城市生活垃圾管理研究

王 琴

（山西師范大學(xué)現(xiàn)代文理學(xué)院，山西 臨汾 041000）

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局今年發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)圖表》，截至2020年11月，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%，在2000-2020年的二十年間，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)了27.8%。伴隨城鎮(zhèn)人口的快速增加，我國(guó)城市規(guī)模也日益龐大。第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)當(dāng)前城區(qū)常住人口超過(guò)1 000萬(wàn)的超大城市有上海、北京、深圳等7座，城區(qū)常住人口在500萬(wàn)到1 000萬(wàn)之間的特大城市有武漢、東莞、西安、杭州等14座。隨著城市的擴(kuò)大和消費(fèi)的提高，城市的垃圾產(chǎn)量也急劇增長(zhǎng)。數(shù)據(jù)顯示，截至2019年，我國(guó)一線(xiàn)到五線(xiàn)的337個(gè)城市所產(chǎn)生的生活垃圾總量達(dá)到3.43億噸，其中北京、上海和廣州的生活垃圾產(chǎn)量分列前三。大量垃圾的產(chǎn)生，讓給城市居民的生活帶來(lái)巨大的不便，也給城市造成了很大的污染。為此，解決城市生活垃圾問(wèn)題，已經(jīng)成為當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市建設(shè)過(guò)程中的重要內(nèi)容，直接關(guān)系到城市的環(huán)境問(wèn)題和城鎮(zhèn)居民的生活利益。目前，在城市生活垃圾的管理方面，我國(guó)已經(jīng)采取了垃圾分類(lèi)、無(wú)害化處理和資源化利用等多個(gè)方面的積極措施。但從全國(guó)來(lái)看，很多城市還沒(méi)有形成完善的生活垃圾管理體系。為此，本文將從當(dāng)前我國(guó)城市垃圾管理的現(xiàn)狀和問(wèn)題出發(fā)，借鑒和參考世界城市生活垃圾管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)的城市生活垃圾管理提出積極的建議和對(duì)策。

1 我國(guó)城市生活垃圾管理現(xiàn)狀

城市生活垃圾的管理可以分為減量、收集、運(yùn)輸和處理四個(gè)方面，這也是垃圾從產(chǎn)生到處理的主要流程[1]。隨著國(guó)家對(duì)城市垃圾管理的重視，很多城市采取了一定的管理政策，但有些政策也存在一定的問(wèn)題。

1.1 城市生活垃圾的減量管理方面

目前我國(guó)城市生活垃圾減量管理主要分為分類(lèi)減量和收費(fèi)減量?jī)煞矫娴恼?。截?020年，在國(guó)家層面我國(guó)出臺(tái)了20項(xiàng)部門(mén)規(guī)章政策和一項(xiàng)行政法規(guī)政策。在地方政府層面，涉及到分類(lèi)減量的政策多達(dá)1 000多項(xiàng)，其中以城市生活垃圾數(shù)量最多的北京、上海和廣東等地的政策最多。這些政策的出臺(tái)，對(duì)垃圾管理的目標(biāo)和權(quán)限以及生活垃圾處理環(huán)節(jié)中的法律責(zé)任都作出了明確的說(shuō)明和規(guī)定，要求管理部門(mén)和城市居民能參與到城市垃圾減量工作中。在收費(fèi)減量方面的國(guó)家政策法規(guī)有17項(xiàng)，地方政策有181項(xiàng)。

1.2 城市生活垃圾收集方面

早在1991年，我國(guó)就出臺(tái)了《城市環(huán)境衛(wèi)生當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施辦法》，其中對(duì)我國(guó)城市生活垃圾的收集做出了明確的規(guī)定，要求城市生活垃圾的收集率要達(dá)到百分之百。截至2020年，國(guó)家層面的城市生活垃圾收集政策共有11項(xiàng)，地方層面政策有127項(xiàng)。地方層面的政策管理規(guī)定都是依據(jù)國(guó)家在城市生活環(huán)境和衛(wèi)生管理政策規(guī)定基礎(chǔ)上制定的。比如杭州市的《杭州生活垃圾管理?xiàng)l例》就對(duì)生活垃圾投放、收集的責(zé)任、主體和管理部門(mén)等作出了明確的規(guī)定。

1.3 城市生活垃圾運(yùn)輸方面

城市生活垃圾的運(yùn)輸，是其管理成本的主要方面，也是城市生活垃圾管理的流程中最主要的方面，因此，相關(guān)的政策法規(guī)也最多。截至2020年，國(guó)家層面的管理政策多達(dá)98項(xiàng)，地方性的政策數(shù)量達(dá)到了202項(xiàng)。隨著現(xiàn)代運(yùn)輸系統(tǒng)的發(fā)展進(jìn)步和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在現(xiàn)代生活中的廣泛運(yùn)用，2016年，國(guó)家提出要利用互聯(lián)網(wǎng)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)合的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)資源的回收利用，把垃圾的運(yùn)輸和回收結(jié)合起來(lái)，建立起現(xiàn)代城市生活垃圾運(yùn)輸?shù)闹悄芑同F(xiàn)代化體系，提高城市生活垃圾的綜合處理和回收利用的效率。

1.4 城市生活垃圾處理方面

截至2020年，我國(guó)共出臺(tái)了68項(xiàng)管理政策，隨著城市化進(jìn)程的加快，這些管理規(guī)定出臺(tái)和修改的頻率也開(kāi)始增加。地方層面的政策多達(dá)1 524項(xiàng)。城市生活垃圾的處理需要建立與之相配套的基礎(chǔ)設(shè)施，因此很多政策性文件中都提到了生活垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃，比如焚燒設(shè)施、污水處理設(shè)施等等，都成為城市生活垃圾處理所需要建設(shè)和升級(jí)的基礎(chǔ)設(shè)施。

2 我國(guó)城市生活垃圾管理存在的問(wèn)題

2.1 城市生活垃圾管理的核心原則體現(xiàn)不充分

管理政策的內(nèi)容和具體的規(guī)定都需要在垃圾管理的核心原則下進(jìn)行，這是政策制定和具體實(shí)踐執(zhí)行的重要依據(jù)，不僅是政策出臺(tái)的思想體現(xiàn)，也是政策落地實(shí)施的重要準(zhǔn)則[2]。但很多政策規(guī)定沒(méi)有從對(duì)核心原則的遵循角度去制定相關(guān)的條款。比如長(zhǎng)沙市在2020年頒布實(shí)施的《長(zhǎng)沙市城市生活垃圾管理?xiàng)l例》的第八條中明確提出其執(zhí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)的原則是產(chǎn)生者付費(fèi)，但具體的政策內(nèi)容卻沒(méi)有體現(xiàn)這一原則。

2.2 管理要求不夠細(xì)化、缺乏執(zhí)行性

城市生活垃圾的管理是需要政府部門(mén)、垃圾收集運(yùn)輸和處理主體以及城市居民共同參與的活動(dòng)，需要各方密切的配合，這就需要把每個(gè)環(huán)節(jié)的要求進(jìn)行細(xì)致化的規(guī)定。比如在垃圾減量規(guī)定方面，很多城市的管理規(guī)定常常是一句呼吁性的口號(hào)，對(duì)具體減量多少才算達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有明確的說(shuō)明。這就會(huì)讓垃圾的減量沒(méi)有形成具體的目標(biāo)，管理人員的管理工作也難以具體開(kāi)展[3]。

2.3 公眾參與度不高

城市生活垃圾的生產(chǎn)者是城市居民，很多政策的實(shí)施都需要居民的配合，如果城市居民對(duì)相關(guān)的管理政策和規(guī)定的參與度不夠，就會(huì)影響政策的實(shí)施。比如2019年上海市開(kāi)始實(shí)施被稱(chēng)為“最嚴(yán)生活垃圾分類(lèi)條例”的《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，鼓勵(lì)和要求居民實(shí)施垃圾分類(lèi)。但從城市居民的反應(yīng)和政策的落實(shí)情況來(lái)說(shuō)，效果不是特別理想。很多居民認(rèn)為，垃圾分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于細(xì)化，需要花費(fèi)大量的時(shí)間進(jìn)行垃圾的分門(mén)別類(lèi)上，且生活垃圾產(chǎn)生于生活的方方面面，難以實(shí)現(xiàn)所有生活垃圾的分類(lèi)。

3 完善城市生活垃圾管理的建議

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市生活垃圾管理方面已經(jīng)形成了很多不錯(cuò)的經(jīng)驗(yàn)，取得了良好的成績(jī)。我國(guó)很多城市雖然在規(guī)模上超越了發(fā)達(dá)國(guó)家城市，但在與規(guī)模相匹配的垃圾管理等方面，還與其存在較大的差距。因此，在建設(shè)和完善我國(guó)城市生活垃圾的管理方面，我們可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。

3.1 借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

德國(guó)的城市生活垃圾處理已經(jīng)形成了明確的核心原則，那就是“全生命周期治理”。這一原則貫徹于其城市生活垃圾管理的各項(xiàng)政策中，比如1996年頒布的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢物管理法》，就是在此原則上，強(qiáng)調(diào)對(duì)垃圾的回收利用率，盡量提高垃圾的利用水平，減少垃圾對(duì)環(huán)境的破壞。瑞典的垃圾管理政策的實(shí)施，主要依靠公民的良好環(huán)保意識(shí)，瑞典明確規(guī)定了政府、企業(yè)和公民在城市垃圾管理中的職責(zé)，并充分發(fā)揮各個(gè)主體之間的監(jiān)督作用，從而有效建立起全民的環(huán)保責(zé)任意識(shí)和垃圾管理意識(shí)，提高了公眾的參與度。

3.2 提高我國(guó)城市生活垃圾管理水平的對(duì)策

3.2.1 明確城市生活垃圾管理的核心原則

核心原則的確立能夠準(zhǔn)確指導(dǎo)國(guó)家和地方政府政策制定中的具體政策，使國(guó)家城市生活垃圾管理的政策能夠得到有效的貫徹和落實(shí)。應(yīng)從環(huán)境保護(hù)、資源利用等方面集合政府部門(mén)、科研院所和專(zhuān)業(yè)人士，針對(duì)我國(guó)城市發(fā)展的方向和城市生活垃圾處理的實(shí)際情況，明確城市生活垃圾管理的核心原則，從而為各項(xiàng)政策和條款的規(guī)定設(shè)置好方向和邊界。

3.2.2 細(xì)化管理政策的內(nèi)容

政策的制定是為了實(shí)施，為了解決問(wèn)題。如果政策的制定沒(méi)有根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行細(xì)致化的規(guī)定，制定再多的政策，也難以真正在每個(gè)社區(qū)和生活場(chǎng)所得到貫徹執(zhí)行。城市生活垃圾的管理是每個(gè)城市的大工程，但真正落地執(zhí)行，需要各級(jí)管理部門(mén)和公民在可行性政策基礎(chǔ)上，明白在什么時(shí)間、什么地點(diǎn)該做什么，針對(duì)一些垃圾問(wèn)題，應(yīng)該采取什么樣的操作手段。當(dāng)前，我國(guó)很多政策比較籠統(tǒng)，特別是地方政府的政策，沒(méi)有深入了解和考察當(dāng)?shù)乩a(chǎn)生、收集、運(yùn)輸和處理的具體情況，政策的制定很模糊，不僅沒(méi)有給各級(jí)管理和參與者明確的指導(dǎo)，反而給管理工作造成了混亂[4]。

3.2.3 提高公眾參與程度

城市生活垃圾的主要生產(chǎn)者就是城市居民，很多政策的制定，特別是垃圾生產(chǎn)方面的政策規(guī)定主要就是針對(duì)公眾的，這也是垃圾管理的源頭環(huán)節(jié)。在制定政策之前，要廣泛聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)，讓民眾形成主體責(zé)任意識(shí)，在管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都提高公民的參與度，提高他們的積極性。同時(shí)還要加強(qiáng)宣傳，要利用社區(qū)的宣傳優(yōu)勢(shì)，提高公民的社區(qū)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，讓公眾自覺(jué)參與到城市生活垃圾管理的各項(xiàng)管理政策中，從而形成城市治理中的有效支撐力量，做到城市垃圾管理的有效落實(shí)執(zhí)行。

3.2.4 優(yōu)化城市生活垃圾管理組織體系

管理組織體系作為政策制定、執(zhí)行和實(shí)施的著力點(diǎn)，是完善城市生活垃圾管理政策的基石，也是各個(gè)職能部門(mén)和各級(jí)政府相互合作的紐帶。每個(gè)政策的制定都需要適應(yīng)城市生活垃圾管理的目標(biāo)，明確各個(gè)組織在這一目標(biāo)中的角色定位、職能責(zé)任和任務(wù)工作，從而讓各個(gè)組織明確在城市生活垃圾管理政策制定、執(zhí)行和實(shí)施中自身與其他組織之間不同的隸屬關(guān)系和合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)組織體系合力最大化。