關(guān)于入海排污口設(shè)置論證工作的問題及對(duì)策思考

黃曉旭

（廈門藍(lán)海綠洲科技有限公司，福建 廈門 361013）

在《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（2017年11月4日第三次修訂）和近年來環(huán)保督察反饋意見中均明確要求需規(guī)范入海排污口的設(shè)置和管理，入海排污口須依法依規(guī)開展備案制度。然而，當(dāng)前法律法規(guī)僅提出入海排污口進(jìn)行備案管理的要求，沒有發(fā)布明確、細(xì)致的操作標(biāo)準(zhǔn)，也未制定指導(dǎo)性的技術(shù)文件，使得入海排污口設(shè)置論證在實(shí)際工作中遇到一些問題，本文對(duì)入海排污口設(shè)置工作中遇到的問題進(jìn)行梳理，并思考對(duì)策。

1 入海排污口設(shè)置的相關(guān)規(guī)定

根據(jù)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第三十條，《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第二十二條，《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》中第十三條，《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB8978-1996)中第4.1.5條，在GB3097中一類海域，海洋自然保護(hù)區(qū)、海濱風(fēng)景名勝區(qū)、重要漁業(yè)水域和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域，不得新建排污口，現(xiàn)有排污口應(yīng)按水體功能要求實(shí)行污染物總量控制以保證受納水體水質(zhì)符合規(guī)定用途的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。采用暗溝或者管道方式排放的，出水管口位置應(yīng)當(dāng)在低潮線以下。在有條件的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)盡量將排污口深海設(shè)置，實(shí)行離岸排放，污水離岸排放工程排污口的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合海洋功能區(qū)劃和海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，不得損害相鄰海域的功能。入海排污口位置的選擇，應(yīng)當(dāng)根據(jù)海洋功能區(qū)劃、海水動(dòng)力條件和有關(guān)規(guī)定，經(jīng)科學(xué)論證后，報(bào)社區(qū)所在的地市級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案。

2 入海排污口設(shè)置論證工作實(shí)踐問題

2.1 入海排污口備案管理范圍不明確

《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》中明確入海排污口位置的選擇需要開展入海排污口備案管理，但是對(duì)需要備案管理的入海排污口沒有明確的性質(zhì)、規(guī)模等要求，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)工作中入海排污口設(shè)置的備案管理無法全面落實(shí)。例如沿海農(nóng)村生活污水、圍墾養(yǎng)殖排水、農(nóng)田溝渠等歷史遺留的入海排口，大部分不符合入海排污口設(shè)置管理要求，如何明確責(zé)任主體進(jìn)而開展備案管理難以落實(shí)。另外環(huán)境影響較小，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》中未作規(guī)定，不納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)影響評(píng)價(jià)管理的建設(shè)項(xiàng)目，如鄉(xiāng)村污水處理站等項(xiàng)目按相關(guān)規(guī)定無需開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但是根據(jù)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》卻需要開展入海排污口設(shè)置論證工作?？梢娙牒Ｅ盼劭趥浒腹芾矸秶鸵笮柽M(jìn)一步細(xì)化。

2.2 排污特殊利用區(qū)劃定不合理

目前沿海各省市現(xiàn)行的海洋功能區(qū)劃均由原海洋與漁業(yè)局修編，由于歷史問題未陸海統(tǒng)籌，其中排污特殊利用區(qū)基本選擇水深條件較好的海域，沒有充分考慮陸域污水處理廠和工業(yè)企業(yè)的分布情況，甚至部分已批已建的深海排放口也未被劃定為排污特殊利用區(qū)，且劃定的排污特殊利用區(qū)是根據(jù)已有資料給出大概位置和圖標(biāo)示意，雖然區(qū)劃文本中說明混合區(qū)的具體位置、范圍、面積等仍需要經(jīng)過專題論證確定，但是在入海排污口位置選擇實(shí)際工作中，將排污口設(shè)置位于排污特殊利用區(qū)圖標(biāo)范圍之外，或不具備離岸深海排放條件的地區(qū)將排污口設(shè)置在非排污特殊利用區(qū)，專題論證中對(duì)入海排污口設(shè)置的海洋功能區(qū)劃符合性無法給出明確結(jié)論，畢竟距特殊利用區(qū)中心多少距離屬于符合海洋功能區(qū)劃沒有明確規(guī)定[1]。

2.3 入海排污口設(shè)置論證程序不完善

目前國(guó)家和沿海各省尚未出臺(tái)入海排污口設(shè)置備案指導(dǎo)性文件和操作標(biāo)準(zhǔn)，僅各地市出臺(tái)相應(yīng)的文件，對(duì)入海排污口的位置選擇提出一些原則性要求，沒有全面考慮入海排污口設(shè)置工作中可能涉及的問題及論證要求，例如排海管道的路由走向、可能穿越自然岸線、保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線的可行性，排污口周邊海域的自然水深和沖淤情況，以及管道沿線利益相關(guān)者協(xié)調(diào)的問題，因此在入海排污口設(shè)置論證工作僅對(duì)排污口的位置、區(qū)劃規(guī)劃符合性和環(huán)境影響進(jìn)行了充分論證，而忽視了管線路由涉及的環(huán)境和用海問題，在后續(xù)路由勘察和海域使用論證階段發(fā)現(xiàn)即使入海排污口位置通過備案，但是管道路由受到眾多限制無法實(shí)施，排污口需要重新選址的問題。

2.4 混合區(qū)范圍的確定方法不嚴(yán)密

排污混合區(qū)允許范圍的確定，涉及到環(huán)境功能區(qū)劃、水文水動(dòng)力條件、海水自凈能力、排污條件等眾多因素[2]，目前我國(guó)排污混合區(qū)僅在2002年實(shí)施的《污水海洋處置工程污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18486-2001）中提出混合區(qū)為連續(xù)排出的污水各個(gè)瞬時(shí)造成附近水域污染物濃度超過該水域水質(zhì)目標(biāo)限值的平面范圍的疊加（亦即包絡(luò)），也就是達(dá)標(biāo)排放的污染物稀釋擴(kuò)散后達(dá)到周圍海域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求時(shí)所占用的海域面積，目前混合區(qū)允許范圍是通過數(shù)值模擬計(jì)算污染物增量疊加本底值之后的超標(biāo)范圍來確定，由此可知對(duì)于排污混合區(qū)的范圍主要受水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)要求和水質(zhì)本底值限制，水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)要求越高則水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)越低，水質(zhì)本底值越高，則與標(biāo)準(zhǔn)限制之間的差距越小，允許的污染物增量濃度也越小，劃定的排污混合區(qū)范圍就越大[3]。

由于調(diào)整環(huán)境功能區(qū)劃需要一系列的工作和程序，一般在GB3097中一類海域設(shè)置排污口的情況下才會(huì)開展環(huán)境功能區(qū)劃調(diào)整工作。但是不同的海區(qū)或同一海區(qū)的不同時(shí)刻觀測(cè)到的海水水質(zhì)是不同的，混合區(qū)數(shù)值模擬計(jì)算時(shí)通過篩選污染物本底值數(shù)據(jù)可以對(duì)混合區(qū)范圍產(chǎn)生顯著的影響。例如，當(dāng)某一海域調(diào)查結(jié)果顯示無機(jī)氮本底值較高，大部分調(diào)查站位的觀測(cè)結(jié)果超過了海域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，僅少部分調(diào)查站位的觀測(cè)結(jié)果接近海域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在使用數(shù)學(xué)模型模擬計(jì)算時(shí)，如果選取接近海域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的無機(jī)氮觀測(cè)數(shù)據(jù)作為本底值并以無機(jī)氮超標(biāo)范圍確定混合區(qū)，那么這個(gè)范圍會(huì)是認(rèn)為無機(jī)氮已經(jīng)超標(biāo)，選取其他達(dá)標(biāo)水質(zhì)因子計(jì)算得到的混合區(qū)范圍的幾十倍甚至上百倍。因此在排污口設(shè)置論證混合區(qū)的劃定過程中，通過篩選水質(zhì)本底值可以對(duì)混合區(qū)范圍造成極大的影響，從而使劃定的混合區(qū)不能準(zhǔn)確反映排污混合區(qū)的真實(shí)范圍[4]。

3 對(duì)策思考

3.1 建立入海排污口備案分類管理體系

建議對(duì)應(yīng)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》建立入海排污口備案的分類管理體系，對(duì)于無需開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)或填報(bào)環(huán)境影響登記表的建設(shè)項(xiàng)目，填報(bào)入海排污口備案表，簡(jiǎn)單填報(bào)入海排污口位置坐標(biāo)、污水執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、排放規(guī)模等基本信息。對(duì)于納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理，不具備離岸深海排放，路由勘察簡(jiǎn)化管理的建設(shè)項(xiàng)目，在環(huán)境影響報(bào)告中設(shè)置水環(huán)境影響專章對(duì)入海排污口選址進(jìn)行論證。而對(duì)于離岸深海排放，需要審批排海管道路由的建設(shè)項(xiàng)目，按規(guī)范開展排污口設(shè)置論證。

3.2 海洋功能區(qū)劃中排污特殊利用區(qū)的劃定

建議海洋功能區(qū)劃中排污特殊利用區(qū)由劃定可行轉(zhuǎn)為劃定不可行，即不單獨(dú)劃定排污特殊利用區(qū)，而是根據(jù)相關(guān)規(guī)定，將GB3097中一類海域，海洋自然保護(hù)區(qū)、重要漁業(yè)水域、海濱風(fēng)景名勝區(qū)和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域，劃定為不得新建入海排污口的功能區(qū)并明確其管控要求。對(duì)于規(guī)定不得新建排污口外的功能區(qū)均可以根據(jù)入海排污口設(shè)置規(guī)范經(jīng)科學(xué)論證后設(shè)置入海排污口。

3.3 制定入海排污口設(shè)置論證規(guī)范

建議制定《入海排污口管理技術(shù)導(dǎo)則》《入海排污口監(jiān)督管理辦法》《入海排污口設(shè)置論證報(bào)告技術(shù)導(dǎo)則》等詳細(xì)的入海排污口設(shè)置論證規(guī)范，結(jié)合《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》，根據(jù)入海排污口的項(xiàng)目特征和擬設(shè)入海排污口海域的環(huán)境敏感程度，綜合考慮入海排污口及管道路由可能對(duì)海域產(chǎn)生的影響，細(xì)化入海排污口備案的分類管理。制定的論證規(guī)范應(yīng)至少明確包括工程概況、海洋環(huán)境概況、海洋功能區(qū)劃、海洋自然保護(hù)區(qū)、重要漁業(yè)水域、海濱風(fēng)景名勝區(qū)和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域的規(guī)劃符合性分析、排放口自然水深和沖淤環(huán)境調(diào)查、環(huán)境影響預(yù)測(cè)與分析等內(nèi)容，還應(yīng)充分考慮排海管道路由登陸點(diǎn)位置及周邊環(huán)境、路由方案比選和工程地質(zhì)條件、路由及排污口周邊海洋開發(fā)活動(dòng)等限制性因素，充分論證入海排污口的環(huán)境影響及路由方案的可行性。

3.4 完善混合區(qū)范圍的確定方法

現(xiàn)行的混合區(qū)設(shè)置辦法的前提是受納水體有足夠的水量且本底不超標(biāo)，考慮到污水離岸排放經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的可行性，沿海城市集中治理水污染設(shè)置的入海排污口一般在離岸20 km以內(nèi)的近岸海域，且大概率為無機(jī)氮或活性磷酸鹽超標(biāo)海域，因此完善在超標(biāo)海域的混合區(qū)范圍劃定方法是必要的。在排污口設(shè)置論證工作中，為避免人為篩選水質(zhì)本底值影響的混合區(qū)范圍的劃定，建議除使用特征污染因子作為混合區(qū)范圍劃定依據(jù)外，通過對(duì)化學(xué)需氧量、無極氮、活性磷酸鹽等常規(guī)水質(zhì)因子，根據(jù)不同的水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和超標(biāo)情況設(shè)置合理的濃度增量限值以規(guī)范混合區(qū)范圍的劃定。

4 結(jié)語

我國(guó)入海排污口備案管理處于起步階段，相關(guān)法律法規(guī)及技術(shù)規(guī)范仍需要逐漸健全和完善，在現(xiàn)階段入海排污口備案管理工作中，缺乏對(duì)入海排污口的細(xì)分管理，沒有發(fā)布明確而細(xì)致的操作標(biāo)準(zhǔn)，也未根據(jù)實(shí)際的管理需求制定相應(yīng)的論證規(guī)范，使得入海排污口設(shè)置備案無法滿足實(shí)際管理要求。通過建立入海排污口備案的分類管理體系，在功能區(qū)劃中排污特殊利用區(qū)由劃定可行轉(zhuǎn)為劃定不可行，制定入海排污口設(shè)置論證規(guī)范和完善混合區(qū)范圍確定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以確保入海排污口備案管理落實(shí)到位。