社會性監(jiān)管模式：中國食品安全監(jiān)管模式研究

謝海洋，陳 羚

（南京市食品藥品監(jiān)督檢驗院，江蘇南京 210000）

食品安全是人類生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，與食品生產(chǎn)者及消費者的利益密切相關(guān)，會對國家安全與社會力量產(chǎn)生比較深遠(yuǎn)的影響。部分專家學(xué)者在研究中指出，政府的監(jiān)管是保障食品安全的重要力量。隨著社會的變遷和發(fā)展，整個社會將參與到食品安全監(jiān)管鏈條中[1-4]。基于此，需要在開展食品安全監(jiān)管的過程中對社會監(jiān)管模式進(jìn)行進(jìn)一步完善。

1 社會契約理論發(fā)展

傳統(tǒng)的社會契約模式構(gòu)建了國家和社會的二元結(jié)構(gòu)。而在社會經(jīng)濟(jì)、文化和政治體制不斷發(fā)展的背景下，傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)變得愈發(fā)復(fù)雜。具體來說，在社會變遷和發(fā)展的大背景下，食品安全監(jiān)管體系中原有的政府監(jiān)管和市場監(jiān)管元素逐漸失去了應(yīng)有的作用[5]。因此，動態(tài)的社會契約理論應(yīng)運而生，動態(tài)的社會契約理論最顯著的特點是將傳統(tǒng)的二元社會（政府、社會）轉(zhuǎn)變?yōu)槿Y(jié)構(gòu)（政府、社會、個人）。在這一社會結(jié)構(gòu)框架下，相關(guān)各方的關(guān)系變得更加穩(wěn)定，因而能夠保證社會契約的履行，進(jìn)而保證社會監(jiān)管工作的順利進(jìn)行。

2 中國食品社會監(jiān)管模式變遷

2.1 政府主導(dǎo)型監(jiān)督

在針對食品安全進(jìn)行社會監(jiān)管的過程中，最傳統(tǒng)的監(jiān)管模式是以政府為主導(dǎo)開展監(jiān)管工作。在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，該模式主導(dǎo)了我國食品安全監(jiān)管。在這一監(jiān)管模式框架下，政府作為社會公共利益的主要代表者，運用自身的公權(quán)力對食品安全進(jìn)行監(jiān)管，并從立法、司法、法律監(jiān)督以及法律救濟(jì)等方面針對食品安全管理工作的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和管理[6-7]。由于自身具備立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)等比較強(qiáng)的公權(quán)力，因而政府在食品安全監(jiān)管工作中能夠發(fā)揮重要的作用，其最主要的表現(xiàn)形式是政府能夠利用自身的公權(quán)力對違反法律和政策的行為主體進(jìn)行合理合法的處罰，從而增加其違法和違規(guī)成本，并對其他社會主體形成震懾作用[8]。

2.2 社會中間層監(jiān)督

社會中間層組織主要是指不以盈利為主要目的、獨立于政府和私人主體外的社會組織。這一類型的組織具有以下4個方面的特征。①準(zhǔn)公共性。這一類型的社會組織設(shè)立目標(biāo)是維護(hù)社會整體利益，并在這一基礎(chǔ)上提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品。②非強(qiáng)制性。這一類型的社會組織不能向政府部門那樣利用公權(quán)力對相關(guān)社會主體進(jìn)行處罰。因此，其在食品安全社會監(jiān)管中不具備強(qiáng)制力。③獨立性。這一類型的社會組織具有一定的獨立地位，一般不受政府或其他社會主體的控制。④專業(yè)性。這一類型的社會組織往往屬于技術(shù)門檻相對較高的工作，因而其工作內(nèi)容具有比較強(qiáng)的專業(yè)性與技術(shù)性。

2.3 市場監(jiān)督

社會性監(jiān)督模式中，基礎(chǔ)監(jiān)督效益分析市場活動主體不僅包括食品企業(yè)的投資方、生產(chǎn)方、經(jīng)營方，還包括消費者。在市場活動中，消費者享有的權(quán)利主要包括知情權(quán)、安全權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)、依法求償權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等。在合理運用這些法定權(quán)利的過程中，消費者不僅能夠維護(hù)自身的合法權(quán)益，而且能夠為市場監(jiān)督主體提供合理、合法的依據(jù)。食品安全直接關(guān)系到消費者的切身利益，因而消費者在食品安全監(jiān)督工作中具有較強(qiáng)的監(jiān)督動力。同時，將消費者納入市場監(jiān)督體系中，也能夠有效節(jié)約監(jiān)督成本。對于食品消費者來說，食品提供方具有明顯的信息優(yōu)勢。根據(jù)信息不對稱理論，此時消費者在市場交易中處于弱勢地位。從這一角度上看，單獨依靠消費者并不能保障食品安全監(jiān)督監(jiān)管的效率和質(zhì)量。因此，政府、企業(yè)、第三方社會組織等各個市場主體都需要在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3 中國食品社會監(jiān)管模式存在的問題

3.1 監(jiān)管制度不規(guī)范

影響我國食品安全社會監(jiān)管模式運行效果的主要原因之一是安全監(jiān)管制度不完善。雖然當(dāng)前我國各個階層以及政府對食品安全問題給予了比較充分的重視，但是現(xiàn)有的食品安全監(jiān)督制度中政府仍然處于主導(dǎo)地位，企業(yè)、社會組織以及消費者在食品安全監(jiān)督制度中擁有的權(quán)利仍然有限。因此，在開展食品安全監(jiān)督工作的過程中，上述市場主體難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。在科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展的背景下，食品安全問題逐漸呈現(xiàn)出了復(fù)雜化和隱蔽化的變化趨勢，而當(dāng)前我國的食品安全監(jiān)督制度并未以此為基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)整和創(chuàng)新，因而導(dǎo)致其在監(jiān)督工作中能夠發(fā)揮的實際作用相對有限。

3.2 監(jiān)督結(jié)構(gòu)體系不完善

目前，我國的食品安全監(jiān)督結(jié)構(gòu)體系并不十分完善，一定程度上影響了食品安全社會監(jiān)督工作的順利進(jìn)行。在現(xiàn)行的食品安全監(jiān)督架構(gòu)中，政府、企業(yè)、消費者和社會中間層組織的具體權(quán)限劃分并不明確。其中，除了政府依靠自身的公權(quán)力在食品安全監(jiān)督中處于主導(dǎo)地位外，其他各類市場主體在食品安全監(jiān)督工作中難以發(fā)揮作用。從這一角度上看，現(xiàn)行的食品安全社會監(jiān)管體系結(jié)構(gòu)還存在進(jìn)一步完善的空間。在現(xiàn)有的食品安全監(jiān)督體系中，社會中間層組織的法律地位并不明確，導(dǎo)致其在食品安全監(jiān)督工作中并不能發(fā)揮應(yīng)有的效力，這也是當(dāng)前食品安全社會監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)方面存在的重要問題之一。

3.3 消費者能夠發(fā)揮的作用相對有限

在我國現(xiàn)有的食品安全社會性監(jiān)督體系中，消費者能夠發(fā)揮的作用相對有限，影響了社會性監(jiān)督工作的效率。通過調(diào)查研究我國現(xiàn)行的法律法規(guī)以及政策不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國相關(guān)法規(guī)雖然規(guī)定消費者對食品安全問題有監(jiān)督和批評權(quán)，但是并未明確規(guī)定主要負(fù)責(zé)受理和處理消費者提出批評建議的相關(guān)部門。因此消費者的批評和建議常常難以得到及時且有效的反饋。由于長期存在這一問題，消費者在自身利益并未受損或損失相對較小的前提下，進(jìn)行食品安全監(jiān)督的積極性難以得到有效提高，進(jìn)而導(dǎo)致其在食品安全社會性監(jiān)督中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。在開展食品安全社會性監(jiān)督的過程中，消費者由于缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識，因而難以從專業(yè)和技術(shù)角度對食品安全問題進(jìn)行審視和監(jiān)督，導(dǎo)致其提出的監(jiān)督意見和建議在專業(yè)性和可操作性方面存在比較大的改善和進(jìn)步空間，這也是導(dǎo)致其在食品安全社會性監(jiān)督中作用有限的重要原因之一。

4 加強(qiáng)中國食品社會性監(jiān)管的建議

4.1 完善監(jiān)管制度

在開展食品安全社會性監(jiān)督的過程中，需要針對現(xiàn)有的監(jiān)管制度進(jìn)行進(jìn)一步修訂。從政府層面上看，在完善食品安全監(jiān)督制度的過程中，可以在法律框架內(nèi)適當(dāng)增加消費者、企業(yè)和中間層社會組織的權(quán)限。例如，設(shè)置專門的部門接受和處理消費者對食品安全問題的反饋。在這一基礎(chǔ)上，消費者等其他社會監(jiān)督主體的作用就能夠得到更加充分的發(fā)揮。其次，在完善食品安全監(jiān)督制度的過程中，需要結(jié)合食品生產(chǎn)科技和社會的發(fā)展現(xiàn)狀對相關(guān)制度進(jìn)行完善。例如，針對新型的食品添加劑、包裝材料中各類物質(zhì)的含量制定科學(xué)的國家標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)督執(zhí)行。

4.2 完善監(jiān)督結(jié)構(gòu)體系

為完善食品安全社會性監(jiān)督結(jié)構(gòu)體系，相關(guān)部門需要針對現(xiàn)行的食品安全監(jiān)督進(jìn)行完善。采取的主要措施是在監(jiān)督體系中突出消費者、企業(yè)和中間層社會組織的權(quán)限，明確劃分各類監(jiān)督主體在食品安全社會性監(jiān)督工作中的權(quán)利和責(zé)任。只有如此，才能確保食品安全社會性監(jiān)督工作的順利進(jìn)行，為食品安全提供有力的保障。為保障監(jiān)督體系的順利運行，必須在修訂相關(guān)法規(guī)的過程中明確中間層社會組織在食品安全社會監(jiān)督中的法律地位，進(jìn)而明確其監(jiān)督權(quán)限，使其在食品安全監(jiān)督中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4.3 強(qiáng)化消費者在監(jiān)督機(jī)制中的權(quán)限

在開展食品安全社會性監(jiān)督工作的過程中，需要進(jìn)一步強(qiáng)化消費者在監(jiān)督機(jī)制中的權(quán)限。具體來說，需要明確消費者在食品安全監(jiān)督中的工作權(quán)限，并在現(xiàn)有基礎(chǔ)上對其進(jìn)行進(jìn)一步強(qiáng)化。在這一前提下，消費者參與食品安全監(jiān)督的積極性與主動性能夠得到有效的保障。為保障消費者能夠參與食品安全的社會性監(jiān)管，可以針對消費者進(jìn)行更大力度的食品安全專業(yè)知識宣傳，宣傳內(nèi)容需要包括各種基礎(chǔ)性和容易理解的食品安全知識，例如相關(guān)食品安全法規(guī)、部分食品國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及維權(quán)方法等。

5 結(jié)語

食品安全不僅會影響消費者的生命財產(chǎn)安全，也會對社會穩(wěn)定與國家安全產(chǎn)生比較深遠(yuǎn)的影響。因此，需要針對食品安全開展全面的社會性監(jiān)督監(jiān)管。在開展食品安全監(jiān)督的過程中，需要完善監(jiān)管制度和組織結(jié)構(gòu)，同時進(jìn)一步強(qiáng)化消費者在食品安全監(jiān)管工作中的權(quán)限，使食品安全的社會性監(jiān)督發(fā)揮更大的作用。