檢務(wù)督察與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察權(quán)力關(guān)系勘定及協(xié)調(diào)

趙祖斌

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

2018年3月20日，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）頒布，國(guó)家監(jiān)察體制改革由此進(jìn)入實(shí)施階段。2018年3月21日，中共中央《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》：“組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱”。各級(jí)監(jiān)委會(huì)和本級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，監(jiān)委會(huì)派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、專員與本級(jí)派駐或者派出到檢察院的紀(jì)檢組合署辦公。根據(jù)《監(jiān)察法》第12條，各級(jí)監(jiān)委會(huì)可以向本級(jí)檢察機(jī)關(guān)派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員[1]97。2018年底，經(jīng)過(guò)最高人民檢察院黨組的積極爭(zhēng)取，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室專門發(fā)布相關(guān)文件，同意將最高人民檢察院監(jiān)察局正式更名為檢務(wù)督察局，這意味著此次國(guó)家監(jiān)察體制改革并未將檢察院的內(nèi)部監(jiān)察部門轉(zhuǎn)隸至監(jiān)委會(huì)。2019年5月《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《檢務(wù)督察條例》）印發(fā)，新檢務(wù)督察進(jìn)一步制度化①最高人民檢察院于2007年設(shè)立的檢務(wù)督察委員會(huì)是紀(jì)檢組(監(jiān)察局)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，受紀(jì)檢組(監(jiān)察局)領(lǐng)導(dǎo)。2018年設(shè)立的檢務(wù)督察不同于以往的檢務(wù)督察，其取代了檢察院監(jiān)察，故稱為新檢務(wù)督察。以下本文未特別說(shuō)明，提及的檢務(wù)督察皆指新檢務(wù)督察。。與此同時(shí)，各級(jí)檢察院已正式啟動(dòng)派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革，派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組正式進(jìn)駐辦公，自此形成了屬于外部監(jiān)督的派駐紀(jì)檢監(jiān)察組與作為內(nèi)部監(jiān)督的檢務(wù)督察部門共同開展檢察機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的格局②限于主題及論述方便，本文中的外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)僅指監(jiān)察委員會(huì)（派駐監(jiān)察組），簡(jiǎn)稱為監(jiān)委會(huì)；內(nèi)部監(jiān)督部門限于人民檢察院檢務(wù)督察部門，簡(jiǎn)稱為檢務(wù)督察部門。。派駐檢察院紀(jì)律檢查組作為黨的執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)查處黨員檢察人員違反黨紀(jì)的相關(guān)情況，檢務(wù)督察部門（巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）負(fù)責(zé)政治巡視[2]，在派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的協(xié)助下開展工作，并同時(shí)向院黨組和派駐紀(jì)律檢查組通告巡視情況，派駐紀(jì)律檢查組如果在查處中發(fā)現(xiàn)檢察人員存在未執(zhí)行法律、法規(guī)，需要追究司法責(zé)任等情形時(shí)將線索移交給檢務(wù)督察部門，非黨員檢察人員的監(jiān)督依然主要由監(jiān)委會(huì)和檢務(wù)督察部門負(fù)責(zé)，二者的權(quán)力關(guān)系及協(xié)調(diào)相對(duì)而言較為簡(jiǎn)單。因此，派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組與檢務(wù)督察部門的關(guān)系及其協(xié)調(diào)主要涉及監(jiān)委會(huì)和檢務(wù)督察部門的職能如何最優(yōu)化配置，從而最大化地發(fā)揮檢務(wù)督察及監(jiān)委會(huì)監(jiān)察功能。派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革伊始，派駐工作制度尚屬“空白”，法律僅對(duì)監(jiān)委會(huì)如何開展監(jiān)察調(diào)查、處置等日常工作作了宏觀的安排，行之有效的實(shí)施細(xì)則尚未制定[3]，檢務(wù)督察權(quán)與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察權(quán)的配置存在混同的情況，檢務(wù)督察權(quán)與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察權(quán)的關(guān)系處理不當(dāng)，會(huì)影響檢務(wù)督察部門與監(jiān)委會(huì)對(duì)檢察人員的監(jiān)督。

一、檢務(wù)督察與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察權(quán)力配置的邏輯

檢務(wù)督察部門與監(jiān)委會(huì)作為監(jiān)督檢察人員的重要角色，如何配置二者的權(quán)力關(guān)涉彼此的職能分工、機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)督范圍等多方面的內(nèi)容?，F(xiàn)階段沒(méi)有厘清檢務(wù)督察權(quán)與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察權(quán)的配置邏輯，導(dǎo)致二者的關(guān)系模糊，出現(xiàn)不協(xié)調(diào)之處。厘清二者在監(jiān)督檢察人員體系中的權(quán)力配置邏輯是協(xié)調(diào)二者關(guān)系的前提?？傮w而言，檢務(wù)督察權(quán)與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察權(quán)的配置遵循了分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的基本邏輯①《檢務(wù)督察條例》第4條規(guī)定：“檢務(wù)督察部門與派駐紀(jì)檢監(jiān)察組、其他負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各司其職，相互配合，形成監(jiān)督合力?！薄?/p>

（一）組織機(jī)構(gòu)的界限與配合

1. 檢務(wù)督察部門是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)

相較于人民群眾監(jiān)督等外部監(jiān)督而言，檢務(wù)督察是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。檢察內(nèi)部監(jiān)督是指依照法律及檢察規(guī)定，在檢察院各部門及廣大檢察人員共同支持下，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織、部門及人員對(duì)檢察機(jī)關(guān)及檢察人員遵紀(jì)守法、履行職責(zé)，以及檢察權(quán)運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)[4]189。檢務(wù)督察部門原來(lái)僅是檢察院監(jiān)察局的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，檢察院監(jiān)察局更名為檢務(wù)督察局后被賦予了新的內(nèi)涵，根據(jù)《檢務(wù)督察條例》運(yùn)用執(zhí)法督察、巡視、內(nèi)部審計(jì)、司法責(zé)任懲戒等手段對(duì)檢察院、檢察人員是否執(zhí)行法律、法規(guī)，最高人民檢察院和上級(jí)人民檢察院的規(guī)定、決定及檢察紀(jì)律，是否嚴(yán)格依法行使檢察權(quán)進(jìn)行巡查、調(diào)查、處理的綜合性管控活動(dòng)。盡管檢務(wù)督察的內(nèi)涵發(fā)生了變化，但仍然是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部專司監(jiān)督管理工作的行政性活動(dòng)[5]45。因此，檢務(wù)督察部門是檢察院的組成機(jī)構(gòu)，是檢察院內(nèi)部設(shè)置的專門對(duì)檢察機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行法紀(jì)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。

2. 監(jiān)委會(huì)是外部監(jiān)督機(jī)關(guān)

從檢務(wù)督察視角而言，監(jiān)委會(huì)對(duì)檢察人員進(jìn)行的監(jiān)察是外部監(jiān)督。檢察外部監(jiān)督是指在檢察院外部，由檢察機(jī)關(guān)以外的機(jī)關(guān)、組織或者人員行使法定職權(quán)，依照法定程序，通過(guò)法定的方式對(duì)檢察機(jī)關(guān)或檢察人員履職、行權(quán)情況進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)[6]196。檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，長(zhǎng)期以來(lái)努力通過(guò)派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組、人民監(jiān)督員、人大等外部主體監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)及檢察人員依法履職來(lái)防范檢察權(quán)被濫用，消解“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判”的質(zhì)疑，解答“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的困惑。但是因以上外部監(jiān)督多為“柔性”的監(jiān)督，實(shí)踐中也不乏檢察人員濫用職權(quán)、違法亂紀(jì)，因而對(duì)檢察機(jī)關(guān)及檢察人員的監(jiān)督有待加強(qiáng)。相對(duì)于檢務(wù)督察部門而言，以反腐敗為目標(biāo)的監(jiān)委會(huì)是一個(gè)外部、獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)關(guān)，其依照《監(jiān)察法》等法律規(guī)定，履行監(jiān)察、調(diào)查、處置等職責(zé)，運(yùn)用廉政教育、履職檢查、職務(wù)違法犯罪調(diào)查、違法政務(wù)處分、犯罪移送起訴、領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)、監(jiān)察建議等手段對(duì)檢察人員進(jìn)行監(jiān)督，糾正違法亂紀(jì)行為，防范檢察權(quán)被濫用。監(jiān)委會(huì)不是檢察院的組成機(jī)構(gòu)，而是獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)之外、主要負(fù)責(zé)監(jiān)督檢察人員的外部機(jī)關(guān)。

3. 檢務(wù)督察部門與監(jiān)委會(huì)互相協(xié)作

檢務(wù)督察與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察分別屬于內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的性質(zhì)決定了檢務(wù)督察部門與監(jiān)委會(huì)分別是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)和外部監(jiān)督機(jī)關(guān)，由此在組織上劃清了二者的界限。但是考慮到一個(gè)完善的監(jiān)督體系是由內(nèi)部和外部監(jiān)督體系共同構(gòu)成的，內(nèi)部監(jiān)督功能具有無(wú)可替代性，國(guó)家監(jiān)察體制改革保留了部分機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)[7]，檢務(wù)督察部門即在此列。同時(shí)，考慮到監(jiān)察對(duì)象的數(shù)量多、分布廣，為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)，確保監(jiān)察工作全面、連續(xù)、有效地進(jìn)行，監(jiān)委會(huì)向檢察人員等被監(jiān)察者所在機(jī)關(guān)、單位、組織派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員[8]47，因而派駐檢察院的監(jiān)察組與檢務(wù)督察部門形成了“分家不分房”的格局。向檢察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)察組既為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，確保監(jiān)察權(quán)落實(shí)到實(shí)處，也為了加強(qiáng)監(jiān)委會(huì)與檢務(wù)督察部門的溝通，使監(jiān)察權(quán)與檢務(wù)督察權(quán)形成合力，相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)反腐敗效能最大化。因此，在具體權(quán)力運(yùn)行方面，檢務(wù)督察與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察又呈現(xiàn)出“犬牙交錯(cuò)”的狀況，即檢務(wù)督察部門與派駐檢察院監(jiān)察組是協(xié)作關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，二者監(jiān)督的范圍和側(cè)重點(diǎn)不同：作為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢務(wù)督察部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)督檢察行為，督察檢察機(jī)關(guān)及檢察人員是否切實(shí)履行了職責(zé)，在履行職責(zé)過(guò)程中有無(wú)違法亂紀(jì)行為，以及在履職活動(dòng)外是否存在與檢察業(yè)務(wù)相關(guān)的違法違紀(jì)行為；作為外部監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)委會(huì)側(cè)重受理對(duì)檢察人員違法違紀(jì)的控告、舉報(bào)，調(diào)查檢察人員違反檢察紀(jì)律的行為，受理不服檢察紀(jì)律處分的申訴，審查、調(diào)查檢察人員涉嫌職務(wù)違法問(wèn)題。另一方面，檢務(wù)督察部門與派駐檢察院監(jiān)察組在工作職責(zé)上重疊和交叉，皆履行執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的職責(zé)，因此二者需要在分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上互相配合、協(xié)調(diào)處理。

（二）督察（監(jiān)察）對(duì)象的交叉與填充

1. 享有差別性的“對(duì)人”督察（監(jiān)察）權(quán)

將監(jiān)委會(huì)定義為“國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”決定了監(jiān)委會(huì)并不享有“對(duì)事”監(jiān)察權(quán)。根據(jù)《監(jiān)察法》第3條的規(guī)定①《監(jiān)察法》第3條規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)?！?，監(jiān)委會(huì)取消了原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察職能，原則上僅“對(duì)人”實(shí)施監(jiān)察，而無(wú)“對(duì)事”②“對(duì)事”監(jiān)察與“對(duì)人”監(jiān)察的本質(zhì)區(qū)別是監(jiān)察機(jī)關(guān)能否對(duì)其他機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行直接干預(yù)以達(dá)到權(quán)力制約權(quán)力的目的：在“對(duì)人”監(jiān)察中，監(jiān)督機(jī)關(guān)不干預(yù)公職人員行權(quán)的過(guò)程或者矯正濫用權(quán)力所導(dǎo)致的結(jié)果，僅以公職人員的違法犯罪行為為監(jiān)督對(duì)象，且不需要即時(shí)糾正公職人員行權(quán)不當(dāng)；而在“對(duì)事”監(jiān)察中，監(jiān)督機(jī)關(guān)可以介入被監(jiān)督者行使過(guò)程中了解其行為的正當(dāng)性，雖然無(wú)法直接裁定行權(quán)違法或者變更行權(quán)不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果，但是可以通過(guò)發(fā)出建議等方式糾正不當(dāng)?shù)臎Q定或行為。監(jiān)察權(quán)。申言之，監(jiān)委會(huì)僅可以依法監(jiān)察檢察人員，甚至是履行檢務(wù)督察職責(zé)的人員，而無(wú)法監(jiān)察檢察機(jī)關(guān)及其所屬內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。根據(jù)《檢務(wù)督察條例》第2條和第9條的規(guī)定，檢務(wù)督察部門是檢察機(jī)關(guān)專門負(fù)責(zé)監(jiān)督工作的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)及所屬內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和檢察人員。

從宏觀角度而言，檢務(wù)督察部門和監(jiān)委會(huì)均享有“對(duì)人”監(jiān)督權(quán)，但是二者在對(duì)人監(jiān)督具體對(duì)象方面存在一定的差別。監(jiān)委會(huì)雖享有“對(duì)人”監(jiān)察權(quán)，但是就權(quán)力運(yùn)行機(jī)制而言，監(jiān)委會(huì)“對(duì)人”監(jiān)察須保持一定的限度。因?yàn)楸O(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)可以互相制約，但制約之方式不得侵犯各自權(quán)力的“核心領(lǐng)域”，否則將會(huì)破壞權(quán)力平衡，使得一權(quán)力傾軋另一權(quán)力，背離制衡的本意[9]19。因此，監(jiān)委會(huì)不得干涉檢察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行[10]。檢察權(quán)行使主體是檢察人員，在一定程度上，監(jiān)督檢察人員就是監(jiān)督檢察權(quán)運(yùn)行，因此也決定了監(jiān)委會(huì)對(duì)檢察人員的監(jiān)察也必須有一定的限度，否則可能透過(guò)監(jiān)察檢察人員干預(yù)檢察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在權(quán)力運(yùn)行體制及管理模式等方面存在不同之處，特別是在推行司法人員分類管理、司法責(zé)任制改革，落實(shí)“誰(shuí)辦案誰(shuí)決定，誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”辦案機(jī)制，“放權(quán)”給辦案人員的背景下，檢察人員享有獨(dú)立的辦案權(quán)，被賦予了一定的自由空間，監(jiān)委會(huì)要根據(jù)檢察人員的類別及行使職權(quán)的內(nèi)容選擇性地監(jiān)察。那些不宜由監(jiān)委會(huì)等外部機(jī)關(guān)過(guò)多監(jiān)督的人員主要由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，檢務(wù)督察部門作為檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在確保檢察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的基礎(chǔ)上督察檢察院及檢察人員依法行使檢察權(quán)。

2. 檢務(wù)督察彌補(bǔ)監(jiān)委會(huì)“對(duì)事”監(jiān)察的缺省

從權(quán)力運(yùn)行原理角度而言，將監(jiān)委會(huì)定義為“國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”，以此否定監(jiān)委會(huì)享有“對(duì)事”監(jiān)察權(quán)具有正當(dāng)性。但是從監(jiān)察體系角度而言，監(jiān)委會(huì)“對(duì)事”監(jiān)察權(quán)的缺失不利于監(jiān)察全覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在一定程度上影響到了反腐敗效能。而檢務(wù)督察部門享有“對(duì)事”督察權(quán)能夠彌補(bǔ)監(jiān)委會(huì)“對(duì)事”監(jiān)察權(quán)缺省帶來(lái)的弊端。首先，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)檢察人員行權(quán)不當(dāng)。檢察人員以檢察機(jī)關(guān)為依托行使檢察權(quán)，監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)有助于糾察檢察人員違規(guī)、違法行使檢察權(quán)[11]。其次，有利于解決監(jiān)察權(quán)輻射范圍縮小，監(jiān)察全覆蓋有所折扣的問(wèn)題。監(jiān)委會(huì)不享有“對(duì)事”監(jiān)察權(quán)造成監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)單一，在面對(duì)檢察權(quán)不作為、濫作為、低效作為時(shí)無(wú)能為力[12]。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)具體的工作人員行使檢察權(quán)，監(jiān)察行使檢察權(quán)的檢察人員能夠達(dá)到監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的目的，但是對(duì)檢察人員的監(jiān)察全覆蓋并不意味著對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，存在檢察人員行權(quán)無(wú)過(guò)錯(cuò)，而檢察機(jī)關(guān)未依法行使檢察權(quán)的情況，因此檢務(wù)督察部門享有“對(duì)事”督察權(quán)可以周延監(jiān)督范圍，真正地實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋[13]。再次，有利于從外部?jī)?yōu)化監(jiān)察權(quán)的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)。由于“對(duì)事”監(jiān)察權(quán)的缺失，監(jiān)委會(huì)更加傾向通過(guò)加大“對(duì)人”監(jiān)察的力度以達(dá)到全覆蓋之目的，由此導(dǎo)致了調(diào)查權(quán)和處置權(quán)幾乎占據(jù)了監(jiān)察權(quán)的全部，而其他權(quán)能有淪為調(diào)查權(quán)和處置權(quán)之附庸的嫌疑。檢務(wù)督察權(quán)與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察權(quán)的結(jié)構(gòu)不同，檢務(wù)督察部門將監(jiān)督權(quán)放在突出位置，調(diào)查權(quán)和處置權(quán)只是確保監(jiān)督權(quán)實(shí)施的手段。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)有利于修正監(jiān)委會(huì)監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)局部失衡的問(wèn)題，即在監(jiān)督檢察人員過(guò)程中，檢務(wù)督察部門可以發(fā)揮監(jiān)督作用，而監(jiān)委會(huì)則在檢務(wù)督察部門監(jiān)督的基礎(chǔ)上充分行使調(diào)查權(quán)和處置權(quán)。

（三）督察（監(jiān)察）職能的分野與補(bǔ)強(qiáng)

1. 監(jiān)委會(huì)有限的監(jiān)察職能

依據(jù)《監(jiān)察法》第11條的規(guī)定，監(jiān)委會(huì)依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，可以對(duì)公職人員開展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。該條表明監(jiān)委會(huì)的監(jiān)督職責(zé)包含兩項(xiàng)職權(quán)，一是對(duì)公職人員進(jìn)行廉政教育的權(quán)力；二是對(duì)公職人員是否依法履行職責(zé)（合法性）、秉公行使權(quán)力（合理性）、遵守職業(yè)道德（合紀(jì)性）進(jìn)行檢查監(jiān)督的權(quán)力[14]43。履職監(jiān)督（合法性）是一種執(zhí)法監(jiān)察，就是監(jiān)督公職人員行使權(quán)力的合法性，看其是否存在不作為、濫作為、實(shí)體或程序方面不符合法律規(guī)范要求等情況；秉公用權(quán)監(jiān)督（合理性）可以看作是效能監(jiān)察，就是對(duì)公職人員行使權(quán)力的公正性進(jìn)行監(jiān)督，看其行使權(quán)力是否合理，有無(wú)偏私，有無(wú)徇情徇私，自由裁量合理與否；操守監(jiān)督（合紀(jì)性）可視為廉政監(jiān)察，重在監(jiān)督公權(quán)力行使的合道德性，檢查公職人員權(quán)力的行使是否符合職業(yè)道德、公共道德，有無(wú)違反道德操守，行為規(guī)范與否。理論上而言，監(jiān)委會(huì)因不享有“對(duì)事”監(jiān)察權(quán)而不能對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察、廉政監(jiān)察。對(duì)于檢察人員而言，因?yàn)楸O(jiān)委會(huì)對(duì)其享有監(jiān)察權(quán)，因此在理論上可以對(duì)其進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察、廉政監(jiān)察。但是監(jiān)委會(huì)是否適宜對(duì)檢察人員進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察尚有商討的余地。執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察需要監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)常性地主動(dòng)深入檢察工作中綜合性地對(duì)檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行專業(yè)性的監(jiān)察，重點(diǎn)是檢查檢察人員是否依法履行職責(zé)，有無(wú)秉公用權(quán)，有無(wú)徇私舞弊。換言之，執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察是一項(xiàng)依托對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行檢查的活動(dòng)，具有主動(dòng)性、綜合性、經(jīng)常性、專業(yè)性等特點(diǎn)，為了避免監(jiān)察權(quán)的觸角深入到檢察權(quán)運(yùn)行之中，損害檢察權(quán)的獨(dú)立性，打破權(quán)力秩序平衡，宜由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，監(jiān)委會(huì)享有的執(zhí)法、效能、廉政監(jiān)察權(quán)受到時(shí)空及對(duì)象的限制，一般不得針對(duì)檢察機(jī)關(guān)或者檢察人員在辦案過(guò)程中行使檢察權(quán)的事項(xiàng)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察、廉政監(jiān)察。

2. 檢務(wù)督察部門全方位的督察職能

相較于監(jiān)委會(huì)而言，檢務(wù)督察部門的督察是全方位的，根據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室的意見(jiàn)，檢務(wù)督察部門與巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室合署辦公，承擔(dān)政治巡視、執(zhí)法督察、追責(zé)懲戒、內(nèi)部審計(jì)（“四個(gè)承擔(dān)”）和負(fù)責(zé)研究制定檢務(wù)督察工作政策（“一個(gè)負(fù)責(zé)”），涵蓋“黨務(wù)、業(yè)務(wù)、事務(wù)”三大監(jiān)督內(nèi)容，形成對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行全方位、全覆蓋的立體監(jiān)督格局[2]。具體而言，檢務(wù)督察部門享有執(zhí)法、效能、廉政督察權(quán)。第一，檢務(wù)督察部門享有執(zhí)法督察權(quán)，可以對(duì)檢察機(jī)構(gòu)及檢察人員執(zhí)行法律、法規(guī)和最高人民檢察院及上級(jí)人民檢察院的規(guī)定、決定，以及對(duì)檢察機(jī)構(gòu)及檢察人員司法辦案活動(dòng)進(jìn)行督察，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正辦案人員在辦案過(guò)程中存在的不規(guī)范，違反辦案程序的行為，并督促及時(shí)整改；通過(guò)巡查對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行情況，檢務(wù)公開等制度的落實(shí)狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查。第二，檢務(wù)督察部門享有效能督察權(quán)，能夠檢查辦案人員在辦案過(guò)程中是否存在故意超期辦案、工作拖沓、久拖不決等“庸懶散慢”行為，從而改變不作為、慢作為等不良工作作風(fēng)。第三，檢務(wù)督察部門享有廉政督察權(quán)，通過(guò)審查辦案人員在辦理案過(guò)程中是否存在吃拿卡要、以權(quán)謀私、徇私舞弊、貪贓枉法等行為督促辦案人員廉潔奉公；通過(guò)內(nèi)部審計(jì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理、重點(diǎn)項(xiàng)目開展專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以監(jiān)督財(cái)務(wù)使用狀況。

3. 檢務(wù)督察部門的督察職能補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)委會(huì)的監(jiān)察職能

作為監(jiān)委會(huì)第一職能的監(jiān)督職能在行使機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制等方面存在制度供給短板[15]，有功能虛置的風(fēng)險(xiǎn)，需要檢務(wù)督察予以補(bǔ)強(qiáng)。從監(jiān)督功能角度而言，監(jiān)督可以分為預(yù)防性監(jiān)督（優(yōu)化制度設(shè)計(jì)以保障權(quán)力運(yùn)行合符規(guī)范，減少違規(guī)行為的發(fā)生）、發(fā)現(xiàn)性監(jiān)督（監(jiān)控權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，并給予預(yù)警提示，從而減少犯罪黑數(shù)）和懲治性監(jiān)督（給予違規(guī)行為非刑罰性懲治，防止違規(guī)行為轉(zhuǎn)化為犯罪），三者合稱為廣義上的監(jiān)督[14]43。除此之外，廣義上的監(jiān)督還包括給予公職人員組織處理，通過(guò)行使監(jiān)督、調(diào)查、處分權(quán)糾察違規(guī)違法問(wèn)題，以及通過(guò)向公權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)送監(jiān)察建議，進(jìn)行宣傳教育，預(yù)防違法行為發(fā)生[16]。而狹義上的監(jiān)督僅指預(yù)防性監(jiān)督，《監(jiān)察法》將監(jiān)督、調(diào)查、處置并列，表明監(jiān)委會(huì)的監(jiān)督職責(zé)是狹義上的預(yù)防性監(jiān)督，不包括調(diào)查和處置，但是檢查監(jiān)督的手段仍然是讓檢察人員提供材料自我證明的事后性、發(fā)現(xiàn)性監(jiān)督，無(wú)法深入檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制內(nèi)，難以靈敏地捕獲到錯(cuò)綜變化的腐敗信號(hào)，通常僅具有事后補(bǔ)救功能，是一種消極的監(jiān)督形式，因此以檢查權(quán)為核心構(gòu)建的監(jiān)察制度可能使得監(jiān)督職能虛化[14]44。這種缺陷是由監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能定位，以及在國(guó)家監(jiān)督體系中的地位決定的，監(jiān)委會(huì)相對(duì)于被監(jiān)察者而言是專司反腐敗的外部監(jiān)察機(jī)關(guān)，盡管可以最大程度提高反腐敗的站位，保證反腐敗的中立性、獨(dú)立性，但是無(wú)法及時(shí)介入檢察權(quán)運(yùn)行過(guò)程中，由此造成監(jiān)督權(quán)在監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)性地位有所撼動(dòng)。檢務(wù)督察部門作為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)其他職能部門的同時(shí)亦對(duì)本級(jí)檢察機(jī)關(guān)及其工作人員，甚至是下級(jí)檢察機(jī)關(guān)及其檢察長(zhǎng)、檢察工作人員進(jìn)行監(jiān)督。因此，加強(qiáng)檢務(wù)督察，并完善其與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察的銜接可以有效地解決監(jiān)委會(huì)監(jiān)督職能虛化的問(wèn)題，構(gòu)建完整的、立體的、全方位的監(jiān)督體系，增強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)及檢察人員的監(jiān)督。除此之外，檢務(wù)督察部門依法享有參與監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)的權(quán)力。在監(jiān)委會(huì)尚未整合審計(jì)職能的情況下，檢務(wù)督察部門可以參與內(nèi)部審計(jì)，加強(qiáng)集體財(cái)產(chǎn)保護(hù)。從此層面而言，檢務(wù)督察職能也可以補(bǔ)充監(jiān)委會(huì)的監(jiān)察職能，加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

二、檢務(wù)督察與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察權(quán)力關(guān)系

就目前狀況而言，檢務(wù)督察權(quán)與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察權(quán)的配置未完全遵循分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的基本邏輯，致使檢務(wù)督察部門與監(jiān)委會(huì)的督察（監(jiān)察）職能、督察（監(jiān)察）對(duì)象、組織機(jī)構(gòu)方面存在不協(xié)調(diào)之處，影響了檢務(wù)督察和監(jiān)委會(huì)監(jiān)察功能的發(fā)揮。

（一）組織機(jī)構(gòu)混同致使二者配合有余而分工不夠

在監(jiān)察體制改革和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的雙重影響下，檢務(wù)督察部門與監(jiān)委會(huì)在組織機(jī)構(gòu)上也會(huì)發(fā)生混同，可能會(huì)使檢務(wù)督察部門名存實(shí)亡。當(dāng)然，這種現(xiàn)象并非今日才出現(xiàn)，只不過(guò)監(jiān)察體制改革使此問(wèn)題顯性化了。自1998年起，中央紀(jì)委和監(jiān)察部開始向檢察院派駐紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)（人員），派駐的紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)（人員）與檢察院受本院黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢組與監(jiān)察室合署辦公，紀(jì)檢組長(zhǎng)專職分管監(jiān)察室的工作，而紀(jì)檢組長(zhǎng)作為本院黨組成員，既受紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)又受本院黨組書記直接領(lǐng)導(dǎo)，因此檢察院監(jiān)察部門對(duì)檢察人員的監(jiān)察受到嚴(yán)重的擠占。派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革后，各級(jí)派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組正式進(jìn)駐辦公，檢察院紀(jì)檢組被撤銷，檢務(wù)督察部門被保留下來(lái)，但是派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組進(jìn)駐檢察院直接導(dǎo)致檢務(wù)督察部門組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置陷入困境，檢務(wù)督察干部人員直接減少，部分督察室主任干部劃歸監(jiān)委會(huì)，部分卻不再?gòu)氖露讲旃ぷ?。另一方面，派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組工作的獨(dú)立性減弱。雖然多數(shù)基層檢察機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)編制三定工作方案中決定設(shè)立檢務(wù)督察部門，但是派駐檢察院紀(jì)律檢查組組長(zhǎng)多由本院檢察人員擔(dān)任，受本院黨組和檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，工資福利由檢察院負(fù)責(zé)，因此很難保障派駐紀(jì)檢監(jiān)察組獨(dú)立地開展紀(jì)檢監(jiān)察工作。

出現(xiàn)上述兩種情形的主要原因是對(duì)派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組的定位不明確，使得“派”與“駐”的關(guān)系模糊化，因而削弱了檢務(wù)督察部門的職權(quán)，“并發(fā)癥”接踵而至。首先，檢務(wù)督察部門人員急劇減少，部分業(yè)務(wù)無(wú)法開展。大量的檢務(wù)督察人員劃歸至派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組的做法導(dǎo)致大量基層檢察院出現(xiàn)無(wú)專職人員從事監(jiān)督工作的局面，以致檢務(wù)督察部門需要完成的紀(jì)律作風(fēng)督察、檢務(wù)督察和廉潔司法教育等常規(guī)性工作無(wú)法開展；還可能會(huì)導(dǎo)致諸如領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)、過(guò)問(wèn)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件記錄和責(zé)任追究，以及檢察官懲戒等一系列加強(qiáng)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)公職人員的制度無(wú)法落實(shí)。其次，隨著檢務(wù)督察部門的虛置及工作人員的銳減，檢務(wù)督察部門的內(nèi)部監(jiān)督虛化，出現(xiàn)監(jiān)督不及時(shí)、不到位、不深入的情況。再次，派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組與檢務(wù)督察之間的關(guān)系模糊不清亦使得派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組的外部監(jiān)督有變?yōu)閮?nèi)部監(jiān)督之嫌，可能致使監(jiān)委會(huì)的監(jiān)察滲入到檢察工作的方方面面，影響檢察權(quán)的運(yùn)行。檢察業(yè)務(wù)畢竟存在“核心區(qū)域”，這部分“核心區(qū)域”事關(guān)檢察權(quán)能否獨(dú)立運(yùn)行，不宜由監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)察。最后，派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組與檢務(wù)督察部門之間的關(guān)系模糊化，機(jī)構(gòu)混同化，一方面致使派駐檢察院監(jiān)察組越俎代庖，檢務(wù)督察工作因而喪失獨(dú)立性和有效性；另一方面，不排除發(fā)生檢務(wù)督察“稀釋”監(jiān)委會(huì)監(jiān)察的情況，從而導(dǎo)致監(jiān)委會(huì)喪失對(duì)檢察人員的監(jiān)察權(quán)和對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)察建議權(quán)。將監(jiān)委會(huì)定位為“國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”而僅享有“對(duì)人”監(jiān)察權(quán)，倘若無(wú)法對(duì)檢察官、檢察輔助人員及司法行政人員進(jìn)行監(jiān)察，監(jiān)委會(huì)便不再享有監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)，還會(huì)導(dǎo)致監(jiān)委會(huì)喪失監(jiān)察建議權(quán)。

（二）督察（監(jiān)察）對(duì)象重合導(dǎo)致二者分工不明且互相掣肘

一般而言，檢務(wù)督察部門和監(jiān)委會(huì)似乎因在監(jiān)督檢察人員體系中的地位不同而不會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督范圍重合的現(xiàn)象，但是依據(jù)《檢務(wù)督察條例》的規(guī)定，檢務(wù)督察部門負(fù)責(zé)督察最高人民檢察院和地方各級(jí)人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員，以及司法行政人員。檢察官、檢察輔助人員及司法行政人員屬于公職人員，因而根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)委會(huì)同樣有權(quán)監(jiān)察最高人民檢察院和地方各級(jí)人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員，以及司法行政人員。簡(jiǎn)而言之，監(jiān)委會(huì)和檢務(wù)督察部門的監(jiān)督對(duì)象重合了，二者監(jiān)督對(duì)象的重合一方面可以加強(qiáng)對(duì)檢察人員的監(jiān)督，但是另一方面也因二者邊界不清而對(duì)檢務(wù)督察部門履行職責(zé)產(chǎn)生了影響。第一個(gè)影響是檢務(wù)督察部門“對(duì)人”督察的范圍會(huì)因?yàn)橹睾隙s小。考慮到檢務(wù)督察部門在監(jiān)督檢察人員體系中的獨(dú)特作用而予以保留，那么必須考量如何分配其與監(jiān)委會(huì)“對(duì)人”監(jiān)督的范圍。檢務(wù)督察部門“對(duì)人”督察與監(jiān)委會(huì)“對(duì)人”監(jiān)察的范圍高度重合，二者同時(shí)對(duì)檢察官、檢察輔助人員及司法行政人員進(jìn)行監(jiān)督，可能會(huì)因“雙重”監(jiān)督而互相掣肘，導(dǎo)致監(jiān)督效率低下。此種情況下，需要結(jié)合檢務(wù)督察部門和監(jiān)委會(huì)的定位及各自職能重新劃定二者的管轄范圍。就目前狀況而言，為了加強(qiáng)反腐，監(jiān)委會(huì)的監(jiān)察范圍呈擴(kuò)張之勢(shì)，檢務(wù)督察部門“對(duì)人”督察的范圍可能會(huì)進(jìn)一步縮小，這種范圍的縮小主要體現(xiàn)在限縮“對(duì)人”督察的事項(xiàng)。第二個(gè)影響是檢務(wù)督察部門因重合而失去主導(dǎo)地位。在監(jiān)委會(huì)成立之前，人大、人民監(jiān)督員等作為外部監(jiān)督主體因監(jiān)督手段的匱乏而對(duì)人民檢察院及其公職人員進(jìn)行“軟性”監(jiān)督，而作為檢察院內(nèi)部監(jiān)督主體的監(jiān)察部門在很大程度上主導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)察。監(jiān)委會(huì)成立及檢察院監(jiān)察局更改為檢務(wù)督察局后，監(jiān)委會(huì)因被賦予了極大的監(jiān)察權(quán)限而可以行使豐富的監(jiān)察手段，從而對(duì)檢察人員進(jìn)行強(qiáng)而有力的“硬性”監(jiān)督。同時(shí)，考量到檢察機(jī)關(guān)“同體監(jiān)督”的弊端，勢(shì)必會(huì)由監(jiān)委會(huì)作為監(jiān)督主體，檢務(wù)督察部門因此便喪失了主導(dǎo)地位。第三個(gè)影響是檢務(wù)督察部門的督察效力因重合而減損。因檢務(wù)督察部門和監(jiān)委會(huì)的職能重合，監(jiān)委會(huì)會(huì)取代檢務(wù)督察部門的部分職能，而且監(jiān)委會(huì)的法律地位比檢務(wù)督察部門要高，擁有的監(jiān)察權(quán)限更大，其能夠?qū)z察官、檢察輔助人員及司法行政人員形成強(qiáng)大的震懾力，這事實(shí)上會(huì)導(dǎo)致檢務(wù)督察部門對(duì)以上人員的威懾力減小。比如，監(jiān)委會(huì)和檢務(wù)督察部門對(duì)檢察官、檢察輔助人員及司法行政人員皆有提出處分意見(jiàn)的權(quán)力，且政務(wù)處分措施與紀(jì)律處分措施極為相似，此種情況下，檢務(wù)督察部門提出的處分意見(jiàn)是否需要監(jiān)委會(huì)確認(rèn)，監(jiān)委會(huì)能否推翻檢察紀(jì)律處分意見(jiàn)呢？無(wú)論答案如何，檢務(wù)督察部門作出處理意見(jiàn)時(shí)可能會(huì)考慮監(jiān)委會(huì)的處理結(jié)果。

另一方面，因監(jiān)委會(huì)可能通過(guò)監(jiān)察建議變相地監(jiān)察檢察機(jī)關(guān)而使得監(jiān)委會(huì)與檢務(wù)督察部門在“對(duì)事”監(jiān)督范圍上也產(chǎn)生一定程度的重合。因監(jiān)委會(huì)不具有如同人大及其常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)一般的憲法地位，故監(jiān)委會(huì)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)缺乏法理基礎(chǔ)，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)不受監(jiān)委會(huì)干涉[9]22。事實(shí)上，將監(jiān)委會(huì)定位為“國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”而排除了監(jiān)委會(huì)享有“對(duì)事”監(jiān)察權(quán)的做法也可能是基于此點(diǎn)的考慮。為彌補(bǔ)監(jiān)委會(huì)“對(duì)事”監(jiān)察權(quán)的缺失，《監(jiān)察法》第11條第3款規(guī)定監(jiān)委會(huì)可以就廉政建設(shè)和履行職責(zé)兩個(gè)方面存在的問(wèn)題向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議[1]94，監(jiān)委會(huì)在實(shí)踐中存在通過(guò)監(jiān)察建議擴(kuò)展監(jiān)察職能對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行“對(duì)事”監(jiān)察的情況[17]，不排除可能“假借”向檢察機(jī)關(guān)發(fā)出具有法律效力的監(jiān)察建議以達(dá)到“對(duì)事”監(jiān)察的目的。再者，盡管《監(jiān)察法》沒(méi)有賦予監(jiān)委會(huì)“對(duì)事”監(jiān)察權(quán)，因而喪失了對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察、廉政監(jiān)察的資格，但是監(jiān)委會(huì)享有“對(duì)人”監(jiān)察權(quán)，可以對(duì)公職人員進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察、廉政監(jiān)察，可能因人事一體不可分而致使監(jiān)委會(huì)享有監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)行為合法性和合理性的“對(duì)事”監(jiān)察權(quán)。如果以上兩種條件任意一種成就時(shí)，監(jiān)委會(huì)和檢務(wù)督察部門事實(shí)上皆享有了“對(duì)事”監(jiān)督權(quán)，此種情況下，監(jiān)委會(huì)無(wú)疑會(huì)侵占檢務(wù)督察部門的“對(duì)事”督察權(quán)。

（三）督察（監(jiān)察）職能重疊以致二者權(quán)責(zé)含糊而銜接不暢

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)委會(huì)依法享有監(jiān)督、調(diào)查、處置職能。而依據(jù)《檢務(wù)督察條例》的規(guī)定，檢務(wù)督察部門同樣享有監(jiān)督、調(diào)查、處置職能，二者在一定程度上不可避免地發(fā)生重疊。就監(jiān)督職能而言，如上文所述，檢務(wù)督察部門和監(jiān)委會(huì)同樣對(duì)檢察人員進(jìn)行執(zhí)法督察（監(jiān)察）、效能督察（監(jiān)察）、廉政督察（監(jiān)察）。雖然檢務(wù)督察部門的執(zhí)法督察、效能督察、廉政督察對(duì)監(jiān)委會(huì)的監(jiān)察具有補(bǔ)充作用，但是二者范圍重疊可能會(huì)造成監(jiān)督時(shí)抵牾，或者導(dǎo)致檢務(wù)督察部門功能喪失。比如在執(zhí)法督察（監(jiān)察）過(guò)程中，檢務(wù)督察部門發(fā)現(xiàn)檢察人員未執(zhí)行法律，而監(jiān)委會(huì)亦同樣發(fā)現(xiàn)該檢察人員未執(zhí)行法律，那么此時(shí)到底由誰(shuí)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查呢？

同時(shí)，依據(jù)《檢務(wù)督察條例》第9條第1款的規(guī)定，檢務(wù)督察部門可以調(diào)查檢察機(jī)關(guān)及其所屬內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和檢察人員違反紀(jì)律、法律的行為。根據(jù)《檢務(wù)督察條例》第9條第1款和《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》的規(guī)定，檢務(wù)督察部門在檢察官懲戒中負(fù)有調(diào)查職責(zé)，對(duì)檢察人員在司法辦案工作中違紀(jì)違法行為和司法過(guò)錯(cuò)行為的檢舉控告進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。而監(jiān)察體制改革后，監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查濫用職權(quán)、玩忽職守等職務(wù)違法犯罪行為。尤其是檢務(wù)督察部門成立后，原監(jiān)察部門享有的調(diào)查檢察人員違反檢察紀(jì)律權(quán)剝離給了監(jiān)委會(huì)，在檢務(wù)督察部門與監(jiān)委會(huì)并行監(jiān)督的狀況下，檢察人員違法辦理檢察業(yè)務(wù)的行為既是監(jiān)委會(huì)調(diào)查的事項(xiàng)，又是檢務(wù)督察部門調(diào)查的事項(xiàng)。而根據(jù)《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》和《檢務(wù)督察條例》的規(guī)定，應(yīng)該由檢務(wù)督察部門負(fù)責(zé)受理、調(diào)查對(duì)檢察人員在司法辦案工作中違紀(jì)違法行為和司法過(guò)錯(cuò)行為的檢舉控告，以及承擔(dān)檢察官懲戒工作。此種情形下，檢務(wù)督察部門與監(jiān)委會(huì)如何分工是一個(gè)值得考量的問(wèn)題。如果由檢務(wù)督察部門負(fù)責(zé)，那么監(jiān)委會(huì)將喪失違法檢察業(yè)務(wù)的調(diào)查權(quán)，這有違監(jiān)察全覆蓋之目標(biāo)；如果由監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查，那么會(huì)阻礙構(gòu)建符合司法體制改革精神的檢察官懲戒制度。

另外，根據(jù)《關(guān)于檢察人員執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究條例》和《檢務(wù)督察條例》的規(guī)定，檢務(wù)督察部門有權(quán)決定給予執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任人紀(jì)律處分?！侗O(jiān)察法》第11條第3款規(guī)定，監(jiān)委會(huì)可以對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定。檢察人員是公職人員，因而檢務(wù)督察部門和監(jiān)委會(huì)皆有權(quán)對(duì)違法的檢察人員作出處理建議。此外，依據(jù)《監(jiān)察法》第45條第3款的規(guī)定，監(jiān)委會(huì)可以對(duì)違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開除等政務(wù)處分決定。根據(jù)《檢察官紀(jì)律處分規(guī)定》第2條和《檢察官法》第37條的規(guī)定，檢察官紀(jì)律處分包括警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開除。監(jiān)委會(huì)的政務(wù)處分措施和檢務(wù)督察部門可以提出的紀(jì)律措施高度重合，檢務(wù)督察部門的紀(jì)律處分與監(jiān)委會(huì)的政務(wù)處分如何銜接有待厘清。

三、檢務(wù)督察與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察權(quán)力關(guān)系的互適

（一）厘清二者組織機(jī)構(gòu)的關(guān)系

如果不厘清檢務(wù)督察部門與監(jiān)委會(huì)（派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組）的關(guān)系，不僅會(huì)導(dǎo)致二者的職責(zé)混同，而且會(huì)導(dǎo)致檢務(wù)督察部門在組織機(jī)構(gòu)上被監(jiān)委會(huì)“吞沒(méi)”。首先，從“派”的角度而言，明確派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組的定位。派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組是紀(jì)委和監(jiān)委會(huì)派駐到檢察院的工作組（專員），對(duì)紀(jì)委和監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)，執(zhí)行和落實(shí)與紀(jì)委、監(jiān)委會(huì)工作職責(zé)相關(guān)的黨規(guī)、法律規(guī)范，因此派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組組長(zhǎng)不得由本院的人員擔(dān)任，工資福利等經(jīng)費(fèi)保障不宜由檢察院負(fù)責(zé)。其次，從“駐”的角度而言，捋清派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組與檢務(wù)督察部門的關(guān)系。派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組受紀(jì)委、監(jiān)委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，檢務(wù)督察部門直接受本院黨組、檢察長(zhǎng)及上級(jí)檢務(wù)督察部門的領(lǐng)導(dǎo)，派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組與檢務(wù)督察部門不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是監(jiān)督與被監(jiān)督及工作協(xié)作關(guān)系。因此，作為外部監(jiān)督機(jī)關(guān)的派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組可以監(jiān)督檢務(wù)督察部門是否履行了內(nèi)部督察職責(zé)，為了提高監(jiān)督效率、節(jié)省成本可以向檢察院派駐工作組，但是在派駐的過(guò)程中需注意限度，不可以直接取締檢務(wù)督察部門。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第3條的規(guī)定①《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第3條規(guī)定：“公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利和管理，適用本法。法律對(duì)公務(wù)員中領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及監(jiān)察官、法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”，既然《檢務(wù)督察條例》賦予了檢務(wù)督察部門對(duì)檢察人員等主體實(shí)施監(jiān)督的權(quán)力，那么就應(yīng)該保證其具備充分實(shí)施此項(xiàng)權(quán)力的條件。就此而言，向檢察院派駐紀(jì)檢監(jiān)察組時(shí)不應(yīng)該直接或間接取締檢務(wù)督察部門，二者應(yīng)該適當(dāng)分離。同時(shí)，檢務(wù)督察部門與派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組皆負(fù)有監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的工作職責(zé)，各有監(jiān)督的范圍，即使監(jiān)督范圍重疊，但監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)不同，二者之間應(yīng)該在分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作。故“派駐”不是取締代辦，派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組不宜與檢務(wù)督察部門“合署”辦公，從而避免派駐檢察院監(jiān)察組直接或間接參與、負(fù)責(zé)檢務(wù)督察部門的業(yè)務(wù)及工作，防止檢務(wù)督察部門干擾、阻礙派駐檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組履行紀(jì)檢監(jiān)察職責(zé)。總而言之，二者應(yīng)該在組織機(jī)構(gòu)上分而設(shè)之，人員配備上分而置之，在分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮“派駐”的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能的最大化。

（二）明晰二者督察（監(jiān)察）對(duì)象的范圍

檢務(wù)督察部門和監(jiān)委會(huì)皆可以對(duì)檢察官、檢察輔助人員及司法行政人員進(jìn)行監(jiān)察，這就涉及到如何分配二者的監(jiān)察范圍。黨的十八大以來(lái)，新一輪司法改革確立了“完善司法人員分類管理，完善司法人員職業(yè)保障制度，落實(shí)司法責(zé)任制和推動(dòng)省以下法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”四項(xiàng)改革要點(diǎn)。其中，“完善司法人員分類管理”要求把檢察人員分為檢察官、檢察輔助人員及司法行政人員；“落實(shí)司法責(zé)任制”要求入額檢察官在司法一線辦案，對(duì)案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。這兩項(xiàng)司法改革要點(diǎn)為確定檢務(wù)督察與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察范圍提供了參照點(diǎn)，可以根據(jù)司法責(zé)任制及員額制改革的精神將檢察人員劃分為檢察官、檢察輔助人員及司法行政人員，以此確定各類人員所涉事項(xiàng)歸何者監(jiān)督。

首先，對(duì)檢察輔助人員和司法行政人員的監(jiān)督應(yīng)該以監(jiān)委會(huì)監(jiān)察為主，檢務(wù)督察部門督察為輔。在員額制改革后，檢察輔助人員和司法行政人員并非入額檢察官，不是檢察業(yè)務(wù)的獨(dú)立決策者，相比檢察官而言，他們與其他公職人員無(wú)異。但是相較于行政機(jī)關(guān)的公職人員而言，檢察輔助人員和司法行政人員又有所不同，其職責(zé)具有一定的司法屬性，特別是檢察官助理，在協(xié)助檢察官處理檢務(wù)時(shí)不可避免地介入案件辦理過(guò)程中，存在違規(guī)辦案的可能性。因此，如同其他公職人員一樣，由監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)察檢察輔助人員和司法行政人員職務(wù)行為的合法性。同時(shí)，由檢務(wù)督察部門作為補(bǔ)充，負(fù)責(zé)督察檢察輔助人員和司法行政人員職務(wù)行為是否違反檢察業(yè)務(wù)規(guī)定。如此既符合監(jiān)察全覆蓋之精神，又符合司法人員分類管理的邏輯[18]。

其次，對(duì)檢察官的監(jiān)督以檢務(wù)督察部門督察為主，監(jiān)委會(huì)監(jiān)察為輔。檢察官不同于檢察輔助人員及司法行政人員，檢察官是案件質(zhì)量的終身負(fù)責(zé)者，承擔(dān)的司法責(zé)任區(qū)別于其他責(zé)任形式。對(duì)此，最高人民檢察院于2015年提出增設(shè)懲戒委員作為檢察官懲戒的審議機(jī)構(gòu)，各地檢察機(jī)關(guān)按照《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(jiàn)（試行）》的要求陸續(xù)成立了檢察官懲戒委員會(huì)。就目前檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能分工和實(shí)踐狀況而言，檢察官懲戒辦公室多設(shè)在人民檢察院內(nèi)，并且由檢務(wù)督察部門負(fù)責(zé)受理、調(diào)查檢察官違法行使檢察權(quán)的行為。由檢務(wù)督察部門主要負(fù)責(zé)督察檢察官可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正檢察官違法行使檢察權(quán)的行為，并根據(jù)情況啟動(dòng)懲戒程序。監(jiān)委會(huì)監(jiān)察可以作為一種補(bǔ)充，負(fù)責(zé)監(jiān)督檢察官行權(quán)，防范其從事職務(wù)犯罪行為。

再次，監(jiān)委會(huì)監(jiān)察檢察官的事項(xiàng)在有所保留的同時(shí)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展至檢察業(yè)務(wù)外與職務(wù)相關(guān)的行為。對(duì)員額檢察官進(jìn)行監(jiān)察的事項(xiàng)應(yīng)該以不影響檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)為限。檢察官職務(wù)行為包含檢察業(yè)務(wù)和行政性事務(wù)，檢察業(yè)務(wù)是檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)的載體，因此不應(yīng)該劃歸為監(jiān)委會(huì)監(jiān)察事項(xiàng)，應(yīng)該由檢務(wù)督察部門督察，以此確保檢察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行；行政性事務(wù)是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，應(yīng)該是檢務(wù)督察部門督察事項(xiàng)。同時(shí)，監(jiān)委會(huì)監(jiān)察檢察官的事項(xiàng)應(yīng)該適當(dāng)擴(kuò)展至檢察業(yè)務(wù)外，諸如與律師交往之類的行為，檢察官的職業(yè)性質(zhì)決定了檢察官個(gè)人交往行為亦可能是違法行使檢察權(quán)的潛在誘因，這類行為既不直接與檢察業(yè)務(wù)相關(guān)，也不是檢察機(jī)關(guān)行政性事務(wù)，因此監(jiān)委會(huì)在不影響檢察官個(gè)人自由生活的前提下對(duì)這類行為進(jìn)行監(jiān)察。總而言之，監(jiān)委會(huì)僅在不影響檢察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的情況下監(jiān)察檢察官個(gè)人違法，以及損害司法權(quán)威且法律明確規(guī)定違反道德品行的行為，而其他事項(xiàng)由檢務(wù)督察部門負(fù)責(zé)督察[19]。

最后，檢務(wù)督察部門專享“對(duì)事”督察權(quán)。盡管監(jiān)委會(huì)“對(duì)事”監(jiān)察權(quán)的缺省在一定程度上影響了反腐敗的效能，但是要堅(jiān)守住一條“底線”——為了保持權(quán)力分配平衡和權(quán)力有序運(yùn)行，監(jiān)委會(huì)不能直接介入其他國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，亦不可以直接宣布其他國(guó)家機(jī)關(guān)行權(quán)不當(dāng)和給予相應(yīng)的處罰[20]56。因此，監(jiān)委會(huì)出具的監(jiān)察建議并不能直接對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行“對(duì)事”監(jiān)察，亦不能依托“對(duì)人”監(jiān)察實(shí)施常態(tài)化的“擴(kuò)展性”監(jiān)察，否則突破了“底線”的限制，監(jiān)察權(quán)直接干預(yù)了檢察權(quán)的運(yùn)行。檢察權(quán)不同于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力，外部的權(quán)力不能直接干預(yù)檢察權(quán)的運(yùn)行，否則將使得檢察權(quán)喪失獨(dú)立性，造成國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。為了防止監(jiān)察權(quán)直接干涉檢察權(quán)的運(yùn)行，一方面要規(guī)范監(jiān)察建議的適用，另一方面要將“對(duì)事”監(jiān)察事項(xiàng)交由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，由檢務(wù)督察部門對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展“對(duì)事”督察。

（三）確定二者督察（監(jiān)察）職能的分工

檢務(wù)督察部門的督察職能與監(jiān)委會(huì)的監(jiān)察職能存在一定交叉、重疊，為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的帕累托最優(yōu)，應(yīng)該明確劃分檢務(wù)督察部門和監(jiān)委會(huì)的職能。

合理分配監(jiān)督事項(xiàng)。第一，執(zhí)法監(jiān)察由檢務(wù)督察部門負(fù)責(zé)較為合適。根據(jù)《檢務(wù)督察條例》第9條第1款的規(guī)定，檢務(wù)督察部門負(fù)責(zé)督察檢察機(jī)關(guān)及其所屬內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、檢察人員遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和最高人民檢察院、上級(jí)人民檢察院的決定、規(guī)定情況?？梢?jiàn)，執(zhí)法督察是檢務(wù)督察部門的基本職能，檢務(wù)督察部門通過(guò)執(zhí)法監(jiān)察確保檢察機(jī)關(guān)政令暢通，執(zhí)法監(jiān)察不宜由監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)。就監(jiān)督方式而言，檢務(wù)督察部門對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的督察是一種內(nèi)部監(jiān)督，而監(jiān)委會(huì)專職反腐，監(jiān)委會(huì)監(jiān)察是一種外部監(jiān)督；就監(jiān)督的對(duì)象而言，執(zhí)法監(jiān)察涵蓋檢察機(jī)關(guān)和檢察人員，而監(jiān)委會(huì)的監(jiān)察對(duì)象僅局限于公職人員，監(jiān)委會(huì)的監(jiān)察無(wú)法囊括檢察機(jī)關(guān)；就監(jiān)督的實(shí)效而言，執(zhí)法監(jiān)察是一項(xiàng)強(qiáng)調(diào)綜合性、主動(dòng)性、專業(yè)性、靈活性的工作，需要深入檢察工作中去核查檢察機(jī)關(guān)及檢察人員是否遵守和執(zhí)行了法律、法規(guī)，最高人民檢察院及上級(jí)人民檢察院的決定、規(guī)定情況，如果由監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)察，與監(jiān)委會(huì)的“國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”定位不符。雖然強(qiáng)調(diào)監(jiān)察全覆蓋，但是監(jiān)委會(huì)并不是什么都管，監(jiān)委會(huì)不能深入到檢察機(jī)關(guān)的具體業(yè)務(wù)中去履行監(jiān)察職責(zé)[21]，更不能越俎代庖地替檢察機(jī)關(guān)抓案件質(zhì)量，管內(nèi)部規(guī)定落實(shí)。第二，效能監(jiān)察也不宜由監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)，由檢務(wù)督察部門負(fù)責(zé)更為合適。效能監(jiān)察是對(duì)檢察機(jī)關(guān)整體配置效益及檢察行為質(zhì)效進(jìn)行綜合性的考察，其目的是加強(qiáng)檢察管理，提高檢察效能。與執(zhí)法監(jiān)察類似，效能監(jiān)察具有綜合性、經(jīng)常性、專業(yè)性、主動(dòng)性的特點(diǎn)，其涉及的主體超出了監(jiān)委會(huì)的監(jiān)察對(duì)象范圍，因此其也應(yīng)該由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督主體負(fù)責(zé)[22]。第三，廉政監(jiān)察宜由監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)，檢務(wù)督察部門負(fù)責(zé)預(yù)防性廉政督察。《檢務(wù)督察條例》第9條第3款和第5款規(guī)定了檢務(wù)督察部門承擔(dān)內(nèi)部審計(jì)工作和指導(dǎo)司法辦案廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，這表明檢務(wù)督察部門享有一定廉政督察職能。但是就檢察機(jī)關(guān)廉政督察的實(shí)踐狀況，以及監(jiān)察體制改革的目標(biāo)、精神而言，廉政監(jiān)察宜歸監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)。檢務(wù)督察部門畢竟屬于檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，在組織結(jié)構(gòu)、人員編制、財(cái)務(wù)保障等方面都受到檢察機(jī)關(guān)的支配，因此在履行廉政督察過(guò)程中缺乏獨(dú)立性，而監(jiān)委會(huì)作為外部專職反腐敗機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性，能夠?qū)z察人員進(jìn)行強(qiáng)而有力的監(jiān)督。同時(shí)，人民檢察院監(jiān)察局更名為檢務(wù)督察局后，將受理檢舉控告、違紀(jì)違法調(diào)查、受理不服處分申訴職能剝離給了監(jiān)委會(huì)，意味著監(jiān)委會(huì)的廉政監(jiān)察多是事后性的廉政調(diào)查、處理，而檢務(wù)督察部門負(fù)責(zé)的是預(yù)防性廉政督察，即多通過(guò)內(nèi)部審計(jì)和司法辦案廉政宣傳防范腐敗行為的發(fā)生。

合理分配調(diào)查事項(xiàng)。有學(xué)者認(rèn)為，在監(jiān)察體制改革后，特別是在檢察官懲戒程序中，應(yīng)該由監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查檢察官違紀(jì)行為[23]。筆者認(rèn)為不妥，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人就《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》答記者問(wèn)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要區(qū)分司法人員履行司法職責(zé)的錯(cuò)案責(zé)任與黨紀(jì)責(zé)任、一般性違反司法紀(jì)律責(zé)任，增設(shè)懲戒委員會(huì)審議提供專業(yè)參考意見(jiàn)的環(huán)節(jié)，不改變現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察工作體制[24]，《檢務(wù)督察條例》第9條第2款規(guī)定檢務(wù)督察部門承擔(dān)司法責(zé)任追究和檢察官懲戒相關(guān)工作。據(jù)此，檢務(wù)督察部門根據(jù)現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察工作體制及最新法律規(guī)定依然享有調(diào)查權(quán)。不過(guò)，檢務(wù)督察部門與監(jiān)委會(huì)皆可以調(diào)查核實(shí)檢察人員的紀(jì)律作風(fēng)問(wèn)題，為了減少調(diào)查核實(shí)的重復(fù)性，應(yīng)該合理配置檢察人員紀(jì)律作風(fēng)問(wèn)題調(diào)查權(quán)。在接到對(duì)檢察人員的舉報(bào)、信訪線索后，根據(jù)線索內(nèi)容確定調(diào)查核實(shí)主體：涉及檢察人員違反黨紀(jì)等問(wèn)題，由派駐紀(jì)檢監(jiān)察組調(diào)查核實(shí)；涉及檢察機(jī)關(guān)違反檢察紀(jì)律作風(fēng)和違法開展檢察業(yè)務(wù)的行為達(dá)到啟動(dòng)檢察官懲戒程序時(shí)應(yīng)該由檢務(wù)督察部門負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)。原因有二：一是監(jiān)委會(huì)對(duì)檢察業(yè)務(wù)不一定十分熟悉，調(diào)查檢務(wù)違法、違紀(jì)是一項(xiàng)十分專業(yè)的工作，監(jiān)委會(huì)未必能夠勝任，由檢務(wù)督察部門負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)更符合檢察官懲戒工作的專業(yè)性和準(zhǔn)確性。二是由檢務(wù)督察部門負(fù)責(zé)調(diào)查檢務(wù)違法、違紀(jì)的做法符合司法體制改革的精神。中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人就《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》答記者問(wèn)時(shí)提出，建立健全司法人員依法履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制時(shí)要“注重與相關(guān)改革相協(xié)調(diào)?！蛾P(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》已對(duì)辦案責(zé)任制、法官檢察官懲戒等作出規(guī)定，《規(guī)定》（即《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》——引者注）注意與上述文件在制度措施上互相銜接、補(bǔ)充、配套，構(gòu)筑完善的保護(hù)依法履行法定職責(zé)制度保障”[24]。因此，由檢務(wù)督察部門負(fù)責(zé)調(diào)查檢察官違法行使檢察權(quán)的行為更為適宜。

合理分配處置事項(xiàng)。雖然檢察紀(jì)律處分與政務(wù)處分的內(nèi)容近似，但是根據(jù)“要把司法人員履行司法職責(zé)的錯(cuò)案責(zé)任追究與黨紀(jì)責(zé)任、一般性違反司法紀(jì)律責(zé)任追究作區(qū)分”的原則和精神[24]，仍然要嚴(yán)格區(qū)分紀(jì)律處分與政務(wù)處分的適用。首先要明確監(jiān)委會(huì)政務(wù)處分和人民檢察院紀(jì)律處分的區(qū)別。檢察紀(jì)律處分與政務(wù)處分在作出的主體、適用的對(duì)象、處分的性質(zhì)、處分針對(duì)的行為性質(zhì)等方面皆不同。政務(wù)處分是監(jiān)委會(huì)針對(duì)公職人員職務(wù)違法行為及腐敗行為作出的外部懲處行為；檢察紀(jì)律處分是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督部門對(duì)檢察人員違法、違紀(jì)及違反道德規(guī)范的行為作出的內(nèi)部懲處行為。一般而言，檢察人員違法、違紀(jì)、違反道德規(guī)范的行為與腐敗行為交織在一起，可能同時(shí)涉及政務(wù)處分和紀(jì)律處分，此時(shí)可以將這些“越軌”行為侵害的法益作為區(qū)分政務(wù)處分和紀(jì)律處分的標(biāo)準(zhǔn)，“越軌”行為侵犯檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理秩序時(shí)適用紀(jì)律處分，侵害公共利益及法律秩序時(shí)適用政務(wù)處分[25]。具體而言，檢察人員在執(zhí)法辦案活動(dòng)中故意違反法律或有關(guān)規(guī)定，或者工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致案件實(shí)體錯(cuò)誤、程序違法，以及造成其他嚴(yán)重后果或者惡劣影響，決定給予其紀(jì)律處分時(shí)，由檢務(wù)督察部門承辦，執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任人不服檢察紀(jì)律處分的，可以向監(jiān)委會(huì)申訴。檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)，插手具體案件處理，檢察人員過(guò)問(wèn)案件，檢務(wù)督察部門可以按照干部管理權(quán)限及時(shí)調(diào)查，對(duì)于嚴(yán)重?cái)_亂辦案秩序的，可以給予相應(yīng)的紀(jì)律處分，受紀(jì)律處分的檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及檢察人員不服檢察紀(jì)律處分的，可以向監(jiān)委會(huì)申訴。檢察機(jī)關(guān)辦案部門和辦案人員違法行使職權(quán)行為違反廉潔從檢等檢察紀(jì)律規(guī)定，需要追究紀(jì)律責(zé)任的，由檢務(wù)督察部門處理，不服檢察紀(jì)律處分的，可以向監(jiān)委會(huì)申訴；屬于辦案中違反業(yè)務(wù)工作規(guī)范的，向案件管理部門備案。檢察人員職務(wù)違法、涉嫌腐敗貪污、損害公共利益及法律秩序的行為由監(jiān)委會(huì)依法給予政務(wù)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，依法啟動(dòng)調(diào)查程序，經(jīng)調(diào)查涉嫌職務(wù)犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理。

四、余論

設(shè)立檢務(wù)督察部門是充分考慮到檢察機(jī)關(guān)及檢察人員的特殊性，以及檢察機(jī)關(guān)及檢察人員監(jiān)督體系不周延的現(xiàn)狀而作出的制度安排。檢務(wù)督察權(quán)與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察權(quán)的配置應(yīng)該遵循分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的基本邏輯，并通過(guò)優(yōu)化檢務(wù)督察部門及監(jiān)委會(huì)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，劃定各自的監(jiān)督范圍，賦予不同的職能以達(dá)到全面監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)及其工作人員，保持權(quán)力平衡及檢察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行，貫徹落實(shí)一系列司法、檢察改革舉措的目的，最終實(shí)現(xiàn)強(qiáng)而有力地監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)及檢察人員，保障檢察權(quán)規(guī)范化運(yùn)行的目標(biāo)。但是，由于各項(xiàng)改革剛剛拉開帷幕，檢務(wù)督察部門與監(jiān)委會(huì)在組織機(jī)構(gòu)、督察（監(jiān)察）對(duì)象、督察（監(jiān)察）職能等方面存在不協(xié)調(diào)之處，有待進(jìn)一步厘清二者的組織機(jī)構(gòu)關(guān)系，明晰各自的監(jiān)督對(duì)象，確定雙方的職能分工，并建立相應(yīng)的銜接機(jī)制，如此方能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能的最大化。

二者權(quán)力關(guān)系清楚，銜接程序得當(dāng)，除了出臺(tái)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組工作細(xì)則及監(jiān)委會(huì)和檢務(wù)督察部門職能互涉處理辦法外，還應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)二者的監(jiān)督能力，尤其要著重解決原檢察院監(jiān)察部門遺留的諸多問(wèn)題[26]。首先，針對(duì)檢務(wù)督察工作人員因礙于同事關(guān)系，受制于機(jī)構(gòu)內(nèi)民主考核，顧及干部輪崗而不想督察、不敢督察、不忍心督察的問(wèn)題，要建立健全防止利益沖突保障機(jī)制，避免檢務(wù)督察人員在履行督察職責(zé)過(guò)程中受利益沖突的影響，使其敢于督察、勇于督察。其次，對(duì)于檢務(wù)督察人員忽視督察立案權(quán)、撤案權(quán)等各種權(quán)力行使，檢察機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律、政策，以及以科室為單位私分、亂發(fā)錢物等集體行為而致使督察范圍上出現(xiàn)“空白”，督察環(huán)節(jié)出現(xiàn)“空當(dāng)”的問(wèn)題，應(yīng)該在加強(qiáng)對(duì)各個(gè)權(quán)力及運(yùn)行環(huán)節(jié)督察的基礎(chǔ)上排查廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及群眾反應(yīng)的“熱點(diǎn)”問(wèn)題，并將督察的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到檢察機(jī)關(guān)“集體行為”上。再次，為解決督察方法創(chuàng)新性不足，過(guò)于依賴事后性督察的問(wèn)題，應(yīng)該創(chuàng)新工作方法，善用科技開展網(wǎng)絡(luò)預(yù)防督察，依托檢務(wù)辦公系統(tǒng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)檢察辦案的各個(gè)環(huán)節(jié)，就違規(guī)操作、超期辦案等問(wèn)題及時(shí)提出警告，從而提高檢察辦案效率，力助公正執(zhí)法，提前掃除廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。