行政審批電子文件單套制全流程管理模式研究

文·溫娟莉

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用和社會(huì)各界對(duì)檔案服務(wù)便捷化需求的快速提升，電子文件“雙套制”管理弊端日益顯現(xiàn)，“單套制”全流程管理的新模式成為當(dāng)下研究探討的熱點(diǎn)之一[1]。作為電子文件的重要門類及組成部分，行政審批電子文件“單套制”管理模式具備電子文件管理的一般屬性。行政審批電子文件“單套制”全流程管理模式的產(chǎn)生與現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展密切相關(guān)，具有符合時(shí)代發(fā)展要求的新內(nèi)涵。

一、行政審批電子文件“單套制”全流程管理內(nèi)涵及產(chǎn)生背景

（一）“單套制”全流程管理模式的內(nèi)涵及特點(diǎn)

行政審批電子文件“單套制”管理，是指在對(duì)現(xiàn)代信息辦公系統(tǒng)生成的行政審批類電子文件分類歸檔時(shí)，只對(duì)電子存儲(chǔ)媒介及數(shù)字信息進(jìn)行保存與管理。不同于紙質(zhì)檔案的收集、管理、保存、利用等傳統(tǒng)管理模式，電子文件“單套制”全流程管理通過現(xiàn)代信息技術(shù)，將電子文件管理嵌入至其形成、辦理、收集、管理和利用的全生命周期。相較于“雙套制”管理模式，“單套制”全流程管理是無紙化辦公模式下對(duì)電子文件管理模式的創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)的是電子文件的全流程管理狀態(tài)。隨著電子政務(wù)服務(wù)的快速實(shí)施以及無紙化辦公程度的不斷深化，“雙套制”管理模式終將被“單套制”取代。

（二）“單套制”全流程管理模式的產(chǎn)生背景

長期以來，鑒于對(duì)電子文件長久保存過程中的安全問題意見不一，檔案部門廣泛采用紙質(zhì)檔案和電子檔案一同歸檔管理的“雙套制”管理模式。2003年國家檔案局發(fā)布的《電子公文歸檔管理暫行辦法》規(guī)定，電子公文形成單位必須將具有永久和長期保存價(jià)值的電子公文制成紙質(zhì)公文，與原電子公文的存儲(chǔ)載體一同歸檔，并使兩者建立互聯(lián)[2]。

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，電子文件數(shù)量愈益增多，按照“雙套制”要求開展檔案管理，勢必造成資源上的浪費(fèi)，而且一些比較特殊的電子文件也無法轉(zhuǎn)換成紙質(zhì)檔案或微縮膠片進(jìn)行保存。改變傳統(tǒng)的“雙套制”管理模式，科學(xué)開展電子文件“單套制”管理模式研究，探索建立“單套制”全流程科學(xué)管理體系，對(duì)于檔案事業(yè)的發(fā)展具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

二、行政審批電子文件“單套制”全流程管理存在的問題

（一）理論與實(shí)際不相銜接的問題

當(dāng)前，有關(guān)電子文件“單套制”全流程管理模式的研究成果不斷面世。上海自貿(mào)區(qū)開展的電子檔案“單套制”試點(diǎn)管理，浙江省檔案局規(guī)定的各行政機(jī)關(guān)電子文件在形成辦理階段采取單軌運(yùn)行模式，均為“單套制”全流程管理模式提供了可貴經(jīng)驗(yàn)。

在電子文件“單套制”管理的研究及應(yīng)用取得進(jìn)展的過程中，理論和實(shí)踐兩個(gè)層面存在著不相銜接問題。問題的產(chǎn)生原因，一是由于我國開展電子文件“單套制”全流程管理工作的時(shí)間較晚，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有限，理論成果儲(chǔ)備不足，尚未形成理論與實(shí)踐相互促進(jìn)的健康環(huán)境。目前，相較于電子文件的“雙套制”管理，“單套制”管理理論研究缺乏系統(tǒng)性，在法律支持、技術(shù)保障和管理架構(gòu)等方面仍缺乏有效支撐。在實(shí)際工作中，“單套制”管理僅在上海、浙江等信息化水平較為發(fā)達(dá)的地區(qū)展開試點(diǎn)，尚未在全國范圍內(nèi)推廣。二是由于國情差別和工作模式的差異，國外現(xiàn)有的較為完善的“單套制”管理理論與經(jīng)驗(yàn)，短時(shí)間內(nèi)很難對(duì)我國的檔案工作起到良好的借鑒作用。

（二）電子文件流轉(zhuǎn)過程中的安全問題

隨著現(xiàn)代信息系統(tǒng)的不斷建設(shè)，電子文件基本上由業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生，并在其中流轉(zhuǎn)、傳輸。因其自身特性，電子文件在流轉(zhuǎn)及傳輸過程中存在一定風(fēng)險(xiǎn)，比如信息易遭篡改且不留痕跡，出現(xiàn)問題難以查證；共享性較強(qiáng)，易造成信息泄密；生成、管理和保存依賴計(jì)算機(jī)設(shè)備，如后者出現(xiàn)問題或與其不能兼容，將出現(xiàn)信息無法讀取等問題；傳輸依賴網(wǎng)絡(luò)，如網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)異?；蛟夥欠ㄈ肭?，極易出現(xiàn)信息丟失或被盜取等情況[3]。

與一般的電子文件相較，行政審批電子文件由于產(chǎn)生、流轉(zhuǎn)和傳輸?shù)南到y(tǒng)覆蓋范圍廣、應(yīng)用節(jié)點(diǎn)多，流轉(zhuǎn)過程更為復(fù)雜，對(duì)于安全性的保障要求更高。保障行政審批電子文件流轉(zhuǎn)過程中的安全，確保內(nèi)容不被篡改、竊取，流轉(zhuǎn)日志清晰、透明，出現(xiàn)問題能及時(shí)追溯、補(bǔ)救以及在不獲知內(nèi)容的情況下，驗(yàn)證文件的安全性、原始性和完整性，成為包括行政審批類在內(nèi)的電子文件“單套制”全流程管理模式應(yīng)用、推廣亟須解決的問題。

（三）電子文件長久保存過程中的數(shù)據(jù)安全問題

在確保流轉(zhuǎn)安全的同時(shí)，行政審批電子文件“單套制”全流程管理還應(yīng)注重流轉(zhuǎn)結(jié)束后長久保存過程中的數(shù)據(jù)安全問題。在電子文件長久保存的過程中，導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全問題的因素主要包括，一是因存儲(chǔ)載體損壞極難發(fā)現(xiàn)，電子文件的安全性檢查帶有一定難度；二是除因人為操作失誤、系統(tǒng)宕機(jī)等內(nèi)部因素外，黑客攻擊、計(jì)算機(jī)病毒、自然災(zāi)害等外部因素都會(huì)導(dǎo)致文件信息的丟失；三是電子文件離線備份保存時(shí)，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)介質(zhì)在存放過程中受環(huán)境和自身因素影響出現(xiàn)損壞，而無法及時(shí)獲知；四是因計(jì)算機(jī)技術(shù)的更新迭代，電子文件數(shù)據(jù)可能因讀取技術(shù)的淘汰而無法獲取。安全問題的潛在風(fēng)險(xiǎn)不解決，電子文件“單套制”全流程管理工作將難以開展。

三、解決行政審批電子文件“單套制”管理問題的基本對(duì)策

（一）強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)

檔案部門和檔案工作人員應(yīng)將電子文件擺在與紙質(zhì)文件相同的高度，充分認(rèn)識(shí)電子文件“單套制”全流程管理模式取代“雙套制”趨勢的不可逆轉(zhuǎn)性。一是重視電子文件的管理規(guī)范化。電子文件“單套制”全流程管理的科學(xué)、有效開展依賴于產(chǎn)生和流轉(zhuǎn)全過程的管理規(guī)范，應(yīng)對(duì)涉及電子文件從產(chǎn)生至進(jìn)館保管期間的全生命周期運(yùn)動(dòng)各階段的規(guī)范管理給予充分重視。二是重視電子文件的元數(shù)據(jù)。電子文件的生成、流轉(zhuǎn)、整理、歸檔、保存、利用等環(huán)節(jié)都依賴于計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，其中每個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)產(chǎn)生對(duì)應(yīng)的元數(shù)據(jù)。元數(shù)據(jù)能夠讓電子文件更容易理解、查找、管理和使用，推行電子文件“單套制”全流程管理模式，必須保障元數(shù)據(jù)的安全和完整。三是注重電子文件的真實(shí)性。針對(duì)電子文件容易遭到篡改等特點(diǎn)，檔案部門和檔案工作者應(yīng)加強(qiáng)對(duì)電子簽名、時(shí)間戳、區(qū)塊鏈、哈希運(yùn)算等各類安全保障技術(shù)的重視，做到及時(shí)了解、主動(dòng)學(xué)習(xí)并加以運(yùn)用。

（二）搭建“單套制”全流程管理架構(gòu)

行政審批電子文件“單套制”全流程管理離不開安全可靠、科學(xué)合理的系統(tǒng)架構(gòu)。一是根據(jù)業(yè)務(wù)流程對(duì)系統(tǒng)架構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。首先，不斷完善前端業(yè)務(wù)系統(tǒng)，使其符合“單套制”全流程管理要求和前端業(yè)務(wù)人員的使用習(xí)慣。其次，積極推動(dòng)建立區(qū)域統(tǒng)一電子文件檔案管理平臺(tái)。各級(jí)綜合檔案館應(yīng)為區(qū)域內(nèi)各立檔單位檔案室提供統(tǒng)一的檔案管理系統(tǒng)，一方面將電子文件管理嵌入檔案管理全生命周期，實(shí)現(xiàn)電子檔案的實(shí)時(shí)歸檔、應(yīng)歸盡歸和在線移交接收、區(qū)域共享利用，另一方面有利于檔案館在線指導(dǎo)各立檔單位檔案工作，為雙方的溝通交流提供便利。二是夯實(shí)網(wǎng)絡(luò)硬件基礎(chǔ)環(huán)境。科學(xué)合理的系統(tǒng)架構(gòu)應(yīng)搭建于安全可靠的硬件基礎(chǔ)之上，電子文件“單套制”全流程管理模式的構(gòu)建基于多用戶網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，夯實(shí)網(wǎng)絡(luò)硬件基礎(chǔ)環(huán)境是推行電子文件“單套制”全流程管理模式的前提。

（三）保障電子文件安全

確保電子文件的安全是“單套制”全流程管理模式推廣應(yīng)用的前提。對(duì)于電子文件的安全保障要求，貫穿于流轉(zhuǎn)與長久保存的過程之中。一是保障電子文件流轉(zhuǎn)過程中的安全。電子文件的流轉(zhuǎn)基于網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，針對(duì)病毒、黑客等外部因素造成的潛在風(fēng)險(xiǎn)可通過網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)備進(jìn)行防范；對(duì)于內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)如易遭篡改等可通過數(shù)據(jù)保真技術(shù)監(jiān)控電子文件流轉(zhuǎn)的各環(huán)節(jié)，出現(xiàn)問題時(shí)能夠追溯、還原數(shù)據(jù)信息。二是保障電子文件長久保存過程中的安全。首先，應(yīng)按照國家出臺(tái)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)電子文件長期保存的數(shù)據(jù)格式作出明確要求，確保文件能夠正常讀??；其次，采用數(shù)據(jù)保全技術(shù)解決電子文件數(shù)據(jù)保存過程中潛在的存儲(chǔ)介質(zhì)和數(shù)據(jù)安全問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)電子文件的實(shí)時(shí)監(jiān)測、實(shí)時(shí)預(yù)警、實(shí)時(shí)保全、實(shí)時(shí)修復(fù)。另外，針對(duì)涉密的重要電子文件信息，可以采用加密技術(shù)保障安全。

（四）提高人才保障力度

行政審批電子文件“單套制”全流程管理以現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用為前提。實(shí)現(xiàn)電子文件“單套制”全流程管理，對(duì)檔案工作者的自身素質(zhì)和檔案部門的人才隊(duì)伍建設(shè)提出了新要求。

廣大檔案工作者必須增強(qiáng)學(xué)習(xí)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息和電子文件管理知識(shí)的積極性、主動(dòng)性，優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)，提升綜合素質(zhì)。檔案部門應(yīng)不斷加大培訓(xùn)力度，為檔案工作者開闊視野、提升素養(yǎng)搭建平臺(tái)。在結(jié)合工作實(shí)際的基礎(chǔ)上，可以采取“請(qǐng)進(jìn)來”“走出去”的方式，邀請(qǐng)專家學(xué)者講授現(xiàn)代信息技術(shù)和電子檔案知識(shí)；選送業(yè)務(wù)骨干赴先進(jìn)地區(qū)尤其是已成功開展電子文件“單套制”全流程管理的單位或部門，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并消化吸收、為我所用。

近年來，作為全國第一家達(dá)到“全國示范數(shù)字檔案館”標(biāo)準(zhǔn)的省會(huì)城市檔案館，濟(jì)南市檔案館緊緊圍繞深化“一網(wǎng)通辦”改革的工作目標(biāo)，經(jīng)山東省檔案館批準(zhǔn)立項(xiàng)，開展行政審批電子文件“單套制”全流程管理模式研究，以行政審批事項(xiàng)材料在線歸檔為切入點(diǎn)，探索電子文件“單套制”全流程管理模式，推動(dòng)在線政務(wù)服務(wù)電子文件在線歸檔、在線管理。在科研項(xiàng)目實(shí)施工作中，通過制定行政服務(wù)審批電子文件“單套制”管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建設(shè)電子化歸檔智能處理、電子文件保真、館室一體化、電子檔案長久保存等系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了行政審批電子文件“單套制”管理制度化、安全化、規(guī)范化的目標(biāo)?？蒲许?xiàng)目的順利實(shí)施，進(jìn)一步提升了濟(jì)南市檔案館檔案信息化建設(shè)水平，對(duì)檔案事業(yè)的發(fā)展起到了提質(zhì)增效作用，對(duì)檔案部門推廣電子文件“單套制”全流程管理工作的開展具有一定的借鑒和推廣應(yīng)用價(jià)值。