(yè)單位現(xiàn)在實(shí)行的仍是《事業(yè)單位會計(jì)制度》【財(cái)預(yù)字[1997]288號】，這套制度與現(xiàn)行的會計(jì)業(yè)務(wù)相比已經(jīng)落后了很多，對現(xiàn)行業(yè)務(wù)的指導(dǎo)性也大大降低，相比《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則》的不斷發(fā)布，新的事業(yè)單位會計(jì)制度應(yīng)盡快出臺。

總之，事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變理念，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，引進(jìn)新的預(yù)算編制方法；加強(qiáng)收支預(yù)測，建立績效評價(jià)體系，提高資金的使用效益；進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，建立科學(xué)合理的預(yù)算指標(biāo)體系；努力提高預(yù)算的科學(xué)性和可操作性。通過細(xì)化預(yù)算，將所有的預(yù)算指標(biāo)都核定到具體項(xiàng)目，使大家清楚要辦哪些事，用多少錢，怎么用錢，做到責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算執(zhí)行，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類科目執(zhí)行，建立預(yù)算執(zhí)行調(diào)整機(jī)制。加強(qiáng)對事業(yè)單位會計(jì)人員的培訓(xùn)工作，提高其管理水平，促使會計(jì)人員由注重財(cái)務(wù)核算管理向提高預(yù)算管理水平轉(zhuǎn)變。