國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法原理與中國(guó)方案

王金鵬

（中國(guó)海洋大學(xué) 法學(xué)院 海洋發(fā)展研究院，山東 青島 266100）

國(guó)際造法是國(guó)際法的核心問(wèn)題，指國(guó)家通過(guò)條約或國(guó)際習(xí)慣等方式，制定、承認(rèn)、修改和廢止國(guó)際法規(guī)范的活動(dòng)。國(guó)際法的發(fā)展使國(guó)際造法的展開(kāi)有了國(guó)際法的規(guī)范，逐步構(gòu)建了國(guó)家需遵循的國(guó)際造法機(jī)制[1]127。而無(wú)論是條約還是國(guó)際習(xí)慣，其效力基礎(chǔ)均在于各國(guó)意志的協(xié)調(diào)[2]10。因此，國(guó)際造法的實(shí)質(zhì)是基于特定的時(shí)空背景和擬造法領(lǐng)域的特征，參與造法的國(guó)家協(xié)調(diào)意志形成共識(shí)并體現(xiàn)為具體規(guī)則的過(guò)程。一般而言，國(guó)際造法的首要步驟是有關(guān)國(guó)際法主體進(jìn)行議題設(shè)置或提出動(dòng)議。而從既有實(shí)踐來(lái)看，新動(dòng)議進(jìn)入造法進(jìn)程既可能來(lái)自于聯(lián)合國(guó)等政府間國(guó)際組織的提議，也可能來(lái)自于少數(shù)關(guān)鍵國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)的推動(dòng)。不過(guò)政府間國(guó)際組織是國(guó)家間通過(guò)協(xié)議成立，其運(yùn)行也依賴于國(guó)家間的合作。所以國(guó)際造法議題設(shè)置實(shí)際上是通過(guò)特定國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)的推動(dòng)并獲得其他國(guó)家支持而實(shí)現(xiàn)的。不過(guò)，國(guó)際法被歷史與政治現(xiàn)實(shí)深刻地影響和塑造，基于政治不平等的客觀現(xiàn)實(shí)，不同國(guó)家在國(guó)際造法中的話語(yǔ)權(quán)與影響力不同。同時(shí)，新興的國(guó)際造法均建立在既有國(guó)際法秩序的基礎(chǔ)上，需要協(xié)調(diào)與相關(guān)國(guó)際法的關(guān)系，避免明顯違背已確立的相關(guān)國(guó)際法，導(dǎo)致造法無(wú)法開(kāi)展。

在造法進(jìn)程開(kāi)啟后，國(guó)際造法的實(shí)現(xiàn)有賴于其在制度和程序上具有充分的正當(dāng)性（legitimacy）。正當(dāng)性一般指對(duì)應(yīng)該遵守某一規(guī)則的規(guī)范信念（normative belief）。而國(guó)際造法的正當(dāng)性是指對(duì)國(guó)際法治以及國(guó)際制度反映了所有參與者的利益的信念[3]24-25。只有國(guó)際造法具有正當(dāng)性，國(guó)家才會(huì)有意愿去遵守造法形成的條約或習(xí)慣。首先，國(guó)際造法應(yīng)充分體現(xiàn)所有參與國(guó)家的意志，國(guó)際造法在制度上的正當(dāng)性即來(lái)源于其具體制度內(nèi)容體現(xiàn)了參與造法的國(guó)家意志的協(xié)調(diào)。國(guó)家利益是國(guó)家參與國(guó)際造法的基本行動(dòng)邏輯。基于利益訴求的不同，各國(guó)會(huì)對(duì)國(guó)際造法秉持不同的立場(chǎng)，針對(duì)具體規(guī)則制定提出不同的方案。因此，國(guó)際造法的實(shí)現(xiàn)有賴國(guó)家之間通過(guò)博弈和妥協(xié)實(shí)現(xiàn)彼此利益的協(xié)調(diào)，繼而形成體現(xiàn)各國(guó)共識(shí)的規(guī)則。其次，程序也是國(guó)際造法的核心要素之一。正確的程序有助于增強(qiáng)國(guó)際造法的正當(dāng)性，正如有學(xué)者指出的“對(duì)正當(dāng)性的看法可能來(lái)自制度的內(nèi)容，但也可能來(lái)自其制定程序或來(lái)源”[4]381。良好的造法程序有助于為各國(guó)化解分歧達(dá)成共識(shí)提供機(jī)會(huì)，最終保障國(guó)際造法的實(shí)現(xiàn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)始終積極參與國(guó)際規(guī)則制定。中國(guó)是第一個(gè)在《聯(lián)合國(guó)憲章》上簽字的國(guó)家，始終恪守《聯(lián)合國(guó)憲章》宗旨和原則。中國(guó)積極參加了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《生物多樣性公約》等重要的條約造法活動(dòng)。中國(guó)也積極參與國(guó)際多邊主義合作，提出重要主張和舉措，相關(guān)實(shí)踐有效地推動(dòng)了國(guó)際習(xí)慣的發(fā)展。而隨著世界大變局深入發(fā)展和國(guó)際秩序轉(zhuǎn)型過(guò)渡，國(guó)際法領(lǐng)域的變革、調(diào)整、重塑已經(jīng)開(kāi)始并將經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。其中的表現(xiàn)之一即各國(guó)交流互動(dòng)乃至競(jìng)爭(zhēng)博弈從傳統(tǒng)陸地疆域向海洋、極地等新疆域拓展的態(tài)勢(shì)愈加明顯，亟需通過(guò)國(guó)際合作制定規(guī)則[5]。本文即聚焦于海洋領(lǐng)域新興的國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法，旨在分析其議題設(shè)置和正當(dāng)性方面的原理，并基于構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體的理念提出中國(guó)的方案。

一、國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法的議題設(shè)置

國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)是國(guó)際社會(huì)近些年才討論的議題。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）第89條和第137條的規(guī)定，公海和國(guó)際海底區(qū)域?qū)儆趪?guó)家管轄范圍外區(qū)域。本文所指國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)即指在公?；驀?guó)際海底區(qū)域設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)。國(guó)家管轄范圍外海洋區(qū)域約占世界海洋面積的64%[6]2。海洋污染、捕魚(yú)、航運(yùn)、海底鉆井和采礦等活動(dòng)對(duì)國(guó)家管轄范圍外區(qū)域的生態(tài)環(huán)境造成了威脅。隨著這些人類活動(dòng)的威脅加劇，養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)家管轄范圍外區(qū)域生物多樣性成為當(dāng)今世界面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一[7]284-285。此外，近年來(lái)在深海底熱液噴口、冷滲口、海隆等區(qū)域發(fā)現(xiàn)的新物種日漸引起國(guó)際社會(huì)關(guān)注。而這些區(qū)域的生境和生物群體也通常比較脆弱或易受到威脅。在這種背景下，使用海洋保護(hù)區(qū)等劃區(qū)管理工具養(yǎng)護(hù)國(guó)家管轄范圍外區(qū)域生物多樣性成為國(guó)際社會(huì)可能的選擇。不斷涌現(xiàn)的新科學(xué)發(fā)現(xiàn)與新技術(shù)以及在一些關(guān)鍵方面缺少相關(guān)法律規(guī)定，使這一問(wèn)題變得更為復(fù)雜。國(guó)際法應(yīng)適應(yīng)國(guó)際社會(huì)需要的客觀變化，并為之提供制度供給。而國(guó)際造法的現(xiàn)實(shí)路徑則通常是由國(guó)際造法的倡導(dǎo)者推動(dòng)特定的議題設(shè)置，并在相關(guān)國(guó)際討論和國(guó)際組織中積極說(shuō)服其他國(guó)家，推動(dòng)該議題的擴(kuò)散，最終通過(guò)正式造法進(jìn)程實(shí)現(xiàn)該議題的制度化[8]898①Finnemore和Sikkink提出，國(guó)際規(guī)范的發(fā)展通常經(jīng)過(guò)“出現(xiàn)”“擴(kuò)散”和“內(nèi)化”三個(gè)階段。規(guī)范的出現(xiàn)是通過(guò)倡導(dǎo)者的說(shuō)服實(shí)現(xiàn)，擴(kuò)散則是指通過(guò)相關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織認(rèn)可，使國(guó)際規(guī)范實(shí)現(xiàn)社會(huì)化和制度化。。而新興國(guó)際造法的議題設(shè)置也均面臨其與相關(guān)國(guó)際法關(guān)系的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

（一）歐盟作為倡導(dǎo)者對(duì)議題設(shè)置的推動(dòng)

國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)入造法進(jìn)程背后有以歐盟為代表的“環(huán)保派”的著力推動(dòng)[9]167。歐盟通過(guò)相關(guān)實(shí)踐和提案推動(dòng)國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的議題設(shè)置。在國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)議題進(jìn)入造法程序前，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)和東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)框架下已經(jīng)有相關(guān)的實(shí)踐和討論。審視這些區(qū)域性實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)歐盟在其中起到了關(guān)鍵性作用。建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)是歐盟參與南極海洋環(huán)境治理的重要舉措[10]79。2012年，歐盟、法國(guó)和澳大利亞開(kāi)始提出南極東部海洋保護(hù)區(qū)提案[11]。2016年開(kāi)始，歐盟及其成員方與挪威共同提出了威德?tīng)柡Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)[12]。歐盟對(duì)在南極建立海洋保護(hù)區(qū)態(tài)度非常積極，曾在南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)會(huì)議中明確對(duì)在南大洋建立有代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)方面缺乏進(jìn)展表示失望[13]38。東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)則包括歐盟和15個(gè)歐洲締約國(guó)。2010年和2012年?yáng)|北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)設(shè)立共計(jì)七個(gè)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)②2010年設(shè)立的六個(gè)海洋保護(hù)區(qū)為米爾恩海山復(fù)合區(qū)海洋保護(hù)區(qū)（Milne Seamount Complex Marine Protected Area）、查理·吉布斯南部海洋保護(hù)區(qū)（Charlie Gibbs South Marine Protected Area）、阿爾泰海山公海保護(hù)區(qū)（Altair Seamount High Seas Marine Protected Area）、安蒂阿爾泰公海保護(hù)區(qū)（Antialtair Seamount High Seas Marine Protected Area）、約瑟芬海山公海保護(hù)區(qū)（Josephine Seamount High Seas Marine Protected Area Marine Protected Area）、亞速爾群島北部大西洋中脊公海保護(hù)區(qū)（Mid-Atlantic Ridge North of the Azores High Seas Marine Protected Area）。2012年設(shè)立查理·吉布斯北部公海保護(hù)區(qū)（Charlie-Gibbs North High Seas Marine Protected Area）。OSPAR Decisions 2010/1 to 2010/6 and Decision 2012/1。，這正是歐盟及其成員國(guó)推動(dòng)的結(jié)果。盡管這些實(shí)踐與探索面臨一些顯著的困境和爭(zhēng)議，但無(wú)疑為區(qū)域和全球?qū)用娴幕?dòng)起到了示范作用，促進(jìn)了國(guó)際社會(huì)重視國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)議題，推動(dòng)了國(guó)際造法進(jìn)程的開(kāi)啟[14]109。

除了基于現(xiàn)有法律框架進(jìn)行實(shí)踐探索，歐盟在國(guó)際平臺(tái)中也多次倡導(dǎo)就國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行討論。歐盟曾強(qiáng)調(diào)建立國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)是實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的海洋管理的核心要素[15]。2011年歐盟在聯(lián)合國(guó)海洋和海洋法問(wèn)題不限成員名額非正式協(xié)商進(jìn)程中明確指出，歐盟尤其歡迎關(guān)于“建立包括代表性網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)”等領(lǐng)域的討論，認(rèn)為其對(duì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義[16]。歐盟積極推動(dòng)國(guó)際社會(huì)的相關(guān)討論，促進(jìn)了國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法的議題設(shè)置，而這背后有其政治經(jīng)濟(jì)原因。隨著歐洲的社會(huì)形態(tài)向著后工業(yè)化和后現(xiàn)代化時(shí)代過(guò)渡，氣候變化、環(huán)境保護(hù)等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題被建構(gòu)為最緊迫的威脅。表現(xiàn)在國(guó)際觀念領(lǐng)域，歐盟積極推進(jìn)其提出的各種理念[17]61-63。這導(dǎo)致歐盟在其海洋政策中推崇海洋保護(hù)區(qū)等海洋環(huán)境保護(hù)和生物資源養(yǎng)護(hù)措施。例如，歐盟理事會(huì)表示將通過(guò)促進(jìn)實(shí)踐發(fā)展和國(guó)際合作等為全球范圍內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)的有效性和擴(kuò)展做出貢獻(xiàn)[18]。歐盟不斷強(qiáng)調(diào)國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的重要意義和價(jià)值，并倡導(dǎo)為之制定國(guó)際規(guī)則，推動(dòng)了該議題進(jìn)入國(guó)際造法進(jìn)程[19]。

（二）聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織對(duì)議題擴(kuò)散的作用

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第13條的規(guī)定，聯(lián)合國(guó)大會(huì)有職責(zé)“促進(jìn)政治上之國(guó)際合作，并提倡國(guó)際法之逐漸發(fā)展與編纂”。在當(dāng)今世界，聯(lián)合國(guó)扮演著國(guó)際造法主要推動(dòng)者的角色，而聯(lián)合國(guó)成員方通常認(rèn)同其正當(dāng)性。此外，審議、協(xié)商和妥協(xié)是聯(lián)合國(guó)會(huì)議的常見(jiàn)內(nèi)容?；诼?lián)合國(guó)的包容性與推動(dòng)政治共識(shí)的作用，國(guó)際造法會(huì)更容易實(shí)現(xiàn)。聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)的相關(guān)討論對(duì)國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)議題擴(kuò)散和進(jìn)入造法進(jìn)程起到了重要作用。早在2004年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)作出決議，邀請(qǐng)有關(guān)的全球和區(qū)域機(jī)構(gòu)緊急調(diào)查如何在科學(xué)基礎(chǔ)上更好地處理國(guó)家管轄范圍外區(qū)域內(nèi)脆弱的和易受威脅的海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性所面對(duì)的威脅和危險(xiǎn)[20]。其后，聯(lián)合國(guó)大會(huì)作出決議設(shè)立“研究與國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用有關(guān)問(wèn)題的不限成員名額非正式特設(shè)工作組”（以下簡(jiǎn)稱“工作組”），對(duì)包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具等重要議題進(jìn)行討論，并提出可能的方法供各國(guó)討論。工作組圍繞相關(guān)議題召開(kāi)了多次會(huì)議。2015年工作組向聯(lián)合國(guó)大會(huì)提出了根據(jù)《公約》的規(guī)定擬訂國(guó)際協(xié)定和通過(guò)談判處理包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具等議題的建議。

《生物多樣性公約》締約方會(huì)議也在國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)議題擴(kuò)散中起到了重要作用?！渡锒鄻有怨s》締約方會(huì)議第七次會(huì)議決議“注意到國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的生物多樣性面臨的風(fēng)險(xiǎn)日益增加，而在這些區(qū)域中海洋保護(hù)區(qū)的數(shù)量和覆蓋的范圍極為匱乏”，指出需要建立符合國(guó)際法并基于科學(xué)信息的海洋保護(hù)區(qū)，并決定設(shè)立保護(hù)區(qū)問(wèn)題不限成員名額特設(shè)工作組對(duì)設(shè)立國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的合作選項(xiàng)進(jìn)行探索[21]。2008年《生物多樣性公約》締約方會(huì)議第九次會(huì)議通過(guò)《確定公海水域和深海生境中需要加以保護(hù)的具有重要生態(tài)或生物意義的海域的科學(xué)準(zhǔn)則》。2010年《生物多樣性公約》締約方會(huì)議通過(guò)的“愛(ài)知目標(biāo)”中的目標(biāo)11中規(guī)定，到2020年通過(guò)有效而公平管理的、生態(tài)上有代表性和聯(lián)系緊密的保護(hù)區(qū)系統(tǒng)和其他基于保護(hù)區(qū)的有效保護(hù)措施，使至少10%的沿海和海洋區(qū)域得到保護(hù)。這些決議或目標(biāo)有效地促進(jìn)了國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)議題的重視。

在歐盟的極力倡導(dǎo)和聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織的推動(dòng)下，國(guó)際社會(huì)也逐漸意識(shí)到國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立與管理需要特定的法律規(guī)則和機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，從而開(kāi)啟了國(guó)際造法進(jìn)程[22]184。2015年聯(lián)合國(guó)大會(huì)69/292號(hào)決議決定，根據(jù)《公約》的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題擬訂一份具有法律約束力的國(guó)際文書(shū)（以下簡(jiǎn)稱“BBNJ協(xié)定”）。2018年9月，BBNJ協(xié)定政府間會(huì)議在紐約召開(kāi)，正式開(kāi)啟新一輪國(guó)際造法的進(jìn)程。目前該造法進(jìn)程已進(jìn)入關(guān)鍵階段①BBNJ協(xié)定第四次政府間會(huì)議曾擬于2020年3—4月進(jìn)行，但因疫情推遲。 intergovernmental conference on marine biodiversity of areas beyond national jurisdiction, https://undocs.org/en/a/74/l.41, visited on 2 December 2020。。BBNJ協(xié)定如能達(dá)成將對(duì)海洋法和各國(guó)在國(guó)家管轄外海域的權(quán)益產(chǎn)生重大影響[23]144。國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)相關(guān)規(guī)則是BBNJ協(xié)定的核心部分之一②除此外，BBNJ協(xié)定的核心議題還包括“海洋遺傳資源，包括惠益分享問(wèn)題”“環(huán)境影響評(píng)估”“能力建設(shè)與海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓”等。。

（三）國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法與相關(guān)國(guó)際法的關(guān)系

新興國(guó)際造法應(yīng)以既有相關(guān)國(guó)際法為基礎(chǔ)，并促進(jìn)相關(guān)法律制度的進(jìn)一步發(fā)展。國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法不應(yīng)違背《公約》及相關(guān)國(guó)際習(xí)慣為公海和國(guó)際海底區(qū)域確立的基本規(guī)則，并進(jìn)一步發(fā)展公海和國(guó)際海底區(qū)域制度，且需與既有其他劃區(qū)管理工具國(guó)際規(guī)則相協(xié)調(diào)。

1. 國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法與《公約》相關(guān)規(guī)則

《公約》是海洋治理方面最主要的國(guó)際法律框架，被譽(yù)為“海洋憲章”。《公約》及相關(guān)國(guó)際習(xí)慣確定了適用于公海的“公海自由”原則和適用于國(guó)際海底區(qū)域的人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則，為公海和國(guó)際海底區(qū)域治理提供了基本的法律框架。此外，《公約》第十二部分對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全作了較為原則性的規(guī)定。在《公約》之后，《關(guān)于執(zhí)行〈公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類和高度洄游魚(yú)類種群規(guī)定的協(xié)定》《關(guān)于執(zhí)行〈公約〉第十一部分的協(xié)定》等規(guī)則陸續(xù)通過(guò)?！豆s》體制下的國(guó)際規(guī)則逐漸豐富，其下的環(huán)境保護(hù)責(zé)任也日趨嚴(yán)格?；凇豆s》的整體性理解，公海自由已不是1958年《公海公約》理解的絕對(duì)的不受限制的自由[24]80。《公約》第87條中規(guī)定“公海自由是在本公約和其他國(guó)際法規(guī)則所規(guī)定的條件下行使的”?！豆s》對(duì)“公海自由”的行使限度與限制的依據(jù)均作出規(guī)定。而這些規(guī)定之間存在著均衡的考量?！豆s》也對(duì)國(guó)際海底區(qū)域資源利用作出了規(guī)定?！豆s》同時(shí)也規(guī)定了締約國(guó)保護(hù)與保全海洋環(huán)境和養(yǎng)護(hù)生物資源的責(zé)任，以及在不影響其他國(guó)家合法權(quán)利和利益的基礎(chǔ)上可以采取何種程度的措施①例如《公約》第119條規(guī)定采取生物資源養(yǎng)護(hù)措施需要根據(jù)“現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)”（best scientific evidence available），相關(guān)國(guó)家采取的保護(hù)措施以及措施的執(zhí)行都不能在對(duì)任何國(guó)家的漁民造成歧視。。當(dāng)然，公海和國(guó)際海底區(qū)域的治理仍是《公約》的“未完成事項(xiàng)”?！豆s》體制在公海和國(guó)際海底區(qū)域生物資源的養(yǎng)護(hù)與利用等方面仍存在一些空白[25]730。

《公約》沒(méi)有對(duì)國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行明確規(guī)定。但國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法應(yīng)在《公約》框架內(nèi)進(jìn)行，且須符合《公約》規(guī)定的合法利用海洋特別是捕魚(yú)和航行自由等公海自由與海洋環(huán)境保護(hù)和生物多樣性養(yǎng)護(hù)等其他公共利益之間的微妙平衡。國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)本身蘊(yùn)涵的限制或禁止開(kāi)發(fā)利用的屬性，決定了其可能會(huì)減損甚至妨害其他國(guó)家行使公海自由權(quán)利[26]81。國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法則需要在限制公海和國(guó)際海底區(qū)域的特定海域中某些人類活動(dòng)以養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用生物多樣性與不損害各國(guó)合法開(kāi)發(fā)利用公海和國(guó)際海底區(qū)域的權(quán)益之間進(jìn)行平衡，避免違背《公約》和國(guó)際習(xí)慣已確立的公海和國(guó)際海底區(qū)域相關(guān)規(guī)則，同時(shí)進(jìn)一步完善《公約》體制下的相關(guān)制度。

2. 國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法與其他劃區(qū)管理工具規(guī)則

適用于海洋的劃區(qū)管理工具不只有海洋保護(hù)區(qū)[27]220。一些國(guó)際公約和機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)了除海洋保護(hù)區(qū)以外的多種不同的可用于國(guó)家管轄范圍外區(qū)域的劃區(qū)管理工具。在漁業(yè)管理方面，劃區(qū)管理工具包括特別保護(hù)區(qū)和禁捕區(qū)等②例如國(guó)際捕鯨委員會(huì)建立的印度洋和南大洋鯨魚(yú)禁捕區(qū)(Whale Sanctuary)。。此外，聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織制定了《公海深海漁業(yè)管理國(guó)際準(zhǔn)則》，推動(dòng)以可持續(xù)的方式管理包括海底山脈、熱液噴口和冷水珊瑚在內(nèi)的脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)（VMEs）。用于航運(yùn)領(lǐng)域的劃區(qū)管理工具主要包括特殊區(qū)域（Special Areas）[28]38③特殊區(qū)域由《經(jīng)1978年議定書(shū)修正的1973年防止船舶污染國(guó)際公約》（MARPOL73/78）提出，指由于海洋學(xué)和生態(tài)學(xué)上的特有情況以及海上交通運(yùn)輸?shù)奶厥庑再|(zhì)等公認(rèn)的技術(shù)原因，需要采取特殊強(qiáng)制辦法以防止船舶污染的特定海域。例如該公約附件六中規(guī)定的硫化物排放控制區(qū)(Sulphur Oxide Emissions Control Areas)。和特別敏感海域（PSSAs）④特別敏感海域則指在生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)或科學(xué)方面具有經(jīng)確認(rèn)的重要性，且易受到國(guó)際航運(yùn)活動(dòng)的損害，從而需要國(guó)際海事組織采取特別行動(dòng)加以保護(hù)的海域。 IMO Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas, IMO Doc. A/24/RES/982(2006)。。兩者均可于公海設(shè)立。此外，《生物多樣性公約》秘書(shū)處致力于推廣“具有重要生態(tài)或生物意義的海洋區(qū)域（EBSAs）”。2012年國(guó)際海底管理局也在克拉里昂—克利伯頓區(qū)域設(shè)計(jì)了九處特別環(huán)境利益區(qū)（APEIs）。

這些不同的劃區(qū)管理工具之間的關(guān)系不甚明了。一般認(rèn)為，海洋保護(hù)區(qū)與適用于航運(yùn)或者漁業(yè)的部門性劃區(qū)管理工具相比較，通常在目的和管理方法上更具綜合性，并且旨在實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期保護(hù)[29]16-19。但是它們之間具體的界限并不清晰。例如，世界自然保護(hù)聯(lián)盟認(rèn)為對(duì)特定魚(yú)類種群在一年易受損害的時(shí)期中對(duì)魚(yú)類種群的產(chǎn)卵聚集地區(qū)或遠(yuǎn)洋遷徙路線采取季節(jié)性休漁也是海洋保護(hù)區(qū)管理的重要方面[30]18。根據(jù)72屆聯(lián)大249號(hào)決議，國(guó)際社會(huì)的原則性共識(shí)是BBNJ協(xié)定“不應(yīng)損害現(xiàn)有有關(guān)法律文書(shū)和框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)”。第三次政府間會(huì)議劃區(qū)管理工具議題的協(xié)調(diào)員在總結(jié)中也指出，BBNJ協(xié)定所設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)于相關(guān)文書(shū)和框架以及相關(guān)全球性、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)的作用將成為今后關(guān)注的焦點(diǎn)[31]。在“不損害”現(xiàn)有文書(shū)、框架和機(jī)構(gòu)的要求下，海洋保護(hù)區(qū)、特別敏感海域、特殊區(qū)域、脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)等劃區(qū)管理工具的主管機(jī)構(gòu)通過(guò)相互合作，協(xié)調(diào)其規(guī)范航行、采礦或漁業(yè)捕撈等海洋活動(dòng)的管理措施可能是現(xiàn)實(shí)的選擇。綜合海洋管理的實(shí)現(xiàn)也需要將國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)納入廣泛的海洋管理政策，并使其與其他空間政策相配合[32]485。國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)相關(guān)規(guī)則草案中強(qiáng)調(diào)和專條規(guī)定國(guó)際合作也體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

二、國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法的正當(dāng)性

國(guó)際造法的正當(dāng)性既來(lái)源于制度的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，也源于其程序。國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法應(yīng)在制度和程序上具有正當(dāng)性。而其制度正當(dāng)性基礎(chǔ)就在于國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立與管理的具體制度設(shè)計(jì)能夠反映各國(guó)利益的協(xié)調(diào)。國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法程序則應(yīng)保障國(guó)家的普遍參與并為各國(guó)反復(fù)協(xié)商和妥協(xié)讓步以達(dá)成共識(shí)提供機(jī)會(huì)。

（一）國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法的制度正當(dāng)性

如前所述，國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)本身蘊(yùn)涵的限制或禁止開(kāi)發(fā)利用的屬性，決定了其可能會(huì)減損甚至妨害國(guó)家行使公海自由和國(guó)際海底區(qū)域勘探開(kāi)發(fā)的權(quán)利。目前，各國(guó)基于其國(guó)家利益對(duì)國(guó)際造法中制度內(nèi)容的核心問(wèn)題有不同的立場(chǎng)，突出體現(xiàn)在各國(guó)基于自身對(duì)相關(guān)科學(xué)信息的理解對(duì)于海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立與管理應(yīng)傾向于養(yǎng)護(hù)抑或兼顧養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用存在分歧，以及如何協(xié)調(diào)海洋國(guó)家和沿海國(guó)在海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立和管理中的權(quán)益兩個(gè)方面。

1. 養(yǎng)護(hù)或可持續(xù)利用：不同的科學(xué)認(rèn)知與立場(chǎng)傾向

BBNJ協(xié)定試圖兼顧和平衡國(guó)家管轄范圍外海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用。但各國(guó)對(duì)于海洋保護(hù)區(qū)科學(xué)基礎(chǔ)的認(rèn)知以及對(duì)養(yǎng)護(hù)或可持續(xù)利用的傾向存在顯著差異，這導(dǎo)致其對(duì)國(guó)家管轄外海洋保護(hù)區(qū)的態(tài)度不一致。典型的例子是各國(guó)對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的類型存在分歧，對(duì)建立嚴(yán)格管理的海洋保護(hù)區(qū)（例如禁止人類活動(dòng)）還是設(shè)立較不嚴(yán)格監(jiān)管的區(qū)域（例如在保護(hù)同時(shí)允許可持續(xù)地利用資源）有不同意見(jiàn)[33]6。又例如，各方對(duì)于海洋保護(hù)區(qū)是否應(yīng)設(shè)立存續(xù)時(shí)間的立場(chǎng)也存在明顯沖突。俄羅斯和韓國(guó)等均認(rèn)為應(yīng)在科學(xué)基礎(chǔ)上決定海洋保護(hù)區(qū)的存續(xù)時(shí)間。而太平洋小島嶼國(guó)家則明確反對(duì)針對(duì)海洋保護(hù)區(qū)設(shè)定時(shí)間限制。歐盟也認(rèn)為可對(duì)海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行定期審查，但認(rèn)為不應(yīng)對(duì)其設(shè)定時(shí)間限制[34]。

環(huán)境問(wèn)題經(jīng)常存在不確定性，對(duì)某一特定環(huán)境現(xiàn)象的科學(xué)認(rèn)識(shí)，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里常常是不全面、不準(zhǔn)確和不清楚的[35]457。與海洋生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)的科學(xué)不確定性導(dǎo)致各國(guó)對(duì)于海洋保護(hù)區(qū)劃設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和具體措施的嚴(yán)格程度存在分歧。而且政治的和經(jīng)濟(jì)的身份或觀念也對(duì)國(guó)家行為產(chǎn)生強(qiáng)烈的影響[36]16。通過(guò)對(duì)各方在談判中意見(jiàn)和立場(chǎng)的分析可以看到，強(qiáng)調(diào)通過(guò)設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)推動(dòng)生物多樣性養(yǎng)護(hù)的國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)會(huì)對(duì)國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)持積極態(tài)度，例如面臨海洋生態(tài)威脅以及在利用海洋資源方面能力匱乏的小島嶼國(guó)家。作為造法倡導(dǎo)者強(qiáng)調(diào)建立國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)是實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的海洋管理的核心要素的歐盟也是如此。而強(qiáng)調(diào)海洋保護(hù)區(qū)應(yīng)具備科學(xué)基礎(chǔ)或應(yīng)兼顧養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用的國(guó)家往往有在公海或國(guó)際海底區(qū)域進(jìn)行資源勘探開(kāi)發(fā)的需求，例如日本、俄羅斯等國(guó)。中國(guó)也在第一次政府間談判中強(qiáng)調(diào)在包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的管理方法中應(yīng)平衡養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用。

2. 鄰近沿海國(guó)的權(quán)利：沿海國(guó)與海洋國(guó)家的博弈

在主權(quán)原則與海洋自由原則的沖突與協(xié)調(diào)下，如何協(xié)調(diào)海洋國(guó)家和沿海國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和政治利益是海洋法上的一個(gè)中心問(wèn)題[37]19。根據(jù)《公約》，公海向包括內(nèi)陸國(guó)在內(nèi)的所有國(guó)家開(kāi)放且不得被任何國(guó)家置于主權(quán)之下，國(guó)際海底區(qū)域是人類共同繼承財(cái)產(chǎn)。公海和國(guó)際海底區(qū)域作為全球公域的屬性意味著各國(guó)在其中應(yīng)享有同等的權(quán)利[38]61。雖然《公約》將海洋劃分為不同海域，但國(guó)家管轄范圍內(nèi)外的海洋相互連通，在公海和國(guó)際海底區(qū)域設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)及采取養(yǎng)護(hù)措施或?qū)嵤┍O(jiān)測(cè)活動(dòng)與鄰近沿海國(guó)在其管轄的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架實(shí)施的活動(dòng)可能互相影響。海洋國(guó)家與沿海國(guó)的博弈也體現(xiàn)在國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法中。各國(guó)對(duì)于鄰近沿海國(guó)在國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立與管理中的地位和權(quán)利存在明顯的爭(zhēng)議。例如，關(guān)于提案的方式，厄瓜多爾等國(guó)提出兩個(gè)或兩個(gè)以上締約方可提交聯(lián)合提案，但其中至少一個(gè)應(yīng)是鄰近提議區(qū)域的國(guó)家[39]。此外，太平洋小島嶼發(fā)展中國(guó)家呼吁應(yīng)強(qiáng)制性要求與鄰近沿海國(guó)磋商，加拿大也指出承認(rèn)鄰近沿海國(guó)的權(quán)利可能有助于實(shí)現(xiàn)基于共識(shí)的決策。日本、韓國(guó)和美國(guó)則認(rèn)為沒(méi)有必要征得鄰近沿海國(guó)的同意[40]。據(jù)此可以看出，海洋國(guó)家基本上認(rèn)為鄰近沿海國(guó)在國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立與管理中不應(yīng)享有特殊權(quán)利，而鄰近沿海國(guó)則強(qiáng)調(diào)其應(yīng)在提案和磋商等方面有特殊地位。

《公約》涉及在同一海域或相近海域不同的合法活動(dòng)或權(quán)利協(xié)調(diào)的多個(gè)條款中規(guī)定了“適當(dāng)顧及”（due regard）①《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第27條、第39條、第56條、第58條、第60條、第66條、第79條、第87條、第142條和第148條等。?！斑m當(dāng)顧及”可作為協(xié)調(diào)鄰近沿海國(guó)與海洋國(guó)家在國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立與管理方面的權(quán)益的規(guī)則基礎(chǔ)?！斑m當(dāng)顧及”的目的在于確?？赡芟嗷_突的因素間的調(diào)和，特別是屬于不同國(guó)家的權(quán)利的調(diào)和，而這通常需要藉由合作的義務(wù)以便在不同的權(quán)利或義務(wù)之間取得最適當(dāng)?shù)钠胶鈁41]25?！斑m當(dāng)顧及”包括兩個(gè)要素，其一，認(rèn)識(shí)和考慮相關(guān)國(guó)家的利益或相關(guān)因素；其二，在決策中將這些利益或因素納入考慮[42]187。此外，應(yīng)注意到適當(dāng)顧及是原則性的要求，“適當(dāng)”與否需要根據(jù)具體情況和相關(guān)因素進(jìn)行衡量。在國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立和管理中如何做到適當(dāng)顧及沿海國(guó)權(quán)利也需要具體從個(gè)案中考量[43]61?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)在某一國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立與管理中相關(guān)具體措施與活動(dòng)是否符合“適當(dāng)顧及”規(guī)則，仍可能是鄰近沿海國(guó)和其他國(guó)家博弈的焦點(diǎn)問(wèn)題。

（二）國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法的程序正當(dāng)性

由于公海和國(guó)際海底區(qū)域向所有國(guó)家開(kāi)放，國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法程序需要保障各國(guó)的普遍參與，以防止“公地悲劇”和避免“搭便車”。BBNJ協(xié)定案文草案序言中“渴望實(shí)現(xiàn)普遍參與”的措辭也表明了這一點(diǎn)[44]。此外，如何作出決策往往是造法程序中的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。國(guó)際社會(huì)通過(guò)怎樣的決策程序?qū)υO(shè)立和管理國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的相關(guān)規(guī)則作出決定，也會(huì)實(shí)質(zhì)上影響設(shè)立保護(hù)區(qū)的數(shù)量、海域和限制哪些具體人類活動(dòng)以及限制的程度等，繼而會(huì)對(duì)各國(guó)的海洋權(quán)益產(chǎn)生顯著影響。

1. 各國(guó)的普遍參與和造法程序的展開(kāi)

國(guó)際造法進(jìn)程開(kāi)始前通常需要參與者了解相關(guān)議題，以促進(jìn)普遍參與。各國(guó)代表參加的工作組會(huì)議在促進(jìn)各國(guó)對(duì)相關(guān)議題了解和參與方面起到了突出的作用。在長(zhǎng)期討論的基礎(chǔ)上，根據(jù)工作組的建議，聯(lián)大在政府間會(huì)議之前設(shè)立了一個(gè)籌備委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱籌委會(huì)）。該籌委會(huì)旨在就BBNJ協(xié)定案文草案要點(diǎn)向聯(lián)大提出實(shí)質(zhì)性建議?；I委會(huì)自2016年先后召開(kāi)四次會(huì)議，于2017年向聯(lián)大提出了BBNJ協(xié)定案文草案要點(diǎn)的建議。在籌委會(huì)工作的基礎(chǔ)上，關(guān)于BBNJ協(xié)定的討論進(jìn)入了政府間會(huì)議階段，正式開(kāi)啟國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法的進(jìn)程。2017年聯(lián)大作出決議，指出聯(lián)大有關(guān)程序和慣例的規(guī)則適用于造法程序[45]。為了“確保盡可能廣泛和有效地參加會(huì)議”，BBNJ協(xié)定政府間會(huì)議向聯(lián)合國(guó)所有成員國(guó)、專門機(jī)構(gòu)成員和《公約》締約方開(kāi)放，并邀請(qǐng)其他有關(guān)國(guó)際組織等以觀察員身份參加會(huì)議。據(jù)此，國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)造法的參與者囊括聯(lián)合國(guó)成員國(guó)和《公約》締約國(guó)。經(jīng)過(guò)三次政府間會(huì)議，各方的立場(chǎng)差異和利益訴求已有充分的展現(xiàn)。

多邊條約的國(guó)際造法往往是頻繁而集中地協(xié)商談判過(guò)程。國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法的程序?yàn)楦鲊?guó)的普遍參與和討論提供了機(jī)會(huì)。2018年會(huì)議主席發(fā)布了《主席對(duì)討論的協(xié)助》，列舉了相關(guān)事項(xiàng)、問(wèn)題和備選方案，成為第一次政府間會(huì)議上各方代表所作討論的基礎(chǔ)。著眼于確定和縮小備選案文的第二次政府間會(huì)議的談判形成了一定的共識(shí)，但很多分歧仍明顯存在[46]。在第二次會(huì)議結(jié)束時(shí)，各方要求主席擬定一份文件以便各方可以圍繞BBNJ協(xié)定案文草案進(jìn)行談判。2019年8月，第三次政府間會(huì)議圍繞會(huì)議主席提出的BBNJ協(xié)定案文草案進(jìn)行了討論[47]。該份BBNJ協(xié)定案文草案對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的定義、目標(biāo)、國(guó)際合作與協(xié)調(diào)和過(guò)程等方面進(jìn)行了規(guī)定。但從第三次政府間會(huì)議的討論可以看出，各方對(duì)一些議題分歧仍然明顯。第三次政府間會(huì)議后，會(huì)議主席在各方討論和意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布了BBNJ協(xié)定案文草案修改稿，并征求各方建議，以便在2020年第四次政府間會(huì)議中進(jìn)一步討論。BBNJ協(xié)定案文草案修改稿對(duì)海洋保護(hù)區(qū)方面的案文做出了一定的修改，但在各方提交的針對(duì)BBNJ協(xié)定案文草案修改稿的建議中，可以看到各方對(duì)一些焦點(diǎn)問(wèn)題的立場(chǎng)與意見(jiàn)仍差別較大[48]。而且，在協(xié)定案文議定前，BBNJ協(xié)定草案案文以及對(duì)其作出的修改不具有確定力，仍可能反復(fù)。

2. 決策程序的爭(zhēng)議與協(xié)商一致的適用

根據(jù)公海和國(guó)際海底區(qū)域的法律地位，國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的相關(guān)決策涉及所有國(guó)家。目前各方對(duì)于決策是否僅應(yīng)通過(guò)協(xié)商一致達(dá)成共識(shí)做出，以及在無(wú)法達(dá)成共識(shí)的情況下是否考慮采用投票機(jī)制存在明顯的分歧。非洲集團(tuán)、美國(guó)、土耳其、瑞士、韓國(guó)和日本贊成以協(xié)商一致為基礎(chǔ)的決策（consensus-based decision-making）機(jī)制，新西蘭和一些拉美國(guó)家則支持在未能協(xié)商一致的情況下采取其他措施。加拿大認(rèn)為要求協(xié)商一致的話可能導(dǎo)致決策被一個(gè)或幾個(gè)國(guó)家阻止，可以設(shè)置一個(gè)比較高的投票門檻作為無(wú)法協(xié)商一致的選擇[49]。俄羅斯則明確告誡不要通過(guò)全球范圍內(nèi)的多數(shù)投票將這一進(jìn)程“政治化”[50]。就決策機(jī)制而言，要求所有國(guó)家明確表示同意的決策機(jī)制可能會(huì)導(dǎo)致決策難以做出，例如極少數(shù)國(guó)家否決絕大多數(shù)國(guó)家意見(jiàn)或不作出明示同意的表示。而如果允許在多數(shù)締約方同意的基礎(chǔ)上即可做出決策，約束包括明確表示不同意的締約方在內(nèi)的所有締約方，則可能違背國(guó)家同意原則，有損這些不同意的締約方在公海和國(guó)際海底區(qū)域享有的合法權(quán)益。這也可能導(dǎo)致作為國(guó)際社會(huì)養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用海洋生物多樣性集體行動(dòng)的國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)成為一些國(guó)家限制其他國(guó)家合法海洋利用活動(dòng)的借口。此外，多數(shù)表決的方式也可能因?yàn)椴荒芊从成贁?shù)強(qiáng)國(guó)的利益而無(wú)法獲得支持，在實(shí)施中將難以徹底貫徹[51]91。在這種情況下，協(xié)商一致為基礎(chǔ)的決策機(jī)制是較為符合現(xiàn)實(shí)的選擇。

在多極化政治格局和國(guó)際組織迅速發(fā)展的基礎(chǔ)上，“協(xié)商一致”制度化開(kāi)端于20世紀(jì)60年代聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)。達(dá)成《公約》的聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議正是“協(xié)商一致”制度確立的標(biāo)志[52]115。會(huì)議議事規(guī)則附錄中規(guī)定“會(huì)議應(yīng)做出各種努力用協(xié)商一致方式就實(shí)質(zhì)事項(xiàng)達(dá)成協(xié)議，且除非已盡一切努力而達(dá)不成協(xié)商一致，不應(yīng)就這種事項(xiàng)進(jìn)行表決”。在基于協(xié)商一致的決策程序中，只要各方都不反對(duì)作出決定，就可認(rèn)為協(xié)商取得基本一致[53]52。這樣既不會(huì)使持不同意見(jiàn)的國(guó)家集團(tuán)中國(guó)家的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)成為主導(dǎo)因素[54]327，也可避免要求全體明確表決同意帶來(lái)的困局。協(xié)商一致程序體現(xiàn)的是一種談判的藝術(shù)[55]486。協(xié)商一致的要求意味著各方可以通過(guò)反復(fù)協(xié)商和妥協(xié)讓步達(dá)成基本一致，期間也為國(guó)家間的游說(shuō)、談判與交易提供機(jī)會(huì)，這樣可使因決策導(dǎo)致利益受損的國(guó)家既可以有機(jī)會(huì)獲得補(bǔ)償，亦無(wú)須違背本來(lái)意愿明確作出同意的表示。

三、國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法的中國(guó)方案

海洋法領(lǐng)域的國(guó)際造法存在著一定的特殊性。包括《公約》在內(nèi)的國(guó)際造法活動(dòng)與之前聯(lián)合國(guó)實(shí)行的“法典化、漸進(jìn)性發(fā)展”存在較大差別，以“綜合性”和“一元性”為基礎(chǔ)[56]127。BBNJ協(xié)定也試圖以一個(gè)國(guó)際文書(shū)囊括包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的多個(gè)議題，對(duì)國(guó)家管轄范圍外海洋生物多樣養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用進(jìn)行規(guī)范。這將對(duì)公海和國(guó)際海底區(qū)域法律制度產(chǎn)生重要影響。其中，歐盟倡導(dǎo)下的國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法將會(huì)顯著影響各國(guó)在公海和國(guó)際海底區(qū)域的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)。中國(guó)是海洋大國(guó)，中國(guó)“十三五”規(guī)劃指出，中國(guó)應(yīng)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，加強(qiáng)海洋資源勘探與開(kāi)發(fā)，積極參與國(guó)際海洋秩序的建立和維護(hù)。作為“人類命運(yùn)共同體”的重要組成部分，“海洋命運(yùn)共同體”是中國(guó)參與全球海洋治理的基本立場(chǎng)與方案[57]143。公海和國(guó)際海底區(qū)域法律制度發(fā)展與所有國(guó)家密切相關(guān)，是踐行“海洋命運(yùn)共同體”理念的重要領(lǐng)域。中國(guó)應(yīng)在“海洋命運(yùn)共同體”理念下關(guān)注國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法，基于中國(guó)國(guó)家利益提出中國(guó)方案，參與和引領(lǐng)相關(guān)具體規(guī)則的制定，維護(hù)中國(guó)海洋權(quán)益。

（一）在《公約》基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)與相關(guān)國(guó)際規(guī)則的關(guān)系

中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法須遵守《公約》的基本原則和精神，“不損害”現(xiàn)有文書(shū)、框架和機(jī)構(gòu)，并與現(xiàn)有相關(guān)國(guó)際規(guī)則相協(xié)調(diào)?！豆s》是國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法的基礎(chǔ)。中國(guó)堅(jiān)持國(guó)際造法應(yīng)遵守《公約》的基本原則和精神，這有助于中國(guó)在《公約》下享有的合法權(quán)益不被侵蝕。此外，如前所述，除了海洋保護(hù)區(qū)外，在航運(yùn)和漁業(yè)等部門均有適用于公海和國(guó)際海底區(qū)域的劃區(qū)管理工具。在建立國(guó)家管轄外海洋保護(hù)區(qū)和其他劃區(qū)管理工具時(shí)，不同部門之間的協(xié)調(diào)是有必要的[58]296。在會(huì)議討論中，將現(xiàn)有的相關(guān)機(jī)制直接納入BBNJ協(xié)定框架的觀點(diǎn)遭到了一些國(guó)家和國(guó)際組織的明確反對(duì)，例如在第二次政府間會(huì)議中，國(guó)際海底管理局與國(guó)際海事組織發(fā)布了聯(lián)合聲明，指出“對(duì)既有部門性、區(qū)域性和全球性機(jī)構(gòu)的干預(yù)可能導(dǎo)致更多的問(wèn)題，無(wú)助于海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用”[59]。BBNJ協(xié)定案文草案也對(duì)“加強(qiáng)相關(guān)法律文書(shū)和框架以及相關(guān)全球、區(qū)域、次區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)之間在包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具方面的合作”等作出了規(guī)定。據(jù)此，在“不損害”現(xiàn)有文書(shū)、框架和機(jī)構(gòu)的要求下促進(jìn)國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法與現(xiàn)有相關(guān)國(guó)際規(guī)則協(xié)調(diào)與互補(bǔ)，避免重疊與沖突，成為現(xiàn)實(shí)的選擇。中國(guó)可進(jìn)一步為國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法與既有相關(guān)國(guó)際規(guī)則的協(xié)調(diào)提出建設(shè)性意見(jiàn)，包括建立必要的信息交換機(jī)制或協(xié)商進(jìn)程等。

（二）以科學(xué)信息為基礎(chǔ)兼顧養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用

只有國(guó)際社會(huì)對(duì)維持海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能所需的生態(tài)相互作用和過(guò)程掌握足夠的科學(xué)信息和證據(jù)時(shí)，海洋保護(hù)區(qū)的劃設(shè)和管理才會(huì)有充分的科學(xué)依據(jù)，繼而才能發(fā)揮良好的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用海洋生物多樣性的功能。在國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法中，中國(guó)應(yīng)強(qiáng)調(diào)國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)劃設(shè)和管理須以科學(xué)信息為基礎(chǔ)，兼顧海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用。這有助于中國(guó)切實(shí)享有國(guó)際法賦予的勘探與開(kāi)發(fā)公海和國(guó)際海底區(qū)域資源的合法權(quán)益。但是如前所述，各國(guó)對(duì)于海洋保護(hù)區(qū)科學(xué)基礎(chǔ)的認(rèn)知以及對(duì)養(yǎng)護(hù)或可持續(xù)利用的傾向存在顯著差異。解決方法是在分歧無(wú)法調(diào)和的一些方面，先制定不具有拘束力的“軟法”?！败浄ā痹试S國(guó)家在接受有約束力的規(guī)則之前，逐漸熟悉需要面臨的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，也容忍國(guó)家的保留意見(jiàn)[60]134。納入“軟法”有助于各國(guó)凝聚共識(shí)，避免目前的造法進(jìn)程延宕或失敗，且也有利于隨著各國(guó)科學(xué)認(rèn)知的進(jìn)步，逐漸促進(jìn)產(chǎn)生有約束力的規(guī)則。基于此，第三次政府間會(huì)議將BBNJ協(xié)定案文草案中規(guī)定的確定需要保護(hù)區(qū)域的具體標(biāo)準(zhǔn)改為“指示性衡量標(biāo)準(zhǔn)”，并將其由案文正文中挪到了附件中。對(duì)中國(guó)而言，“軟法”與國(guó)家在國(guó)際關(guān)系中的軟實(shí)力具有同質(zhì)性和關(guān)聯(lián)性[61]52。中國(guó)應(yīng)在“海洋命運(yùn)共同體”的價(jià)值追求下提升在國(guó)際關(guān)系中的軟實(shí)力，在國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法中納入符合中國(guó)立場(chǎng)的“軟法”。

（三）適用“適當(dāng)顧及”平衡鄰近沿海國(guó)和其他國(guó)家的利益

中國(guó)是“海洋地理相對(duì)不利國(guó)家”，中國(guó)200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)多與鄰國(guó)重疊，除南海有少量外大陸架，往大洋延伸出去的外大陸架則基本沒(méi)有[62]。這意味著中國(guó)在很少情況下能作為鄰近公海和國(guó)際海底區(qū)域的沿海國(guó)。此外，中國(guó)正逐步走向深海、遠(yuǎn)海。如果BBNJ協(xié)定給予鄰近沿海國(guó)家相對(duì)于中國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家以特殊地位，無(wú)疑將不利于中國(guó)參與國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立與管理。如前所述，根據(jù)《公約》相關(guān)規(guī)定，“適當(dāng)顧及”可作為協(xié)調(diào)鄰近沿海國(guó)與其他國(guó)家合法權(quán)益的規(guī)則基礎(chǔ)?！斑m當(dāng)顧及”不意味著給予鄰近沿海國(guó)特殊地位，而是將沿海國(guó)的合法權(quán)益納入考慮。據(jù)此，中國(guó)應(yīng)主張?jiān)趪?guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理中“適當(dāng)顧及”鄰近沿海國(guó)的合法權(quán)益。具體而言，中國(guó)可建議國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法在明確各國(guó)在提案上享有同等權(quán)利之外，可規(guī)定基于“適當(dāng)顧及”規(guī)則在提案的討論中聽(tīng)取鄰近沿海國(guó)的意見(jiàn)，而不應(yīng)特別規(guī)定決策須征得鄰近沿海國(guó)的同意。鄰近沿海國(guó)在其管轄的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架開(kāi)展活動(dòng)時(shí)也應(yīng)“適當(dāng)顧及”BBNJ協(xié)定下國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的相關(guān)養(yǎng)護(hù)、管理與監(jiān)測(cè)活動(dòng)。

（四）倡導(dǎo)國(guó)際合作促進(jìn)各國(guó)普遍參與和實(shí)現(xiàn)協(xié)商一致

國(guó)際造法程序本身極大程度上依賴于國(guó)際法主要主體即國(guó)家的行為和互動(dòng)[63]440。針對(duì)程序方面的分歧，中國(guó)可在“海洋命運(yùn)共同體”理念下倡導(dǎo)國(guó)際合作，促進(jìn)各國(guó)的普遍參與和協(xié)商一致的實(shí)現(xiàn)。合作是國(guó)際關(guān)系的實(shí)質(zhì)。國(guó)際合作也意味著各國(guó)應(yīng)本著善意進(jìn)行協(xié)商，并尊重其他利益相關(guān)國(guó)的立場(chǎng)。國(guó)際法院北海大陸架案的判決表明，國(guó)家“有義務(wù)使協(xié)商進(jìn)行得有意義，不能只堅(jiān)持自身立場(chǎng)不做任何改變”[64]。國(guó)際合作的義務(wù)在國(guó)際海洋法中也有明確的規(guī)定，例如《公約》第十二部分第二節(jié)“全球性和區(qū)域性合作”規(guī)定了國(guó)家合作制定關(guān)于保護(hù)和保全海洋環(huán)境的法律的義務(wù)。第三次政府間會(huì)議后形成的BBNJ協(xié)定案文草案修改稿第14條“目標(biāo)”和第15條“國(guó)際合作與協(xié)調(diào)”也均規(guī)定締約國(guó)應(yīng)在海洋保護(hù)區(qū)方面進(jìn)行合作。中國(guó)倡導(dǎo)國(guó)際合作，既有助于促進(jìn)各國(guó)普遍參與國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法程序，也有助于中國(guó)國(guó)際法話語(yǔ)權(quán)的提升。此外，國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法不應(yīng)違反條約造法中的國(guó)家同意原則。中國(guó)應(yīng)倡導(dǎo)在國(guó)際合作原則下建立以協(xié)商一致為基礎(chǔ)的決策機(jī)制，使關(guān)于國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法的決策反映國(guó)際共識(shí)，避免一些國(guó)家試圖基于政治目的設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)限制中國(guó)在公海和國(guó)際海底區(qū)域開(kāi)展的合法活動(dòng)。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，國(guó)際秩序正在發(fā)生著深刻調(diào)整。國(guó)際法既是國(guó)際秩序的基礎(chǔ)。新興的國(guó)際造法則體現(xiàn)了國(guó)際法的發(fā)展與變革。在特定時(shí)空背景下，特定國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)倡導(dǎo)設(shè)置某一國(guó)際造法議題有一定的政治經(jīng)濟(jì)原因，也體現(xiàn)了其在國(guó)際規(guī)則制定中的能力和話語(yǔ)權(quán)。中國(guó)應(yīng)借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，逐步提升自身設(shè)置國(guó)際造法議題的能力。新興的國(guó)際造法應(yīng)在制度與程序上具有正當(dāng)性，這是其能獲得國(guó)際社會(huì)認(rèn)可的基本前提，也是各國(guó)遵守造法形成的條約或習(xí)慣的必要條件。國(guó)際造法的制度正當(dāng)性就在于其反映國(guó)家意志的協(xié)調(diào)。國(guó)際法在很大程度上表達(dá)了國(guó)家之間的政治格局[65]30。中國(guó)崛起是當(dāng)今國(guó)際格局深刻調(diào)整的最突出表現(xiàn)之一。通過(guò)提出“中國(guó)智慧”或“中國(guó)方案”，中國(guó)應(yīng)更有決心在國(guó)際造法中發(fā)揮更大的影響力[66]8。而在程序正當(dāng)性方面，國(guó)際社會(huì)的造法進(jìn)程更應(yīng)為中國(guó)等新興大國(guó)的參與提供機(jī)會(huì)，并應(yīng)避免試圖繞過(guò)中國(guó)的明確同意為中國(guó)施加義務(wù)或損害中國(guó)在國(guó)際法下享有的合法權(quán)益。

國(guó)家管轄范圍外海域有豐富的生物多樣性和重要的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，對(duì)人類存續(xù)和發(fā)展有重要的意義。但當(dāng)代國(guó)際法關(guān)于包括公海和國(guó)際海底區(qū)域在內(nèi)的全球公域的原則和概念卻是新生的、碎片化和不完善的[67]206。隨著科技能力的發(fā)展，人類在公海和國(guó)際海底區(qū)域活動(dòng)日益頻繁，生物多樣性面臨的威脅日益凸顯。國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法正是試圖為在公海和國(guó)際海底區(qū)域設(shè)立和管理海洋保護(hù)區(qū)建立國(guó)際規(guī)則，以促進(jìn)生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用。而這也將對(duì)《公約》框架下公海自由相關(guān)規(guī)則和國(guó)際海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)規(guī)則造成沖擊，對(duì)于中國(guó)深遠(yuǎn)?；顒?dòng)的開(kāi)展造成影響。目前各國(guó)尚未對(duì)國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)或條件、采取養(yǎng)護(hù)措施的種類與程度以及如何具體實(shí)施相關(guān)措施等核心問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。中國(guó)應(yīng)在“人類命運(yùn)共同體”和“海洋命運(yùn)共同體”理念下，積極參與國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際造法，將中國(guó)的利益訴求融入新的國(guó)際法律制度，善用國(guó)際造法的程序規(guī)則，影響B(tài)BNJ協(xié)定相關(guān)具體規(guī)則的制定。