福建省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展存在問題及對(duì)策
——以福州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心為例

劉 聃

( 福建醫(yī)科大學(xué) 人事處， 福建 福州 350007)

隨著我國人口老齡化速度加快， 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式日益受到政府、 學(xué)界的推崇， 針對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的需求及必要性， 大多數(shù)學(xué)者持肯定態(tài)度， 提出并論證了一系列居家養(yǎng)老服務(wù)模式。柏萍等提出社區(qū)居家養(yǎng)老是基于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的弱化和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的缺陷而作出的必然選擇[1]。 在此基礎(chǔ)上， 由于我國人口老齡化速度加快， “四二一” 家庭承受著養(yǎng)老帶來的巨大壓力， 李自嬌等認(rèn)為社區(qū)居家養(yǎng)老模式能夠減輕社會(huì)和子女的負(fù)擔(dān)， 還能滿足老年人的各種需求[2]。 2020 年7 月福建省衛(wèi)健委等七部門印發(fā)的 《關(guān)于印發(fā)福建省建立完善老年健康服務(wù)體系實(shí)施方案》 (閩衛(wèi)老齡〔2020〕58 號(hào)) 中也提出， 要建立完善以機(jī)構(gòu)為支撐、 社區(qū)為依托、 居家為基礎(chǔ)的老年護(hù)理網(wǎng)絡(luò)。

根據(jù)第七次全口人口普查數(shù)據(jù)顯示， 截至2020年11 月， 福建省65 周歲及以上老年人口461 萬，占常住總?cè)丝诘?1.1%； 福州市65 歲及以上人口92.65 萬人， 占常住總?cè)丝诘?1.72%， 預(yù)計(jì)到2030年， 福州市老年人口占比將超過20%[3]。 老年人口增加， 失能老人和 “空巢” 老人的數(shù)量也呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)， 老人的健康生活無法得到保障， 因此， 構(gòu)建合理完善的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系， 能夠一定程度上減緩老年失能群體給自己家庭帶來的經(jīng)濟(jì)壓力和負(fù)擔(dān)， 保障老年人的健康生活， 有效應(yīng)對(duì)人口老齡化， 同時(shí)帶動(dòng)與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、 社區(qū)居家養(yǎng)老的概念

穆光宗等提出社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是在國家法律法規(guī)的保障之下， 在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)之上的形式， 為居家養(yǎng)老結(jié)合家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老的一種養(yǎng)老體系[4]。 楊宗傳認(rèn)為居家養(yǎng)老并不是將老年人集中起來住進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)， 而是讓老年人自己居住在家， 是一種分散形式[5]。 依據(jù)目前的相關(guān)研究， 對(duì)于社區(qū)居家養(yǎng)老， 大多數(shù)學(xué)者進(jìn)行了如下界定。 他們認(rèn)為， 社區(qū)居家養(yǎng)老是讓老年人住在家里， 由社區(qū)為老年人提供相應(yīng)的社會(huì)化服務(wù)和日常生活服務(wù)， 以此彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老功能的短板。 這是一種新型養(yǎng)老模式， 把社會(huì)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合起來。 居家養(yǎng)老為老年人提供了相對(duì)優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)， 能在物質(zhì)和精神層面為老年人提供較好的照顧。

二、 福建省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

2016 年， 福建省人民政府先后下發(fā)了《福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā) “十三五” 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)短板實(shí)施方案》(閩政辦〔2016〕125號(hào))、 《福建省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老專業(yè)化服務(wù)的通知》(閩政辦〔2016〕126 號(hào)) 等相關(guān)政策文件。 根據(jù)文件要求， 至2020 年， 90%以上城鎮(zhèn)社區(qū)應(yīng)配備符合標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施， 60%以上的農(nóng)村社區(qū)應(yīng)配備日間照料中心、 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(以下簡稱社養(yǎng)中心)、 農(nóng)村幸福院等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。為了能夠更好地監(jiān)管福建省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心的資質(zhì)， 2017 年3 月， 福建省民政廳印發(fā)了 《福建省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心星級(jí)評(píng)定暫行辦法》(閩民?！?017〕66 號(hào))， 以促進(jìn)福建省社區(qū)居家養(yǎng)老體系的規(guī)范化建設(shè)。 根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示， 截至2020 年， 福建省已建成600多家社養(yǎng)中心， 接下來計(jì)劃探索發(fā)展全齡化社區(qū)居家養(yǎng)老[6]。

福建省自2009 年起開展社養(yǎng)中心建設(shè)試點(diǎn)工作。 截至2018 年 2 月， 福州市有各級(jí)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)157 家(含在建、 籌建項(xiàng)目)， 共建設(shè)城鄉(xiāng)社養(yǎng)中心438 個(gè)， 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心37 個(gè)， 有各類養(yǎng)老床位數(shù) 35 602 張， 千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)32.66 張[7]。 福州市社養(yǎng)中心主要采取公建民營的模式， 即通過招標(biāo)的方式來選擇社會(huì)組織或服務(wù)團(tuán)體， 由他們運(yùn)營或管理政府建設(shè)的社養(yǎng)中心。 目前， 福州市的社養(yǎng)中心主要分為醫(yī)療型、 照料型、 智慧養(yǎng)老型。

1. 醫(yī)療型

即通過公建民營的方式， 吸引社會(huì)醫(yī)療服務(wù)組織機(jī)構(gòu)對(duì)接社養(yǎng)中心， 從而為社養(yǎng)中心的老年人提供內(nèi)部或上門的醫(yī)療服務(wù)。 以福州市倉山區(qū)金洲社養(yǎng)中心為例， 該中心由福建生物工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)所創(chuàng)立的上古健康服務(wù)有限公司管理經(jīng)營， 原先金州社養(yǎng)中心由只提供娛樂服務(wù)， 現(xiàn)在能夠向社區(qū)的老年人提供較為完善的醫(yī)療保健服務(wù)。 由于社區(qū)免費(fèi)提供場地并給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼， 因此， 上古健康服務(wù)有限公司為從社區(qū)中篩選出的12 名老人提供免費(fèi)的上門醫(yī)療保健服務(wù)， 中心內(nèi)的醫(yī)療保健服務(wù)也只收取抵償費(fèi)用， 一定程度上為社區(qū)老年人的健康服務(wù)提供了保障[8]。

2. 照料型

社養(yǎng)中心提供老年人的日間照料或日間托管服務(wù)， 其服務(wù)內(nèi)容包含老年人的膳食供應(yīng)、 生活照料、 保健康復(fù)等。 以福州市鼓樓軍門社養(yǎng)中心為例， 該中心建筑面積2 000 m2， 由福齡金太陽健康養(yǎng)老股份有限公司負(fù)責(zé)運(yùn)營， 為老年人提供了完善的照料服務(wù)。 一方面， 老年人在日間能夠得到專業(yè)人員的照料， 這不僅提高了老年人的生活質(zhì)量， 也能避免老年人獨(dú)自居家突發(fā)意外無人救援的情況； 另一方面， 托管養(yǎng)老服務(wù)既能在一定程度上減輕家庭的看護(hù)壓力和經(jīng)濟(jì)壓力， 又能滿足我國老年人居家養(yǎng)老的愿望， 讓老年人樂享晚年生活[8]。

3. 智慧養(yǎng)老型

即中心采用了醫(yī)養(yǎng)融合智慧養(yǎng)老云平臺(tái)的模式， 在智慧養(yǎng)老平臺(tái)的基礎(chǔ)上， 打通市民、 專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍、 政府機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三大端口， 很大程度上實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老資源共享。 以福州市晉安區(qū)城鄉(xiāng)社養(yǎng)中心為例， 晉安區(qū)為落實(shí)省政府關(guān)于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)短板要求， 給特定的七類老年人購買了專業(yè)化的服務(wù)配套項(xiàng)目， 包括智慧養(yǎng)老平臺(tái)基礎(chǔ)信息服務(wù)和實(shí)體援助服務(wù)， 并向他們免費(fèi)發(fā)放具有緊急救援功能的手機(jī)。 老年人在發(fā)生緊急狀況時(shí)， 可通過手機(jī)發(fā)出求救信號(hào)， 中心在接到求助信號(hào)后， 通過智慧平臺(tái)能夠快速派遣助工作人員上門服務(wù)[9]， 老年人獨(dú)自居家時(shí)的生命健康安全也得到了保障。 但該類型社養(yǎng)中心在福州市較少， 仍在試行階段。

三、 福建省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展存在問題

1. 服務(wù)宣傳不到位， 地理位置不合理

福建省從2009 年起開始建設(shè)社養(yǎng)中心， 省政府和省民政廳相繼出臺(tái)了一系列政策以協(xié)助推進(jìn)社養(yǎng)中心建設(shè)。 但總體上， 福建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在推廣的過程中存在宣傳不到位的問題。 以福州市倉山區(qū)陽光新村為例， 陽光新村的居民大多數(shù)是福建師范大學(xué)的退休教職工及其家屬， 老年人占比極大， 空巢老人很多。 但從小區(qū)內(nèi)的多數(shù)老年人不了解社養(yǎng)中心。 從地理位置上來看，附近并無社養(yǎng)中心， 原有的600 m 開外的社養(yǎng)中心近期也未見營業(yè)。 陽光新村并不是個(gè)案， 從百度地圖上看， 福州市的社養(yǎng)中心覆蓋不全面， 不能夠很好地滿足周邊社區(qū)的需求。 在宣傳方面，社養(yǎng)中心沒有充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體和傳統(tǒng)媒體， 宣傳力度不大。

2. 服務(wù)機(jī)構(gòu)資金來源單一、 服務(wù)內(nèi)容缺乏多樣性

開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需要大量的資金， 我國大部分省市在開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)過程中都面臨著資金來源單一的問題。 福建省政府采取政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的方式和省級(jí)財(cái)政 “以獎(jiǎng)代補(bǔ)” 的方式， 對(duì)在2016 年底前完成養(yǎng)老專業(yè)化服務(wù)組織落地的縣(市、 區(qū))政府， 予以分檔獎(jiǎng)勵(lì)。 這就解決了各地政府財(cái)政能力有限不能夠很好地為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供資金的問題。 此外， 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容缺乏多樣性， 以福州市社養(yǎng)中心為例， 大多數(shù)社養(yǎng)中心所提供的服務(wù)內(nèi)容單一， 綜合性不強(qiáng)， 主要也是受到資金來源的制約。 如果不能引進(jìn)金融投資機(jī)構(gòu)與社養(yǎng)中心對(duì)接合作以保障社養(yǎng)中心資金來源， 那么社養(yǎng)中心就很難發(fā)展成為綜合性的社養(yǎng)中心。

3. 服務(wù)專業(yè)水平有待提高、 缺少精神方面的服務(wù)

根據(jù)2016 年出臺(tái)的 《福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā) “十三五” 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)短板實(shí)施方案》， 到2020 年， 原則上每個(gè)社區(qū)對(duì)接1 個(gè)養(yǎng)老專業(yè)化服務(wù)組織。 福州市部分社養(yǎng)中心采取公建民營的方式， 引進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)中心進(jìn)行運(yùn)營管理。 但我國的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在著專業(yè)護(hù)理人員少、 護(hù)理水平良莠不齊、 專業(yè)水平低等問題。 此外， 根據(jù)我國學(xué)者的研究分析，我國老年人對(duì)精神慰藉的需求較高[10]， 但是福建省社養(yǎng)中心提供的服務(wù)多為生活護(hù)理、 娛樂活動(dòng)、 家政服務(wù)等方面， 缺少精神方面的服務(wù)， 不利于老年人在社養(yǎng)中心的身心健康。

四、 解決福建省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)問題的對(duì)策及建議

1. 加強(qiáng)政府監(jiān)督管理、 完善相關(guān)法律法規(guī)

由于我國的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展還處在探索階段， 對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估監(jiān)督體系和相關(guān)法律法規(guī)都很不完善， 福建省目前還沒有完善且可行的評(píng)估監(jiān)督體系和針對(duì)性的法律法規(guī)。從 《福建省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)承接機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量評(píng)估試行辦法》(閩民?！?017〕72 號(hào))中的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)服務(wù)質(zhì)量評(píng)估表來看，福建省目前只停留在通過考察機(jī)構(gòu)的方式來考量承接機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量， 主要從平臺(tái)建設(shè)、 服務(wù)隊(duì)伍、 制度建設(shè)和服務(wù)成效四個(gè)方面進(jìn)行考察， 沒有對(duì)接受服務(wù)的老年人進(jìn)行訪問和調(diào)查， 容易導(dǎo)致考察評(píng)估結(jié)果不夠客觀。 《福建省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心星級(jí)評(píng)定暫行辦法》(閩民?！?017〕66 號(hào))也同樣存在這個(gè)問題， 沒有老年人對(duì)社養(yǎng)中心服務(wù)滿意度等方面的考察。

此外， 福建省于2017 年3 月1 日施行 《福建省老年人權(quán)益保障條例》， 其中第四十三、 四十四、 四十五條是關(guān)于推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)和保障服務(wù)的， 但條例的內(nèi)容較為籠統(tǒng)沒有提出具體的措施。 政府部門應(yīng)該建立健全相關(guān)的法律法規(guī)， 以制度保障社養(yǎng)中心發(fā)展， 保障老年人的權(quán)益， 把提高老年人的生活質(zhì)量落到實(shí)處。

2. 培養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍、 擴(kuò)大服務(wù)隊(duì)伍規(guī)模

我國已經(jīng)步入老齡化社會(huì)， 隨著老齡化的加劇， 社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也越來越多， 但這些機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)護(hù)理人員、 護(hù)理專業(yè)水平低。 一方面， 商人重利， 部分社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為了獲得更多的利潤，不斷壓縮人力成本， 雇傭非專業(yè)護(hù)理人員， 從而導(dǎo)致護(hù)理人員隊(duì)伍服務(wù)水平低下； 另一方面， 我國早前不重視護(hù)理專業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)， 導(dǎo)致目前專業(yè)護(hù)理人員數(shù)量少。

根據(jù) 《福建省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老專業(yè)化服務(wù)的通知》 (閩政辦〔2016〕126 號(hào))、 福建省民政廳 《推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老專業(yè)化服務(wù)組織落地實(shí)施方案》 (閩民?！?016〕199 號(hào))， 福建省已經(jīng)逐步開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)， 擴(kuò)大服務(wù)隊(duì)伍的規(guī)模，提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平， 以保障老年人能夠在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中得到專業(yè)的服務(wù)。 根據(jù)福州市的具體情況， 可以采取以下措施加以落實(shí): 通過提高待遇吸引高素質(zhì)、 高學(xué)歷的專業(yè)人才加入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍， 通過定期組織舉辦專業(yè)培訓(xùn)來提高服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)、 服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平； 加強(qiáng)心理服務(wù)培訓(xùn)， 以滿足老年人的精神服務(wù)需求； 依托福建醫(yī)科大學(xué)、 福建中醫(yī)藥大學(xué)等醫(yī)學(xué)類高校， 開設(shè)相關(guān)專業(yè)， 培養(yǎng)更多專業(yè)的服務(wù)人才； “兩醫(yī)” 高校衛(wèi)生管理專業(yè)可聯(lián)合福州大學(xué)、 福建師范大學(xué)的公共管理專業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)日常運(yùn)營管理人員， 以提高服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)水平。

3. 拓寬資金來源渠道、 引入社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)

目前， 福建省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的資金主要來自政府財(cái)政撥款， 渠道較為單一， 對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展保障不力。 以福州市的社養(yǎng)中心為例， 部分社養(yǎng)中心采用公建民營的模式， 政府通過購買社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)維持社養(yǎng)中心運(yùn)營， 同時(shí)為這些服務(wù)機(jī)構(gòu)免費(fèi)提供場地。 還有一部分自主運(yùn)營的社養(yǎng)中心， 由于缺乏專業(yè)化的服務(wù)團(tuán)隊(duì)， 不能有效地提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。自主運(yùn)營的社養(yǎng)中心缺少社會(huì)資金的支持， 依賴財(cái)政撥款， 政府負(fù)擔(dān)沉重。 可以借鑒西方國家較為成熟的經(jīng)驗(yàn)做法， 政府通過減免稅收等政策吸引民間組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)， 也可以通過慈善捐贈(zèng)、 社會(huì)救助等渠道招募資金， 以保障社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)運(yùn)行， 促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)市場繁榮發(fā)展。